第四章 公共政策执行3

第四章公共政策执行

PolicyImplementation第一节政策执行概述第二节政策执行工具第三节影响政策执行的因素第四节政策执行过程第一节政策执行概述一、政策执行的内涵（一）执行的基本内涵执行的字面意思是实施、完成、履行、产生、实现。执行的是一项政策，但对于具体某个组织机构来说，更可能是政策中的一个特定部分，即项目。政府面临的重大困难，并不是去确定什么样的政策在书面上看上去是合理的，而是如何将各项目标转化为具体行动。政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。第一节政策执行概述（二）执行的三种理解1.联合行动的复杂性执行往往涉及到许许多多的参与者，其中每个人都有可能引起摩擦，甚至最无足轻重的人都可能使项目拖延、出错。随着政策项目的深入与参与人的不断增加，涉及的执行决策点也相应增加，结果形成复杂的行动结合。因此，在执行领域，无数微小的偶然事件结合在一起就会提升整体情境的复杂程度。普雷斯曼和韦尔达夫斯基决策点复杂模型在每个节点上达到一致的概率在70个节点成功达到一致的概率将概率降至50%以下的协议数量809095990.0000001250.0006440.003950.489471468其计算基于概率理论中的乘法模型，例如，如果在A点上达成一致的概率是0.8，在B点上达成的概率是0.7，在C点达成一致概率是0.5，那么三者达成概率就是三者相乘。埃莉诺博文的修正第一，应该允许继续坚持。仅由于某一特殊参与者或在某一特殊节点上拒绝达成一致，并不必然意味着该是议案就此结束。执行机构可以反复出发出请求。可以将项目的各要素整合成一揽子方案，而不是分别作出决定。一个提议仅仅由于似乎将会获得批准，就会获得更多的支持。尽管官僚机构分解成大量的独立行动者，但是他们对政府却采取整体论的立场，即为了完成执行一项政策，该政策的所有要素都必须得到批准。执行的三种理解2、执行：作为一个博弈系统尤金巴达赫使用博弈来分析执行过程。他认为，博弈的框架可以说明执行过程，它将注意力引向博弈者、策略与战术、规则与资源等。执行：一个将产生特定项目结果所要求的各种要素进行组合的过程，是一个完成一系列彼此松散联系的博弈的过程，通过这些博弈，这些要素被撤出该项目或送入该项目。常见的执行博弈表面文章：试图公开表现出要为一个项目要素作出贡献，但在私下里却只肯作出很小（象征性）的贡献。处处阻挠。通过拒绝给予关键性的项目要素，或压制执行机构对不服从者实施惩罚的能力，阻碍项目的执行。发不义财。一个在私营部门中的各方所进行的博弈，它们用价值很低的项目要素作为交换，骗取政府资金。待价而沽。通过，对一个项目的授权会确定一个牵头机构，并提供一个适度的预算，但却不会明确规定哪些其他要素可能会被涉及以及为了什么预算目标被涉及。在这种情况下，极少数被明确规定的要素便成为几个潜在的客户群体争夺的对象，从而被转化为政治资源。乘机搭载。当旁观者看见一个项目朝着预期的方向成功推进，大量的附加目标被加载于该项目之上，其结果就是该项目在规模上成倍扩大。比拼韧性。任何人都权来做这个博弈，它要求具备妨碍一个项目进行的能力和意志，直到自己的要求得到满足。保卫领地。尽管官僚组织都竭力确保某个被认为在其管辖范围内的项目要素不会被给予某些其他组织。互相推诿。尽管官僚机构会努力扩展其管辖范围，但是一旦官僚组织意识到该项目会带来沉重的工作负担，或会使机构进入到一个有争议的领域时，扩展领地的动力就会消失。3、执行：作为一个被管理的过程执行管理涉及到组织、动员、战略与战术选择等。执行管理有两个重要组成部分，战略与战术。对行动的有效控制是执行的重要内容。政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动;在诸多活动中，以解释、组织和实施三者最为重要。解释活动是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西；组织活动是要建立执行政策的组织机构；实施活动是由执行机构提供一定资源和服务。（琼斯）

二、政策执行研究的简述（三代）（一）第一代（FirstGeneration）在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和韦达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的模式来研究执行问题，这也就是所谓的第一代执行途径。这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计。佩尔兹曼（J.Pressman）和威尔达夫斯基（A.Wildavsky）在1973年出版了《执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政府计划被执行了一点是令人惊奇的》。1、特点

第一，研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”。第二，政策制定者的角度看待政策执行问题。自上而下的政策制定观意味着：决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的；因此，最重要的决策是由政府机构的最高人物做出的，而处于科层等级中级层次的人们，只是执行决策罢了。政策执行的过程简单地描述为：政策制定-不同等级的机构-目标群体-政策结果。将政策执行看作是从最高的行政机构开始发出并层层传递所形成的命令序列。该方法从最初的命令开始，逐层分析每一次发出的命令被执行的程度及原因，并由此来分析政策执行过程是否理想。1、特点

第三，政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成：从以因果关系为基础的意向经由决策再到行动，政策执行开始于政策制定终止的地方。第四，区别作为创设初始条件的政策制定（意向合法化）和把政策假设转化为行动的项目设置。

第五，政策执行就是将政策付诸行动的过程。主要着眼于对政策执行机构的管理（合作、协调等）。科层组织的原则和管理方式是提升政策执行能力和有效性的关键因素。2、缺点（1）强调中央的政策决定，过度重视高级官员设定目标和设定方案的能力，忽视了来自于私人部门、基层官员、地方执行机构的影响；（2）当某些公共政策没有适用的法律规章，而由多元的政府机关和法令规章共同执行时，就难以适用；（3）将执行的组织结构简单地看作为静止不变的科层制，没有认识到动态变化的存在；

（二）第二代Secondgeneration自下而上的研究途径（Bottom-topapproach或Bottom-upapproach）是70年代末以来执行研究的主导研究途径。李普斯基（M.Lipsky）对街头官僚（StreetlevelBureaucracy）的研究，埃尔默（RichardF.Elmore）对追溯性筹划（Backwardmapping）的研究，贺恩（BennyHjern）和波特（David.O.Poeter）对执行结构（implementationstructures）的研究是主要的代表。李普斯基在1980年出版了《街头官僚》（StreetlevelBureaucracy）一书，形成了较为完善的街头官僚理论。街头官僚理论是自下而上执行研究的典型代表，其核心思想在于：街头官僚在政策执行中的作用，并不像自上而下的研究途径认为的那样，消极地、被动地执行上级的政策，恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目标能否实现即政策执行的有效性与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关。

出发点是所有与政策的执行直接相关、下层的政策活动者，包括公共的和私人的组织或个体。分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行为方式以及个体、组织之间的相互关系，并通过这些分析来研究如何解决政策问题。在此之后，该方法自下而上的分析上层的政策活动者，考察它们的目标、策略、行为方式及政策系统中其他组织和个人之间的相互关系。1、特点

第一，重视基层官员的作用。街头官僚（基层官僚）拥有巨大的行政裁量权，接近执行现场，拥有信息优势，对政策执行拥有巨大的影响力，因此自下而上的研究途径将基层官员看作政策执行和政策创新的重要因素。第二，认为政策执行活动是多组织或个人（包括公众、社会组织、国家行政机关等）之间互动的过程。通过组织间和个人间的互动形成的执行结构是影响政策执行有效性的重要因素。第三，从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。

第四，政策执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程。第五，政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组成部分，主张用政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二分。第六，由于更多地强调个体与组织的自由权与执行者的自由裁量权，所以更加适应多元参与情况下的政策执行分析。

2、缺点

第一，过分的强调基层官员的自由裁量权。

第二，自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题（即政策执行了没有），而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用；

第三，对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素；有些政策确实具有明确的目标，因此，弄清楚这些目标是否实现是相当重要的。第四，放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。故尔排除了进一步分析民主负责和官员自由裁量这个问题的可能性。表“自上而下”和“自下而上”两种模式的比较关键问题

执行与决策执行过程中决策者与执执行过程主要执行成效阶段的关系关键行动者行动者的关系影响因素的判断

可清晰分离决策者控制-服从控制机制与政策产出资源

相互间交织执行者妥协-主导激励机制与协调政策效果（三）第三代Thirdgeneration自上而下与自下而上分析途径的之间的争论在80年代末和90年代引发人们对政策执行研究新途径的呼唤：“更加科学的第三代政策执行研究”。第三种途径认为，政策执行是通过政策设计把多种政府的工具应用于具体事例中的过程。1.门泽尔的组织间模型

1987年门泽尔（DonaldC.Menzel）回顾了70年代和80年代以来的执行理论后指出：以往的执行研究忽视了组织在公共政策中的角色，也没有一个组织理论或模型能很好的应用到政策执行研究（比如：自上而下的研究途径和自下而上的研究途径都不能很好的解释冲突和协调）。为此，门泽尔采用组织理论的分析工具，构建了政策执行的组织间模型。政策执行的组织间模型认为：执行的成功不但依赖于组织自身的选择，还依赖于其他组织的选择。该模型将焦点集中在互动网络中组织的相对属性上，认为组织间的依赖包括资源依赖和结构依赖两个重要的方面。2、郭锦等人的府际关系模型

1990年，郭锦（MalcolmL.Goggin）等人提出了府际关系模型，该模型认为：第一、中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系；第二、州政府具有自主裁量权，可以解释联邦计划的内容也能够了解地方政府需要解决的问题；第三、不同时间或不同管辖权下具有不同的执行模式。府际关系模型包括三个变量：（1）因变量：即州政府的政策执行。（2）自变量：包括两项：第一项为联邦政府层次的诱因与限制；第二项为州与地方政府层次的诱因与限制，两者形成交互依赖关系。（3）中介变量：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。前述自变量与中介变量构成州与地方政治的执行次级系统（implementationsubsystem）。这一系统包括下列要素：州与地方政府机关首长、机关组织、州发言人、州立法委员、地方政府层次的行动者、州政府层次的能力、回馈等，这些要素都是互动性的、互赖性的、多元性的动态过程。3、萨巴蒂尔的政策变迁和学习的宣导联盟模型

萨巴蒂尔（PaulASabatier）在1993年出版了《政策变迁与学习：一个宣导联盟途径》（PolicyChangandLeaning：AnAdvocacyCoalitionApproach.）一书，提出了政策变迁与学习的宣导联盟模型（Advocacycoalitionframeworkofpolicychange）。该模型建立在政治系统论、精英理论和组织学习理论的基础之上，认为政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向学习（policy-orientedlearning）的过程。这一模型包括以下三方面的基本内容。他倡导政策执行分行应该基于政策次系统展开，即围绕着共同关注议题的不同行动者展开。这些行动者归属于不同的倡导联盟。这些倡导联盟是基于“信念体系”与资源占有所形成的。在观点相左的联盟间进行妥协活动的是所“政策掮客”。信念体系包括：深层核心（基本价值观、政治原则）、政策核心（政府市场关系、社会分层）和次级特征（预算配置、项目评估）等。只有后者的者是政策次系统成员（联盟和掮客）活动的主要目标。他认为，政策变化就是联盟间的妥协，其标志就是特定政策的出台。（1）政策变迁受到两种外在因素的影响。一种是，相对稳定变项（relativelystableparameters），包括问题领域的基本特征、自然资源的基本分配、基本的文化价值与社会结构、基本法制结构等。另一种是动态事件变迁（dynamicevents），包括社会经济条件与科学技术的变迁、系统治理联盟（systemicgoverningcoalitions）的改变、其它次级体系的政策的变迁等。（2）行动者通过宣导联盟影响政策。行动者通过宣导联盟影响政策的基本过程是：具有相似信仰和利益的行动者构成联盟，联盟成员采取若干宣导与公关策略，影响政府的政策，政策的结果再回馈到宣导联盟。宣导联盟之间通过政策中介者（policybrokers）加以协调，以形成平衡的政策影响力。（3）政策变迁本身就是一种政策取向的学习过程。政策次级体系内的行动者从互动过程中修正自己的想法或行为，累积互动的经验，从而形成新的信仰体系，这就是一种相互学习的动态过程。三、政策执行的特征（1）政策执行包含多元的行动者政策执行中，行政官员当然是最重要的。但是，既使是一项简单的项目，随着执行的深入，越来越多的参加者加入进来。这些参加者既包括其他政府机关，也包括非政府组织、目标群体甚至个人。三、政策执行的特征（2）政策执行包括太多无法控制的因素随着全球化和信息化的加剧，政策执行所面临的环境越来越充满着不确定性。越来越多的政策执行不仅涉及其他国家的政策，而且还可能受国际政治和非政府组织的影响。而这些因素往往是执行者无法控制的。三、政策执行的特征（3）政策执行包括太多的目标模糊性在政策制定过程中由于没有切实地触及人们的利益，所有往往能以公共利益的形式形成政策目标。但是，在具体的执行过程中，随着涉及目标群体数量的增加，对公共利益目标越来越难，政策目标越来越显得模糊性。为了让执行者能够针对不同的个案的需要顺利执行政策，必须赋予执行者更多的裁量权。结果是，政策执行的结果往往是官方与非官方就目标与手段之间进行博弈的作用。三、政策执行的特征（4）时限性政策执行活动必须在一定的期限内完成。这种时间上的强制规定，不仅有助于提高政策执行的效率，而且有助于防止政策执行主体行为的随意性和随机性。（5）执行手段的多样性和灵活性由于政策执行的目标群体的多样性、政策目标的复杂性，所以要求政策执手段（工具）的多样与灵活。

四、政策执行的作用（1）只有通过政策执行，才能实现政策意图。由很多参与者投入很多时间和资金及精力而制定的政策，并不是制定了就自然地得到实现的。所做出的决策只有通过非常复杂的执行过程才能得到实现。（2）在政策执行过程中，具体地决定很多实质性的政策内容。一般来说，在决策阶段上只是抽象而原则性地决定政策内容，而这些内容是在政策执行过程中得到具体化。通过层层执行计划的制定和实施，商务政策的内容越来越具体。这种具体体现为所针对的目标越来越具体，涉及的利益越来越具体，调动的资源越来越具体。也就是说，政策执行的最后结果将会让我们知道，谁得到了什么，谁失去了什么以及如何得到和如何失去的。四、政策执行的作用（3）在政策执行过程中，常常修正和补充原先的政策内容。由于环境、信息及知识上的不确定性，政策内容往往包含着不合理的和不完善的因素，这只能在具体的政策执行过程中，根据所遇到的问题和具体情况，以及所搜集到的信息而予以修正和补充。（4）政策执行是检验政策效果的惟一手段，是政策评估和调整的重要依据。只有通过政策的执行，才能真正地知道政策效果。

第二节政策执行工具一\政策工具的含义简单地说，政策工具是实施各种政策的途径与方法，是政府治理的手段或途径，是政策目标与结果之间的桥梁。这种手段既可以被界定为一种“客体”，也可以被界定为一种活动过程。一方面，我们可以将工具看作为一种客体。例如，在法律文献中，人们往往将法律和行政命令称为工具；另一方面，工具也可以看作是活动过程。第二节政策执行工具二、政策工具的作用（1）政策工具是政策设计与政策执行之间的联结，我们所设计出来的政策方案必须通过有效的工具来确定执行，才能达成政策设计的理想状态。（2）政策工具的设计并非是一种尝试错误的过程，相反它是一项经过系统思考的行为，也是一项有目的的行动。既然是系统思考的目的行为，事前的缜密思考与精确设计是非常必要的。（3）政策工具必须通过标的团体来完成，标的团体的意见、观点与态度成为政策工具能否推动的关键因素。为了使政策工具能够对标的团体发生作用，在民主先进国家中，政策工具通常会鼓励民众参与，吸纳标的团体的意见。（4）政策工具是公共政策的重心，没有政策工具，就无法落实政策方案。因此，工具主义学者认为，政策执行效果的好坏取决于政策工具的选择。三、政策工具战略第一个战略问题：谁来执行政策第二个战略问题：政策将会如何运作第一个战略问题：谁来执行政策政府提供-政府间协作-合同外包-补助-特许经营-公私伙伴关系-代金卷-志愿服务-民营化-市场提供（1）民营化1）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例如电信系统；3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；4）鼓励某些特定的私人部门行为，一个例子就是纽约市通过税收减免计划来改善城市的居住条件,通过免除资产税（地产税），市政府鼓励私人部门房东和承包商承担起发展和维护低收入群体的居住条件。民营化的优点和弊端可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等。民营化的历史英国的民营化始于1979年英国保守党上台之后的撒切尔改革，通过向社会公众出售国有资产、放松政府管制、通过特许经营、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品及服务等形式进行一系列非国有化措施，英国迅速实现了公共事业领域的民营化。并通过雷纳评审委员会以及《改变政府管理：下一步行动方案》、梅杰政府1992年的“为质量而竞争”、布莱尔政府的“合作政府”计划、“灯塔政府”计划、“最佳价值”计划来巩固民营化改革的成果。1980年里根政府上台之后，美国通过委托授权、政府撤资以及政府淡出等三种形式来进行民营化改革；1993年克林顿政府实施—“重塑政府运动”，美国国家绩效评价委员会发表了《戈尔报告》（即《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》），确定了美国民营化改革的基调。日本政府早在80年代中期就开始对公共事业领域进行民营化改革，主要措施是逐步下放国有企业的经营自主权，减少政府对其经营活动的干预，广泛推行国有企业的民营化。主要方法就是把国有企业原资产折成股份，国家成为该股份公司的惟一股东，然后向私人企业出售部分股权，形成公私共同持股的局面，在此基础之上日本经济发展到顶峰。拉美的民营化改革深受美国货币主义和1981年密特朗以民营化换选票的影响。在石油危机和外部滞涨的影响下，智利、墨西哥、阿根廷成为了第一批进行民营化改革的国家，并迅速波及到整个拉丁美洲。拉美诸国的民营化首先从航空、能源（以石油为主）、电力等关系国民经济命脉的部门开始，在很短的时间内全面开展民营化改革，然而由于模式选择的不同，有些国家的公共事业改革取得了一定成效，但大多数国家的民营化实践则陷入僵局。(2)合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。在合同承包形式中，政府的理想角色是：1）评估公共物品和服务的需求状况；2）向私营部门购买物品和服务来提供给公众；3）检测和评估所购买的物品和服务。公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和资产的所有权，让私人企业去经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。这和租赁有所不同，因为私营企业不能将所租用的资产用于自己的其他业务，而只是代表政府从事经营并从政府获取相应的报酬。合同外包的有效实施需要一些具体条件：1）工作任务要清楚界定；2）存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛3）政府能够监测承包商的工作绩效；4）承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。优缺点优点：其一，由于市场竞争能够促进企业消减成本，增加消费者价值，所以相当于垄断性政府来说，常常有更高的效率。其二，可以将公共公共管理者从日常琐事中解放出来。其三，可以增加灵活性。承包商要比政府官僚机构更容易启动新项目，因为政府受到立法授权的限制和利益集团的压力。缺点：其一，合同外包的增长，使得公共部门的边界的起点和终点更加难以说清。其二，成本实际可能会上升。除非进行监督，否则承包商也没有动力去控制支出。但是监督自身就是一种成本。其三，合同外包允许政府扩大其行动范围，但并没有让人感觉到政府被扩大了。其四，合同竞标者之间的勾结。其五，某些情况下，政府外包了如此之多的技术性事务，以致它不再拥有足够的人力资源来有效监督承包商。合同外包过程授权合同外包决定合同外包征求建议书合同谈判过程招标书公开竞标过程最后谈判与合同起草合同执行合同执行争端解决密封投标法竞争谈判法（3）特营经营政府确保消费者能够得到服务或产品，但并为此向生产者付费。典型的做法：政府指定一个私人企业作为供应商，消费者购买其产品或服务，通常会有某种价格管制。(3)用者付费指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。主要优点是：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。主要缺点是：收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；不能作为处理危机的工具；管理成本高且繁杂。(4)公私伙伴关系从三个层面来使用公私伙伴关系：首先，广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。典型的形式：租赁/购买—建设—经营（LBO/BBO）——民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许费；建设—转让—经营（BTO）——民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施20～40年，在此期间内向用户收取费用。BOT与BTO类似，不同在于：基础设施的所有权在民营部门经营20～40年后才转移给公共部门。建设—拥有—经营（BOO）——民营部门在永久性的特许权下，投资兴建，拥有并经营基础设施。作为一种政策工具，公私伙伴关系可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；民间投资者和有经验的商业借贷者的参与，有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性，分担一些本来由公共部门承担的风险；在开展合作项目中，民营部门可以促进技术转让，并为政府部门培训人才。但是，公私伙伴关系有多种形式，每一种形式都十分复杂，需要公共部门和私营部门双方具备相当的专业知识才能成功；竞争是一个关键性的因素，但在这些形式中引入竞争却需要高超的技能；如何适当而合理地分担风险也是必须考虑的问题。（5）补助与代金券在补助这一工具中，政府补贴生产者，并限制消费者选择那些接受政府补助的组织，它们提供医疗保健、住房、大众交通等。在代金券这一工具中，政府补贴消费者，并允许他们在市场中进行相对自由的选择。（6）志愿服务1）家庭和社区在社会养老保障、医疗保障以及失业保障中发挥着重要的作用。优越性在于它们不需要政府的任何支出；在某些服务领域比其他公共机构合适；和许多国家的传统文化相一致。缺点：虚弱无力，往往只能作为辅助工具，应用面不广。志愿服务2）非政府组织非政府组织在解决环境、贫穷、灾难性事件等发挥着重要作用现代互联网的发展进一步推动了非政府组织的发展宗教作为市民俱乐部，在西方社会发挥着重要作用。（7）信息与劝诫

信息的发布是一种温和的政策工具，表达的是政府期望目标群体或个人依据政府所期望的方式改变他们的行为。劝诫是指政府力求改变人们的偏好和行动，而不仅仅只向人民提供信息并期待发生预期变化。但是劝诫并不涉及奖励和惩罚。优势：比较灵活，在政府没有相好解决方案时，可先行使用这一工具，若问题因此得到解决就不需要其他工具。第二，成本低。第三，体现了民主、自由的理念。缺点：软弱无力；难以成为主导工具（作为辅助工具）。（8）税收与使用者收费

税收是国家为了实现其职能，按照法定标准，无偿取得财政收入的一种手段。可以作为鼓励或限制某些行为的工具。使用者收费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付费用。优点：容易接受；有助于革新；行政可行性较强；具有较强的灵活性。缺点:税收和收费水平难以确定；管理成本高且繁杂。（9）管制与直接提供强迫目标群体或个人依照政府要求行事。政府通过其主权权威或公权力，要求人民从事某些行为或禁止某些行为。（1）管制（2）直接提供政府直接履行公共服务职能，解决公共问题。主要涉及的是基础性的公共服务和公共物品，国防、外交、司法、治安、政策制定、基础教育、公共卫生等。优点：信息成本低；有庞大专业的机构；避免了间接提供的一些繁琐问题，如讨论、协商等。缺点：垄断而产生反应迟缓；强调政治控制而影响其服务的灵活性；缺乏竞争机制，而易造成资源浪费；政府机构内部的冲突易会影响服务质量。第二个战略问题：政策（项目）将如何运作（1）个案管理获取：一是通过投诉出现个案；二是对于授权组织来说，申请者自己将其要求带入执行过程；三是执行机构主动寻找个案。筛选：确定潜在个案是否合格。在这一过程中要避免两个错误，一是受理一个不合适的个案。二是拒绝一个潜在个案。分派个案一旦被确定，就成为处于活动状态的待办个案，它被分派某一个处理单位，在那里，它或是由一个被指定的办案人员来处理或由几个人来处理。确定优先顺序无论办案人员具有怎样的头衔（调查员、巡视员、听证官、法官等）他都需要确定个案的轻重缓急。个案处理在本质上可被视为一个复杂的排队系统。确定范围在一个保护儿童的案子里，一个常见的问题是究竟应该包括整个家庭，还是只包括孩子自身。在强制执行的案子里，其责任范围的确定相当重要。收集数据发出传唤、实施检测、进行面谈以及从事其他有助于工作人员确定如何处理案子的信息收集活动。解释对收集的材料或信息进行考察与分析。在社会服务机构中，这一过程被称为评估，在法律执行中，它被称为“确定可能的原因”，在医疗过程中，被称为“诊断”。行动对个案处理过程这一关键阶段来说，必须确保办案人员具有明晰的工作指南。例如，孩子被送去看望虐待过他们的父母，回来身上有灼伤。有人会说不该再把孩子交给这样的父母，但是工作指南没有明确规定。工作指南可能是这样规定：如果你确定孩子处于极大的危机中，就将他或她带离该家庭。解决解决可能包括许多方式，如开罚单、判刑、认罪协商、服罪判决、释放、达成协议、转移到另一个地区或机构等。解决意味着该个案不再处于活动状态。评估上述九个阶段都必须被有选择的监督。因此个案最后的阶段是评估。Totalqualitymanagement（2）全面质量管理是一种管理路径，它以事实和数据为基础，通过组织成员的共同努力，努力实现质量的不断改进。最近是来自私营部门，今天许多公共部门也在使用这一方法。如，在美国许多地方设有质量办公室、优质服务委员会。戴明14点原则管理层必须不断地表明对改善产品和服务的承诺，这意味着每天都要在改善产品和服务上花时间。与其检查缺陷，不如去改进程序。结束单纯根据价格标签来签订合同的做法。探索最优的质量，并与一个单一的供应商一起去为最优的质量而努力。认真地进行培训。下层管理者必须相信，他们可以毫无顾虑地提出问题，并告诉上层管理者需要纠正的状况。将各员工区组成团队来工作，以便他们能够解决和预见问题。取消针对员工的各种口号、训诫、量化目标和指标。这些东西从来未有助于任何人做好工作，让人们提出自己的口号。消除有碍达到最佳工艺的各种障碍。组织传统的理念是达到“可接受的质量水平”。但全面质量管理要求组织不断发现质量水平，持续改变质量。计划-实施-检查-行动（plan-do-check-act,PDCA)循环。也被称为戴明环。在计划阶段要确定改变的领域和与之相关的问题。实施阶段要执行改变。先进行小规模的改变，并且要将计划中的任何变动都记录下来。检查阶段要评估实施阶段收集的数据。其目标是要看原先的目标与实际的结果是否吻合。行动阶段要将改进措施编辑成新的标准程序，并按照同样的程序在整个组织中复制。（3）日程表模型甘特图第三节影响政策执行的因素（一）政策执行模式1、过程模式（史密斯）T·B·Smith政策制定过程政策执行机构目标群体理想化的政策环境因素紧张处理反馈建制1、过程模式（史密斯）政策过程涉及的因素主要有四个。公共政策作为政府有目的的行为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影响的个体或群体原有的平衡状态受到冲击，彼此之间可以产生紧张、争议、冲突。政策执行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，因此所谓执行过程，既是上述四要素在互动之中不断形成的从紧张到协调之过程，也是回应这些限制、压力及紧张的一个动态过程。（一）政策执行模式2、互动模式麦克拉夫林M·McLaughlin《互相调适的政策实施》政策制定者政策执行者目标群体相互调适部分反馈2、互动模式政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标和手段进行相互调适的互动过程，政策执行的效果取决于双方之间相互调适的程度。第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式；第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求、观点及改变而变化；第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程；第四，受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。（一）政策执行模式3、循环模式雷恩（MartinRein)、拉宾诺维茨Rabinovitz《执行的理论观》（书）政策执行包括三个阶段：纲领发展阶段：将立法机关的意图转化行政机关执行政策的规范和纲领。资源分配阶段：将政策执行所需的资源平均地分配给执行者。监督阶段：对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，包括监督、审计与评估三种形式。（一）政策执行模式拟定纲领分配资源监督1、目标显著性2、程序复杂性3、可利用资源的性质与层次合法性原则合理性原则共识原则（一）政策执行模式循环模式将政策执行看成是拟定执行纲领、分配资源和监督三个阶段不断循环的过程。这种循环不仅是周期性的，而且三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程。在政策执行中遵循三个原则：一是合法原则，主要是指政策本身的合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；（一）政策执行模式理性原则，主要指政策手段与政策所依据的规范的一致以及政策手段的可行性；共识原则，主要是指有影响力的执行者在有争议的问题上要达成共识。在实际的政策执行过程中，执行者既可选择传统的执行模式，也可选择循环模式。决策者根据以下三个环境条件作出选择：第一，目标显著性。当政策目标显著性程度越高，政策执行越可能采用集权的古典执行模式，当政策显著性程度不高，政策可采用循环模式。第二，程度复杂性。参与政策执行的参与者越多，程序越复杂，越可适用循环模式。反之，可考虑传统模式。第三，可利用资源的性质与层次。可利用资源的性质越复杂、层次越多，越可适用循环模式，反之，可考虑传统模式。（一）政策执行模式4、浴盆模式

早期失效

偶然失效耗损失效时间失效率（一）政策执行模式1.浴盆模型的内容一般说来，政策失效主要表现在三个阶段上的三种失效。

（1）早期失效。在政策执行初期，由于传统习惯的阻力，人们对政策缺乏了解，政策执行人员的经验缺乏，政策本身的缺陷等原因，政策执行存在很高的失效率。即在约束条件下，政策目标实现的可靠性较差。（2）偶然失效。随着政策执行的不断深入，政策执行会进入一个偶然失效期。在这个阶段，尽管政策执行失效仍然存在，但是失效率较低。在这一阶段，政策执行总体上是一个正常时期。这是因为，随着政策执行的深入，人们对政策的了解更深入，对政策的认同度更高，政策执行人员也积累了更多的政策执行经验，政策在执行中经过不断完善而更成熟。（3）耗损失效。随着主客观条件的变化，政策开始老化，失效率又逐步上升，政策执行开始进入耗损失效期。一旦政策执行进行这一阶段，需要调整、修改已有政策，或者重新制定政策。（一）政策执行模式这一模型对我们政策执行有很强的指导意义。它告诉我们，既然早期失效是难以避免免的，所有在政策执行早期不要轻易地怀疑政策，不要轻易修改政策，以免造成政策不稳定。而且，对政策早期执行的评估应考虑早期失效因素，以免错误地评估政策。当政策执行偶然失效出现时，要不断采取追踪检查，提出新措施，修正原方案，尽可能地使这一时期延长。当政策执行耗损失效出现时，失效率反映政策老化的程度，要抓紧机会，做好政策应变措施，或对政策进行较大的调整，或制度新的政策，或终结政策。（一）政策执行模式5.博弈模式这一模式是以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金·巴得克(E·Bardach)是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素：（1）政策执行人员，即竞赛者；（2）利害关系；（3）策略与技术；（4）竞赛的资源；（5）竞赛规范(取胜的条件)；（6）公平竞赛的规则(即不得作弊)；（7）竞赛者之间信息沟通的状况；（8）所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否取决于各方参加者的“战略”选择。案例：欧佩克的故事假设伊朗和伊拉克各有两个产量水平可以选择，即生产200万桶石油和400万桶石油。其成本分别为每桶2美元和4美元。若市场上400万桶，石油价格为25美元一桶。600万桶时为15美元一桶，800万桶时为10美元一桶。案例

伊拉克的产量24伊朗的产量244246442624322252（二）影响政策执行的因素（P.SabatierandD.Mazmania)

政策问题可办性1、现行具有有效的理论与技术2、目标团体行为的多样性3、目标团体人数4、目标团体行为需要调适量政策本身的规则能力1、政策本身含有充足的因果论2、启动期的财政支持3、明确连贯的政策目标4、执行机构内部与相互间的协调5、建构执行机关的决定规则6、征募执行的人员7、安排外界人士参与的机会

政策以外的因素1、经济环境与技术2、公众支持3、选民及利益集团的态势与影响力4、高层的重视5、政策执行人员的决心与能力政策执行过程案例计划生育政策1.问题本身的难易程度1)技术难度:由于我国实行户籍制度,人口增长容易察觉。计划生育的技术难点不是避孕手段,关键于宣传教育工作。(4)2)涉及对象行为的多样性:80年代以前的人口增长率超过22%,大多数家庭都是多子女。(1)3)涉及对象在总人口中的比例:政策影响全国每个人。特别是中国80%的人口在农村,农村人口普遍希望多子女。(0)4)要求行为改变的程度:虽然此前人们已开始使用各种计划生育手段,但一般家庭都是多子女。农村普遍存在重男轻女的观念,认为男子能传宗接代、赡养老人并更适于从事体力劳动。计划生育政策势必从根本上改变人们的行为。(1)第一项的平均得分为1.5,说明政策实施难度很大。2.政策条文对实施的影响1)明确和连贯的目标:“公开信”中明确要求“一个家庭只生一个孩子”,此外还提出到2000年将全国人口控制在12亿以内。(5)2)运用适当的简单理论:在宣传中强调计划生育政策的执行直接关系到国家的兴盛。(4)3)启动期的财政支持:虽然中央制定了目标,但执行的重担落在基层。城市中的国营企业需要自掏腰包支付独生子女家庭职工的带薪产假和其它优惠待遇;公社也需依靠集体福利基金。(1)4)各级执行机构内部和相互间的协调:计划生育办公室升级为国家计划生育委员会。国家医药局负责制定企业生产避孕医药产品的计划。(4)5)执行机构内部的决策规定:没有明确规定决策是否需要简单多数通过还是2/3多数通过。(0）)6)招聘政策执行人员:各级政府部门都设立计生办等一套班子。(5)7)外界的正式干预:没有明确的规定。(0)第二项分值的平均为2.7,政策条文本身给予实施一定的灵活性。3.影响实施的非政策因素1)社会经济因素和科技发展程度:在过去的17年里,我国的社会和经济条件发生了巨大的变化。但是,计划生育政策自始至终受到高度重视。各地在执行过程中八仙过海,但都需“达标”。不过,80年代以后出现的人口流动给政策的实施带来一定的困难。(2)2)公众支持:虽然大多数人都认识到人口增长的危害,但当政策影响到个人利益时,人们往往存在抵触情绪,认为自己一个孩子不至于影响全局。传统的“多子多福”、“男尊女卑”、“儿子能传宗接代”的观念特别是在农村根深蒂固。(1)3)选民和利益集团的态度和影响能力:选民意识在我国政治中的作用不象在西方那样明显。城市人口一般能执行计划生育政策,而在农村则遇到阻力。(1.4)高层的重视:中央领导人虽然在改革的一些问题上存在分歧,但在计划生育上则有广泛的共识。5)政策执行人员的决心和能力:政策执行部门因为缺少经费,一些允诺的奖励无法兑现。一些基层工作人员不愿采取强制措施,四处树敌。(2)非法规因素的分值为2.3。综合三项得分,计划生育政策的预期成果为2.17。修正：中国1.问题本身的难易程度●技术难度●涉及对象行为的多样性●涉及对象在总人口中的比例●要求行为改变的程度修正：中国2.政策条文对实施的影响能力●明确和连贯的目标●运用适当的简单理论●各级执行机构内部和相互间的协调●启动期的财政支持修正：中国3.影响实施的非政策因素●高层的重视●政策问题的重要性和合法性●公众支持●社会经济因素和科技发展程度●其它相关政策影响●政策执行人员能力（二）影响政策执行的因素1、政策问题的特性政策问题的类型、性质、复杂性程度、政治敏感性程度等问题所涉及的目标群体的类型、数量、行为调整的幅度

（二）影响政策执行的因素2、政策本身（1）政策的正确性。（2）政策的具体明确性。（3）政策资源的充足性。

（二）影响政策执行的因素3、政策以外的因素政策执行机构的结构、协调程度、成员素质、责任追究方式、自由裁量程度等政策执行中的信息沟通，包括沟通网络、沟通机制等目标群体的理解、服从程度政策执行环境，包括自然因素和社会因素。三、政策执行偏差（一）政策执行偏差的含义

所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。

政策目标的偏离和不良后果的出现是统一不可分的。政策是否偏离了政策目标，是根据政策执行当中出现的不良后果来确定的。也就是说，政策目标的偏离是执行偏差的本质属性，不良后果是执行偏差的表象特征。三、政策执行偏差（二）政策执行偏差的表现形式1．象征式政策执行。主要指在实施政策过程中，执行主体仅做表面文章，或只做政策宣传而不务实际，或“阳奉阴违”，或前紧后松，或敷衍塞责。其总的特点是政策最终成了一纸空文，根本谈不上解决什么具体的政策问题。例如，《安全生产法》要求所有的煤矿都必须要证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合，这就说明各监管部门没有很好检查监督，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。

（二）政策执行偏差的表现形式2、附加式政策执行。主要是指政策在执行过程中被附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求，特别是执行者在现行政策的目标的基础上再自行增添了若干个新目标。（二）政策执行偏差的表现形式3．残缺式政策执行。主要是指一项完整的政策在执行中只有部分被贯彻落实，其余则被弃置不顾，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现既定的政策目标。其典型表现就是“断章取义，为我所用”。例如，地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位，但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济利益不明显就得不到执行者的重视。（二）政策执行偏差的表现形式4．替代式政策执行。主要是指在政策执行过程中被换上与现行政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的执行偏差，其政策内容、目标、性质已发生了根本的改变。它的特点是执行者在政策实施过程中“挂羊头，卖狗肉”。例如在核定矿井的生产能力上，政策规定“年生产能力低于3万吨的小煤矿一律关闭”，但在有的地方，核定生产能力走过场，甚至造假，把一些等于或低于3万吨的小煤矿核定为4万吨、6万吨以规避中央的政策。政策的本意是加大对小煤矿的处理力度，进行煤矿资源整合，进而减少安全生产隐患，作为该政策的“对策”却加大了安全生产的隐患，因为要完成4万吨、6万吨的生产任务对于本不合格的矿井来说只有超时，超量开采才能达标，这无疑是对安全生产政策的挑战。（二）政策执行偏差的表现形式5．观望式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体总是被动观望：观上面的招数，等新政策出台，观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。它的特点是执行者采取一种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖的只得勉强执行。（二）政策执行偏差的表现形式6．照搬式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体机械地照搬照抄，“原原本本传达，不折不扣落实”。这样呆板地执行政策往往不能真正地解决问题、实现政策目标。它的特点是执行者把政策的原则性和灵活性严重地分离。第四节政策执行的过程一、政治过程（一）党内执行系统中国共产党的执行系统的基本构成形式是：“一个中心、四大方面”。“一个中心”显然就是中共中央的几套班子；“四大方面”分别是指地方党的组织系统；中共中央的职能部门、办事机构；主要人民团体系统；国家机关和直属单位的党委、党组。一、政治过程

（二）行政系统的政策执行方式1.纵向的等级分层负责实施这是按照组织的等级原则进行的，也就是按指挥链的方式进行的，是最重要的执行方式。在我国凡行业性或专项性政策一般通过自上而下对口设立的政府机构逐级贯彻执行，这在我国被习惯地称为“条条执行”。凡地域性公共政策，或者对地方具有全局性影响、需要地方政府出面指挥落实的政策，一般通过地方人民政府贯彻执行，这在我国被称为“块块执行”。以县级执行为例，其指挥链的构成一般为县长─委、办─局长，以及县长─乡长或镇长。由于上级政府拥有对下级政府的人事任免权，所以能够保证下级机构贯彻执行上级决策。无论是“条条执行”还是“块块执行”，一般说来，部、省（包括各厅）在自上而下的执行过程中主要还是起着执行中的决策功能，一般不和政策对象发生直接的执行关系。而真正和政策对象发生执行关系的是地方政府，主要包括市（主要是局）、县（区）、乡（街道办）。这些机构和人员真正承担了大量的实务事务。一、政治过程

2.横向的分事负责实施通常的格局是正职行政首长负责主管全局，各副职分管数项政府职能。正职行政首长主持本辖区内的政府工作，领导、组织各副职全面实施，完成任期内的各项目标，签发以政府名义发布的条例、命令、布告等重要文件。常务副职首长协助正职首长主持政府日常工作并分管一部分政府工作。其他副职首长各分管教育、农业、科技、工商等政府部门工作。需要说明的是，在我国党的领导组织中也实施首长分工负责制，副职书记一般也分管一部分事务。因此，在实际的政策执行中，有些事务执行可能存在多重领导的现象，如在一些地区，农业工作由一位副书记（县委副书记）和一位副行政首长（如县长）共同负责，政法工作由一位副书记、一位人大副主任和一位副行政首长共同负责。一、政治过程3.领导小组式的实施在政策执行需要多方协调时，往往会成立领导小组负责实施。领导小组的首长往往是常委或政府的一把手担任，小组成员往往是各部门的领导。在危机管理中，往往要调动各种力量及时处理，所以常常会成立这种领导小组。一、政治过程（三）司法系统的政策执行方式1.审判机关

审判机关由最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院组成。各级人民法院执行法律型政策的任务主要是：（1）审判刑事案件，惩罚各种犯罪分子，维护社会秩序。（2）审判民事案件，解决民事纠纷，保护当事人的合法权益。（3）审判经济纠纷案件，维护社会经济秩序。（4）审判行政诉讼案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。（5）执行已经发生法律效力的判决和裁定。（三）司法系统的政策执行方式

各级人民法院在执法过程中领导关系如下：（1）人民法院接受党的政治领导。地方人民法院在当地党委的政治领导下工作，军事法院的领导机关，是各级部队的政治机关。（2）各级人民法院由各级人大产生并对其负责。也就是说，人民法院实行国家权力机关领导。（3）上级人民法院与下级人民法院之间是监督与被监督的关系。遵循如下领导关系。其中，最高人民法院是地方各级人民法院和专门人民法院审判工