第七章公共政策问题形成与认定 第八章 公共政策方案的规划与抉择

第七章

公共政策问题形成与认定

公策问题形成与认定，是政策制定过程的起点，也是它的重要的环节。美国学者邓恩强调,政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，

即问题找准了，问题也就解决了一半。本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性，并探究其形成、提出和分析的方法等，最后分析政策议程问题，即如何将公共政策问题提上社会和政府的议事日程问题。第一节公共政策问题的界定、

内涵、属性与分类一、社会问题、公共问题和公共政策问题要弄清公政问题，势必首先涉及问题、私人问题、社会问题、公共问题和公政问题等概念。1.所谓问题（Problem）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。正因为这种差距，才导致很多紧张状态。

2.社会问题（Socialproblem）、公共问题（Publicproblem）和公共政策问题（Publicpolicyproblem）这三个概念的涵义较为接近，易于混淆。对此有学者曾从彼此概念外延关系上提出：三者既有相通之处，也有差异；3.公共政策问题的定义：～是指统治集团或社会大多数人感觉到：现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动，要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。公共政策问题的基本内涵包括：1.客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的、能够表述出来的客观事实和问题情境。2.问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。

3.现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。4．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。5．政府和社会公共组织的必要政策行动：由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。三、公共政策问题的基本属性1．关联性与公共性2．主观性和人为性3．历史性与动态性四、公共政策问题的分类1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:(1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。(2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。

(1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。(2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。(3)在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。第二节公共政策问题的形成与提出我们必须特别关注两个方面：一是公共政策问题的形成因素到底有哪些？二是公共政策问题的提出主体又会有哪些？

一、公共政策问题的形成因素1.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面。(1)国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。(2)国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。2.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。3.还需要注意的两点是：很多因素可能同时发生;经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。二、由谁提出公共政策问题通常，提出公共政策问题的主体主要有:1.政府部门;2.政治领袖;3.政党组织和利益集团;4.大众传媒;5.各类政策研究组织.第三节公共政策问题的分析方法公共政策分析本身是一个多层次的、动态的过程，通常包括政策问题分析、政策方案分析和政策执行与结果分析等方面。政策问题的分析与其他阶段的分析既有共性也有区别共性在于:都是为了发现问题和解决问题;区别在于：政策问题的分析侧重于对现实与人们的价值理念、期望值、固有规范等之间所存在的差距。国内外学术界论及的政策问题分析方法很多,我们分别对边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴、假设分析等六种方法作一简单介绍。一、边界分析法

1.边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。2.边界分析往往有三个步骤：(1)饱和抽样:通过多重阶段的抽样，尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本，了解他们对有关政策问题的观点及其差异。(2)诱导性提问:其目的是要引出对问题的各种不同陈述。以多种形式（如当面交谈、电话交谈等）诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题。(3)边界估计:可利用元问题边界图，横轴表示政策利益的相关者，纵轴反映问题的概念要素。3.该方法和程序一般能适合问题界定的基本要求，能帮助弄清政策问题的本质与特征、成本与效益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定是完全肯定的。二、多角度分析法：即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。

1．个人角度:许多政策抉择往往与决策者个人密切相关，因而政策问题的分析必须高度重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。2.组织角度:重视从组织角度进行分析,分析组织的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响。通常,它采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进业绩只有很低的相关性。3．技术角度：从纯技术角度进行分析,可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特征和严重危害程度加以定量化和定性化地反映出来

。三、类别分析法1.类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程;逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别。2.运用类别分类法时应注意如下五项原则：(1)实质的相关性:建立的分类与问题情境的现实相接近(2)穷尽性:分类应涵盖一个类目中所有的细类.(3)排斥性:同一层级的类目之间必须相互独立并排斥(4)一致性:每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。(5)分明性:分类的层级应该清晰，而不应混乱不堪。

四、层次分析法1.将政策问题的原因划分成可能原因（Possiblecauses）、合理原因（Plausiblecauses）和可诉原因（Actionablecauses）三个层次的一种分析方法就是对问题原因的层次分析法。2.可能原因、合理原因和可诉原因三个层次含义:(1)可能原因，是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素。(2)合理原因指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的，对问题产生有重要影响的原因。(3)可诉原因是指可由政策制定者操控的原因。3.其实，原因层次分析法应属一种分类分析法，因此它一般也应遵循上述五条重要原则。4.另外,这两种分析方法都会受到分析者所持价值偏好的强烈影响，都有局限性，都不能确保问题认定的正确性。五、头脑风暴法

1.头脑风暴法（Brainstorming）是指由一定数目的人员，尤其是一些专家或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。2.头脑风暴法在政策问题分析中具体作法:(1)组建团体:脑力激荡团体成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定。(2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激发出很多意见。(3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评估。(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的政策问题进行排序，同时编制有关政策问题定性和解决方案的计划方案。3.该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程度,其主要的局限性在于：有可能削弱有关政策问题本质的创造性冲突和争论。六、假设分析法（AssumptionAnalysis）1.假设分析是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设，创造性地综合为一体的分析技术。2.具体作法是：(1)弄清分析人员、决策者、利害关系人对问题所做的基本假设；(2)比较和评估这些假设；(3)检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性；(4)获得一项崭新的政策。3.假设分析的基本步骤如下:(1)确定利害关系人;(2)呈现假设;(3)评比假设;(4)汇集假设;(5)综合假设。第四节公共政策问题的认定

公共政策问题无论由谁提出，也无论分析得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府来正式认定。究竟何谓政策议程？公共问题在什么样条件下，才能进入政策议程？政策问题是如何进入政策议程的，也就是说政策议程的建立是一种什么样的过程？一、政策议程的含义与类型1.政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。

2.现代国家，一般将议程分为两大类：(1)系统议程:它由政治集团的成员,共同认为值得关注并且处于政府管辖范围之内的问题构成，即政治系统讨论和认定有关公政问题的过程。

(2)政府议程:它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。3.系统议程和政府议程在本质上的差异(1)前者仅由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。(2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。4.最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大类。(1)实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。(2)象征性议程则指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程二、进入政策议程的条件与障碍一个政策问题要进入政策议程，应具备什么样的条件呢？许多政策问题不能进入政策议程又是因为什么样的障碍因素所致的呢？(一)进入政策议程的条件1.事件或问题必须明朗而严重一些问题必须充分暴露且表现得非常严重，才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。

2.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。敏锐的政治领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。

3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。(二)进入政策议程的障碍

1.首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素.2.存在双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。3.一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。三、政策议程确立过程的模型根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）,以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：1．外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程该模型通常在民主和平等的社会中比较常见2．动员模型:属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。3．内在创始模型:属政府因解决纯政府内部事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。第八章

公共政策方案的规划与抉择

公共政策的制定，就是公共组织特别是政府,针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案,并最终择定的过程。

第一节公共政策目标的确定一、何谓公共政策目标政策目标（PolicyGoals）就是有关公共组织特别是政府，为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。1.关于公共政策目标的特征问题的针对性未来的预期性2.关于政策目标的分类长远政策目标和近期政策目标；全国性政策目标和地方性政策目标；国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标；政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；公益性政策目标和特殊性政策目标。3.基本的公共政策目标(1)依据政策目标的地位，有基本目标和具体目标之分。基本目标一般包括：①公平：机会公平；分配公平；最终状态公平②效率;③自由;④安全.(2)在现实中，这些目标之间关系就极端复杂，既有一致性，也会有相互冲突之处。二、确定政策目标的意义1.确定政策目标的价值意义：(1)能为制定政策方案提供方向性指导。(2)能为政策方案规划和实施提供核心的评估标准。2.正因为明确政策目标对于政策制定、执行和评估都意义重大，在政策制定过程中,必须尽一切可能弄清有关公共政策问题的实质和各种成因，考各种因素及其未来走向，明确制定切实有效又具体的政策目标，为政策制定做好铺垫。三、确定政策目标的原则1.实事求是;2.面向未来;3.系统协调;4.明确具体;5.伦理考量第二节公共政策方案的规划一、政策规划的含义与特征

1.政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。2.政策规划的特征(1)从政策规划的主体来说，多元化与政府主导并存。(2)从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。二、政策规划的主体1.政策规划的政府主导化2.政策规划的主体多元化三、政策方案的设计原则

1.紧扣政策目标;2.规划多重方案;3.方案彼此独立;4.方案要有创新;5.方案切实可行.四、政策规划中的政策转移1.政策转移对政策规划的作用：(1)其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有启发性，也许会提供不同的思路。(2)其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，也能够给本国政策方案的制定提供经验和教训，避免重蹈覆辙。(3)其他国家成功的公共政策,容易得到各方的认同，并且各主体会依据本国的情况，对政策做出相应的修改。2.政策转移的程度(1)一是复制（copying），即指政策直接的完全的转移；(2)二是效法（emulation），即借鉴公共政策背后的思想观念；(3)三是混合（combinations），即混合不同的公共政策；(4)四是启发（inspiration），即其他国家的政策可能导致本国的政策变化。3.政策转移失败的因素：(1)信息不全的政策转移（uniformedtransfer），是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运行的。(2)不完全的政策转移（incompletetransfer），是指虽然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有采纳。(3)不当的政策转移（inappropriatetransfer），是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政治和意识形态背景方面的不同。这三方面因素都可能导致政策转移的失败。因此，在政策规划阶段，一定要谨慎的对待政策转移。五、政策方案的评估与择优方案评估与择优的两种主要方法：预测性评估和可行性评估。(一)预测性评估1.预测性评估的步骤

(1)方案调查;(2)详细研究;

(3)进一步的分析;(4)试验式证实.2.预测性评估的方法(1)德尔菲技术（DelphiTechnique(2)时间序列分析（TimeSeriesAnalysis）

(二)可行性评估1.林水波、张世贤认为，可行性往往包括四个层次的内容：适当（Appropriate）;可能（Possible）;可行的（Feasible）;可行性实验。2.可行性分析的主要