第三章 土地利用总体规划

国土资源规划理论与实践刘宏娟出版日期:

2014年2月27日第三章土地利用总体规划概述【内容提要】土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，是土地利用管理的“龙头”，编制土地利用总体规划在我国的土地管理法中已做了明确的法律规定。本章主要介绍土地利用总体规划的概念、特点、目标和任务，土地利用总体规划编制的内容和程序，使学生对土地利用总体规划有一个轮廓性的认识。通过实验使学生认识和熟悉土地利用总体规划中相关资料调查分析的方法。【重点内容】土地利用总体规划的概念和特点，土地利用规划编制的内容和程序。【教学要求】掌握土地利用规划的概念、内容和程序，认识土地利用总体规划编制的意义。3.1

土地利用总体规划的概述3.2土地利用总体规划目标和任务3.3土地利用总体规划的编制内容和程序3.4土地利用总体规划成果的编制3.1土地利用总体规划的概述3.1.1土地利用总体规划的概念及作用（一）定义指在一定的规划区域内，根据地区的自然、经济、社会、条件、土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求，协调国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求最佳土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理保护进行统筹安排的战略性部署和措施。

①一定的规划区域：国家、省、地市、县、乡镇五级行政区域；②实质：对有限的土地资源国民经济部门间的合理配置，既定量、保质、定位、规定用途；③核心内容：土地利用结构和布局④土地资源配置：对土地资源在时间和空间上部门之间（用途之间）数量、质量、区位的分布状态。时间、空间、用途和数量是土地资源配置的四要素。⑤土地利用结构：指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总合。理解概念的要点3.1.1土地利用总体规划的概念及作用（二）作用①是政府调节土地资源配置的重要手段；②能够有效地解决土地利用中的重大问题；③是土地利用管理的重要依据。3.1土地利用总体规划的概述3.1.2土地利用规划性质1.整体性2.长期性3.战略性4.控制的层次性主要表现在规划对象、任务、内容、效果等方面都具有整体（总体）的特性。主要表现在规划的时限具有长期性，规划的影响具有长期性，规划的实施具有长期性。主要在研究问题具有战略意义，对土地利用的战略调节控制，以及其宏观指导性。纵向讲上级规划对下级规划的指导和控制；横向讲是总体规划对区域内国民经济各部门用地的宏观控制作用。3.2土地利用总体规划目标和任务3.2.1土地利用总体规划的目标

目标是指规划所要实现的土地利用目标，有总目标和具体目标。关系到今后土地利用结构调整的方向和途径。总目标具体目标区域土地的可持续利用，实现区域可持续发展。即三个效益的统一。是总体目标下的子目标，是总目标的具体体现。

如全国土地利用总体规划（2006-2020年）的目标：守住１８亿亩耕地红线，保障科学发展的建设用地，土地利用结构得到优化，土地整理复垦开发全面推进，土地生态保护和建设取得积极成效，土地管理在宏观调控中的作用明显增强如全国土地利用总体规划的具体目标有4个方面。以规划指标来体现。耕地指标、建设用地指标、土地开发整理指标和生态环境改善《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》3.2土地利用总体规划目标和任务3.2.2土地利用总体规划的任务土地利用的宏观调控土地利用的合理组织土地利用的规范监督是土地利用宏观管理体系的重要基础是土地利用宏观控制的主要依据通过土地利用总体规划在时空上对各类用地土地资源的开发、利用、整治和保护保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源防止对土地资源的盲目开发进行合理布局制定相应的配套政策引导土地利用总体规划具有法律效力，任何机构和个人不得随意变更规划方案，各项用地必须依据规划，土地利用总体规划是监督各部门土地利用的重要依据3.3土地利用总体规划的编制内容和程序3.3.1土地利用总体规划的内容规划内容土地利用现状分析土地供给量预测土地需求量预测确定规划目标和任务土地利用结构与布局土地利用分区确定实施规划的措施明确土地利用潜力摸清家底，规划基础土地利用调整的依据规划的方向土地用途管制的依据规划的核心内容规划实施的保障（王万茂）1.确定土地利用方向2.调整土地利用结构，确定各业用地指标3.划定土地利用区，编定土地用途，确定各用地区的土地利用管制规则4.制定实现规划目标的行动路线、方案和政策措施（张占录）土地利用总体规划的内容包括以下几个方面：县级土地利用总体规划编制规程

乡镇土地利用总体规划编制规程

3.3土地利用总体规划的编制内容和程序3.3.2土地利用总体规划的程序规划层次：全国省级地(市)级县(市)级乡(镇)级编制工作：三个阶段规划审批阶段方案编制阶段准备阶段（王万茂）准备工作阶段专题研究阶段拟定供选方案阶段方案选优与可行性论证阶段规划审批和实施阶段（张占录）准备阶段1、组织准备：成立规划工作小组2、制定工作计划：制定工作方案3、制定技术方案：规划大纲等4、收集资料：相关的文字和图件资料规划领导小组规划工作小组收集资料(1)区域基础资料。有：①自然条件包括气候、地貌、土壤、水文、自然灾害等；（县志和统计年鉴）②资源状况包括矿产资源、生物资源、景观资源等；（县志和统计年鉴）③人口资料包括历年总人口、人口自然增长、人口机械增长、非农业人口、流动人口、暂住人口等；（人口普查资料，公安局提供，统计年鉴，计生部门的资料）④经济发展资料包括历年国内生产总值、固定资产投资、产业结构等；（统计年鉴）⑤城乡建设及基础设施状况；（统计年鉴，城建统计年报）⑥主要产业发展状况；（统计年鉴和政府工作报告）⑦农业普查资料；（统计年鉴，农业局）⑧生态环境状况；（环保局）⑨县域历史资料等。（县志）(2)土地资源与土地利用资料（土地局）。有：①土地利用现状调查资料包括数据、图件和报告②土地利用变更调查资料包括数据、图件和报告；③历年土地统计资料；④历次非农业建设用地清查资料；⑤待开发土地资源调查及其他专项用地调查资料；⑥土地评价及土壤分级资料等。(3)有关土地利用的规划资料。有：①国民经济和社会发展规划（发改委或计划局）；②上一级土地利用总体规划资料；③上一次土地利用总体规划资料；④土地利用专项规划资料；⑤国土规划、县域规划、城镇规划、村镇规划、开发区规划、农业区划、农业综合开发规划及林业、交通、水利等各专业部门涉及土地利用的规划资料等。县级土地利用总体规划修编工作基础资料清单拟订资料清单操作3.3.2土地利用总体规划的程序（二）方案编制阶段1、土地利用现状评价与土地供需预测（规划的前期研究

）土地资源评价：包括土地适宜性评价和土地后备资源评价。是确定合理的土地利用结构的客观依据。土地利用现状分析评价：发现土地利用中存在的问题，进行土地利用结构和布局调整的依据。土地利用潜力分析：分析各类用地的潜力，是确定用地数量和调整用地布局的依据。土地需求量预测：对未来各项用地量的测算，发现未来用地的要求和趋势阶段性成果：土地评价成果；土地现状评述；土地供需预测专题研究成果。（二）方案编制阶段2、土地供需平衡分析通过各类用地预期的供给量和需求量计算，以达到协调各类用地的关系。3、确定土地利用目标与基本方针要作好“两个估计”和“两个协调”一是对规划期内土地利用问题所能解决程度的估计；二是对实施规划所能取得的社会、经济、生态效益的估计。一是与上级规划目标、指标的协调；二是与本地区社会经济发展计划的协调，做好这两个协调是实现土地利用目标的保证。（二）方案编制阶段4、编制供选方案

供选方案一般应有二到三个。方案设计有两种方法：一是综合平衡法（目前多采用此方法），一是数学方法（此方法一般是做土地利用规划系统中运用）。综合平衡法是以各用地部门的具体要求为基础，结合土地利用规划方案的有关要求，进行土地利用结构的综合平衡，并在此基础上，确定土地利用总体规划方案。数学方法是用数学模型来模拟土地利用活动和其他社会活动的关系，借助计算机技术，得到多种可供选择的解式，揭示土地利用系统对各种政策、措施的反映，从而得出各种规划方案。5、方案择优6、编制规划成果资料（三）规划审批阶段规划审批规划成果评审由上级土地管理部门组织规划成果评审小组进行评审,依据规划编制的技术规范由规划领导小组审批,由同级人民政府审议,后行文报上级人民政府审批,并由主管部门备案规划审批规划的分级审批规划审批的内容规划的审查报批三级审批:国务院、省级人民政府、设区的市人民政府国务院审批省、自治区、直辖市，省会所在城市，非农人口50万以上城市和计划单列市省级政府审批地（市）级、县级和不设区的乡级规划市级政府审批设区的市的乡级规划符合土地管理法的规定符合地区经济发展目标，耕地和环境保护土地利用结构调整依据是否充分符合土地用途管制要求农用地和非农用地是否协调符合规划审批规定申报：由同级人民政府上报有权批准的上级政府。由同级主管部门审查。前期准备工作:听取意见，组织评审，做好协调审查：征求意见，进行全面、公正、客观的评价，提出审查意见。批复：上级主管部门报同级政府审批。3.4土地利用总体规划成果的编制3.4.1主件部分在规划方案确定后，即可编制规划成果，土地利用总体规划成果的主体部分就是“土地利用总体规划文本（送审稿）”和“土地利用总体规划说明”以及规划图与相应的现状图等。1.土地利用总体规划文本（送审稿）2.土地利用总体规划说明3.土地利用总体规划图件3.4土地利用总体规划成果的编制3.4.1主件部分1、土地利用总体规划文本（送审稿）1）前言。简述规划目的、任务、依据和规划期限。2）概况。简述规划区域的基本情况，包括地理位置、行政区划、人口与土地总面积及地形、地貌、气候、土壤等自然条件和社会经济发展状况等。3）土地资源利用现状。简述土地资源利用现状，即各类用地数量、人均占有量，土地利用结构、布局及动态变化，阐明土地利用中存在的主要问题。4）土地资源利用潜力。简述后备土地资源开发、废弃地复垦、建设用地内涵调整和农业用地整理利用的潜力。5）规划目标。阐述土地利用的长远战略目标、规划期主要目标和近期规划任务。3.4土地利用总体规划成果的编制6）土地利用结构调整。阐述规划期各类用地调控数量、结构变化，各类土地利用原则、调控措施。7）土地用途分区。阐明土地用途区的面积、分布和分区土地使用管制规则。8）重点建设项目用地布局。简述重点建设项目用地配置情况。9）土地保护、整理、复垦和开发。简述土地保护、整理、复垦和开发的区域范围、利用方向和目标；重点项目概况；分期实施计划；管理措施。10）下级行政区的土地利用。简述各下级行政区土地利用调控指标分解的依据和分解方案。11）实施规划的措施。阐明实施规划的行政、经济、法律和技术手段。3.4土地利用总体规划成果的编制3.4.1主件部分2、土地利用总体规划说明编制规划的时间、背景和简要过程编制规划的指导思想、原则和任务规划中若干具体问题的说明3、土地利用总体规划图件土地利用总体规划图土地利用现状图3.4土地利用总体