第七章：政府决策的施行过程

第七章政府决策的施行过程第一节

党内的执行系统一、党内执行系统的基本构成形式

二、中共中央领导机构的职能部门三、各人民团体系统

一、党内执行系统的基本构成形式中国共产党党内的执行系统的基本构成形式是“一个中心、四大方面”。“一个中心”显然就是指中共中央的几套领导班子；“政治框架”、“传动器”。“四大方面”分别是指:地方党的组织系统；中共中央的职能部门、办事机构；主要人民团体系统；国家机关和直属单位的党委、党组。

在这个体系中，中共中央委员会和中央政治局及其常务委员会都具有“决策”和“执行”的双重属性。对于党的全国代表大会而言它们是执行机关，因为，它们依照党章要“执行全国代表大会的决议”；对于党的地方组织和政府机关中的党组织而言，它们又是决策机关，因为党章同时规定，它们“领导党的全部工作”。在党的中央领导机构一级中，只有中央书记处基本上是单纯的政策施行机关。

二、中共中央领导机构的职能部门在中央一级，共有五大职能部门，也就是常说各级党委都设有的“组宣统”，加上只在中央一级才有的对外联络部和各级政府均有的政法委员会。（一）中共中央组织部

中共中央委员会主管全党组织工作的职能部门，党中央在组织工作方面的助手和参谋。它的主要任务是：

1.根据党的路线、方针、政策和中央的指示、决议，调查研究有关党的组织工作方面的情况，提出实施党的组织路线的具体方针、政策和措施；（梯队建设挂职锻炼下管一级空降干部）

2.检查和监督各级党的组织贯彻执行民主集中制、坚持集体领导和组织生活的情况；

3.贯彻执行党的干部路线和干部政策，调整、配备、建设包括“一府两院”在内的各级党政领导班子；省部级领导（二）中共中央宣传部中共中央宣传部，是中共中央委员会主管全党宣传工作的职能部门，党中央在宣传工作方面的助手和参谋。主要任务组织和检查马克思列宁主义、毛泽东思想的宣传和群众性的理论学习；组织新闻、广播、电视、电影、文化、艺术、出版等单位，正确及时地宣传党的路线、方针、政策，并对它们的宣传情况进行检查，协助中共中央审查须经中央审批的重要社论、文章、消息、照片、纪录片和其它文化、艺术作品等；（出版物、电影的审查制度）（三）中共中央统战部中共中央委员会主管全党的统一战线工作的职能部门，是党中央在统一战线工作方面的助手和参谋，主要任务是：宣传、贯彻中央有关统一战线工作的方针、政策；检查、指导下级统战部门对中央有关统战工作的方针、政策的落实情况；（四）中共中央对外联络部中共中央委员会开展外事工作的职能部门，1950年1月成立。它的主要任务是：按照党的外事方针，通过同各种政党的联系，团结一切友好力量，支持和平和进步事业，增强党和国家在国际社会中的地位和作用，争取有利于党和国家社会主义现代化事业的和平国际环境；（五）政法委员会主要职责和任务是：根据中央的路线、方针、政策，统一政法各个部门的思想和行动。

三、中共中央的办事议事机构中共中央办公厅中共中央政策研究室中共中央台湾工作办公室中共中央对外宣传办公室中央外事办等。四、中共中央的派出机构中共中央直属机关工作委员会书记是宁计划中共中央国家机关工作委员会书记是马凯中共中央直属事业单位中共中央党校、人民日报社、中共中央文献研究室、中共中央政策研究室、几大报社、国家广播电视总局、中国出版集团、求是杂志社等。这些机构不具体处理党务和参与决策的施行，但它们也都在中央的统一领导、布置下，以各自特殊的业务工作方式配合全党和国家重大决策的实施。（例如，关于真理标准问题的讨论中扮演了非常重要的角色。）第二节国务院机构设置一、改革开放前国务院机构设置的历史沿革。制度化不足、计划体制和中央集权的影响，不可能不是机构臃肿的。二、改革开发以来的五次次机构改革198219881993199820082013这几次改革的背景是中国从计划体制向市场体制的转轨。三、国务院组成部门国务院组成部门又称国务院职能机构，它在国务院的统一领导下，相对独立地行使某些方面的行政权力，负责领导和管理国家该方面的行政事务。“国务院组成人员”相当于有些国家的“内阁成员”。四、国务院直属机构、办事机构、直属事业单位和部委管理国家局1、国务院直属机构是国务院根据工作需要设置的、有国务院直接领导的机构，负责领导和管理全国某一方面的行政事务。海关、税务、工商、质检、体育等。2、办事机构是国务院根据需要设立，协助总理办理专门事项、直接向总理负责的工作机构。侨务、港澳台事务、法制、国务院研究室。注意：“两个机构、一个牌子”的情况。3、国务院直属的事业单位五个研究单位，其中的新华社应该是新闻单位。三个监督管理委员会社会保障基金理事会和国家自然科学基金委员会。4、部委归口管理的国家局是由主管部委管理的、负责国家某方面工作的行政管理机关。它们既接受主管部委的领导，又具有相对的独立性，不是主管部委内设的职能司局。2013年国务院机构改革方案（一）实行铁路政企分开

（二）组建国家卫生和计划生育委员会

（三）组建国家食品药品监督管理总局

（四）组建国家新闻出版广播电影电视总局

（五）重新组建国家海洋局

(六)重新组建国家能源局（六）重新组建国家能源局

第三节

国务院实施党和国家决策的活动国务院各职能部门、办事机构和地方各级人民政府是国务院的决策执行系统。工会、共青团、妇联等主要人民团体，各政法机关和人民解放军等也都以一定的方式配合、协助人民政府落实党和国家的决策。从中国政治生活的实际运行情况看，可以把国务院实施中共中央和全国人大及其常委会的决策，执行宪法和法律的行为，区分为指导、服务、提取、分配、协调、象征、管制等七个方面的具体活动。一、指导主要是指国务院通过制定行政法规等政府文件，通过社会经济政策的导向，通过制定社会发展规划和计划等，通过制定产业政策等，对社会生活的各个方面进行指导。其中，行政法规的作用特别突出。行政法规，是国务院或国务院各部门、地方各级人民政府，在执法的过程中，根据宪法和法律的原则，依照法律的权限和程序，就各种行政管理事项而制定的各种规范性文件，如“条例”、“规定”、“办法”等等。对某一方面的行政工作比较全面、系统的规定，称之为“条例”；对某一方面的行政工作部分的规定称之为“规定”；对某一项行政工作比较具体的规定，称之为“办法”在很长的一段时间里，我国对行政法规的准确范围和制定程序等，法律并没有作统一的规定。行政法规一般包括制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等内容。内容以条文的方式——款、项、目的方式表达，必要时可以划分为章节。国家一级制定行政法规的主要程序有（一〕规划

（二）起草（三）征求意见（四）审查和通过（五）行政法规和有关文件的清理（一）规划国务院法制局一般要制定关于行政立法事宜，包括它们的拟定、修改、补充、清理等各项工作的五年规划和年度计划，并组织实施和监督执行。（二）起草行政法规的起草分为两种情况：一是较为重要的法规，由于主要内容涉及了若干业务范围，所以由国务院法制局或最主要的责任部门负责，并成立由相关部门组成的起草小组；二是法规的主要内容不涉及两个以上部门的，由业务主管部门负责起草。目前起草工作的主要特点有：第一，行政法规的起草与其实施细则的起草一并考虑，同时进行；第二，吸收有关业务和法律专家参加；第三，广泛调研，充分收集、分析有关资料，包括国外相关行政立法的有关资料。（三）征求意见制定行政法规的过程中，最具实质意义的程序之一就是征求意见。《立法法》规定可以采取座谈会、论证会、听政会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。行政管理方面的规范性文件在起草过程中和初步拟定后，都要征求群众和有关社会团体的意见并与有关业务部门协商。对直接涉及公民切身利益的，还要进行公开讨论，广泛听取意见。（四）审查和通过法规和规定拟定之后，送国务院法制局审查，并由该局向国务院提出审查报告。由国务院制定的行政法规要经国务院全体会议或常务会议审议通过；经总理签署和国务院发布后，由新华社发稿，《国务院公报》和《人民日报》全文刊载。国务院各部委制定的规章，要经部（委）务会议通过，经部长（委主任）签署后，由该部（委）发布。其中，各部委制定的重要规章，要经国务院审批后才能生效；一般性规章，要报国务院备案。

二、服务概念：服务，即为地方服务，为国家的各项事业服务，为经济建设服务，为各民族人民的正常劳动和生活服务。政府服务的主要方式兴建各种生产性的和非生产性的基础设施；提供各种信息、技术；输通资金和物资的供应渠道；组织和发展对外贸易；组织教育、科学和文化活动；为企业事业单位的业务活动和农业生产等提供社会化服务；为公民的日常生活提供公共交通、邮电、通讯、金融、保险、供水、供电等方面的服务；为侨民和国外合法劳动与生活的公民提供必要的照顾和保护等等。三、提取所谓“提取”，即指政府按照立法机关所确定的方式吸纳、获得使其自身正常运转所必需的资金和劳动。主要表现（一）政府以组织公民对社会和国家尽义务性贡献的方式进行提取。（二）政府有条件地以某种契约的方式从公民中提取。（三）政府通过对国家经济生活的直接或间接的管理进行提取。（四）政府通过自己的对外职能从国外提取。（五）各种不合法不合理，但却是客观存在着的某些提取行为。四、分配所谓“分配”，就是政府对国民收入的再分配和对各种资源、机会的分配。也就是说，政府过程理论所谈到的分配，要比财政意义上的分配涉及的范围更广泛一些。在我国，对国民收入的再分配，是国务院根据全国人大的决策——经过批准了的国家预算来实施的，具体表现为国家财政的各项主要支出。分析我国政府分配行为的三要素第一，政府进行这种分配的余地有多大？即政府的财政收入，特别是中央政府的财政收入，在国内生产总值（GDP）中占多大的比例。第二，政府怎样划分可供其分配的财源？社会生活的各个部门各占多大的比例？其具体表现为国家财政的分类支出。第三，社会生活的哪一个或哪几个方面，在一定时期的分配格局处于被高度重视的地位？政府对财源进行分配的规律性是什么？

我国政府财源分配的规律性一是随着中央和地方关系的调整，中央政府直接用于经济建设的资金存在着比例下降的趋势。二是由于教育和科技的发展，加之建立社会保障制度的需要，用于事业发展和社会保障的资金总体上是增长的趋势。三是行政管理费持续增长。四是1985年裁军和军费有所减少之后，军费在国家预算中所占的比例基本上是稳定的。五是从20世纪80年代末开始，由于国家资金运作方式的改变，政府的偿债额明显上升。政府对资源和机会的分配主要表现为重大建设项目位置的选择，税收、投资等方面优惠政策给予对象的确定等等。这些活动一般属于国务院和国务院各部委职权范围内的事情。比如，在我国政界有所谓“跑步”的概念，即“跑‘部’”的谐音，指地方和基层的领导人到中央各部委或各大单位进行公共关系活动，其目的无非是争取在中央分配资源和机会的时候，本地方能够居于比较有利的位置。还有一些分配是涉及公民生活的。

五、协调国务院，作为中央人民政府，面对地方人民政府、政府各部门和基层，具有一种掌握全局的、相对超脱性的“公正”和“公证”作用。国务院要利用这种机制，负责协调中央与地方之间的关系，各部门之间的关系，各地方之间的关系，民族关系，其中最为经常性要加以协调的关系是“条条”、“块块”的关系，即国务院各部委、国务院直属企业集团与各地方之间的关系，等等。国务院还要对国民经济各部门之间的比例关系，进行技术性的协调。六、管制即政府暴力、强制方面的行为。政府对社会集团和个人的行为施加控制，要比我们通常所说的政府阶级职能要广泛一些，角度也不完全一样。在现代社会，政府的管制方式较之古代要“和蔼”得多，但范围要比古代宽泛得多。当代中国，除了战争、压制敌对者的反抗、维护国家的统一等以外，交通管理、优生优育、环境保护、防止和制止垄断、安全生产、义务教育、劳动保护、妇女和儿童的保护、食品卫生等方面（或其中的一些环节）都已经多多少少的带有政府管制的色彩。

管制的方式根据管制对象和内容的不同，在政权受到威胁和人民群众的生命财产受到威胁的情况下，可以动用军队和警察，可以采用戒严等暴力的方式，但对一般的违法乱纪行为，更多的是采用行政监督、经济处罚、行政处罚、说服教育、政策限制等方式。

(以人为本)七、象征中国政府在贯彻中共中央和全国人大及其常委会确定的大政方针的过程中，还特别注意采取各种象征性的手段。比如，评选国家金质奖、银质奖；表彰做出优秀成绩的公民；评选劳动模范等等。在可能的条件下，我国还向一些第三世界国家提供一定的经济、技术、文化等方面的援助、帮助等等。意义：这些工作并不直接“处理”什么，但通过这些象征性的活动，可以引导公民和各单位的思想与行为，从而配合总体决策的实现。

第三节

中国党政系统实施重大决策的基本方式和步骤中国共产党的政治领导地位，决定了中国政府在实现它的职能，在完成全国人大及其常委会赋予它的各项职权的过程中，是与中共中央执行系统的运作紧密联系在一起的。中国的大量政务，特别是那些关乎全局的重大政府行动，往往都是中共中央与有关的国家机关来共同推动，组织实施的。在中国，党政双力推进任何一项重要的工作，一般都要经过传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结这七大工作环节，构成了完整的依次递进的基本步骤。不过这个过程不是绝对的顺序，某些程序在运作中可能是交叉进行的。一、传达“传达”，是中国政治生活中的一个常用语，如“传达文件”、“传达领导讲话”、“传达精神”等等，其基本含义是将政治中枢中的决策性指示按一定的组织渠道，在一定的范围内，进行宣传、布置。传达包括把决策性指示传输给决策实施机关和把决策的基本精神、原则告诉参与实施决策的一般干部群众两种情况。前者通常称之为“布署”，后者通常称之为“宣传”。

‘电视电话会议’传达”作为实施决策的一个步骤有两个明显特点（一）“布署”与“宣传”，一般都采用“会议”形式。

一般来说，要宣传和实行的政策愈重要，会议的规模就越大，出席和主持会议的领导人的规格就越高。会议的内容、方式是多种多样的。各级党政干部每年要拿出很多时间用于开会，而其内容除了总结性会议以外，大多是“传达”性会议。有人把这种会议称为“会海”。（二）“传达”是一个由内到外，由上到下，逐层次“公开”的过程。重大决策确定之后，党政系统要共同或分别以“传达”的形式——这显然是指“宣传”，将决策公之于众，用以“统一思想”，“统一行动”和“发动群众”。这种过程保证了传达工作的有序性、严密性，但在逐步传达的过程中，容易发生决策精神逐渐曲解，信息传输中的准确性逐层递减的现象，而且传输的速度较慢。二、试点“试点”，也即典型试验。在这里专指政务活动中的典型试验，即党政领导机关为了验证其决策的正确性、可行性，并取得实施这种决策的具体化方案，而在其所辖范围内的若干单位进行的一种局部性决策施行活动。中国党和政府所推行的任何一项较为重大的政务活动，几乎都要经过试点阶段，它是中国党和政府政治上的慎重特点的集中表现之一。试点工作的主要特点第一，比较注意选“点”的代表性，即从决策的普遍实施和预示实施结果的角度来选择被试点。第二，在试点工作中，开始注意不给被试点提供特殊条件。第三，对试点工作结果的论证，由上级领导的评介，普遍改为了专业论证与领导评价相结合的办法，同时，计算机技术、模型模拟、实验方法等新的带有自然科学特征的试点方法也开始得到应用。三、计划经过试点，决策一旦进入全面实施阶段，实施计划的拟定就提上了日程。为了全面推行决策原则必须制定出具体的实施计划，以便合理地组织力量，分解任务，协调关系，安排进行。“计划优先”或“计划先行”，是中国党政领导机关一贯的行动准则。试点是总体计划的一部分，又是制定具体计划的前提。制定计划的编制程式第一步，通常是分析决策方案的精神和主要原则，从而确定计划的目的、意义和方针；还要弄清楚一系列需要完成的具体任务之间的因果关系，弄清楚国内外处理类似问题的一般规律；并确定本计划所要“计划”的各项工作的先后顺序。第二步，预测实施本计划过程中可能遇到的各种因素的影响。第三步，根据对目标、任务顺序的理解和对计划外因素影响的估计，编制计划的具体内容；确定完成计划中的各个子项目的人选和责任；实施计划所需要的条件，时间表；实施计划所需采用的方法；预算等等。四、组织所谓“组织”，就是组织力量，也俗称为“搭班子”。每遇一项重大决策的实施工作都要成立“领导小组”之类的机构，似乎已成为惯例。就多数情况而言，在中央一级，通常是由一位政治局委员或国务院副总理、国务委员根据其业务分工，出任相关决策实施事务方面的领导小组组长，由相关业务部门主要负责人担任领导小组成员，在主要责任部门设立办事机构。五、指挥在经过试点、制定计划、人员组织和任务落实之后，就进入了大规模决策实施的阶段。在中国的党政工作中，这一阶段通常叫做“全面铺开”。指挥，是“全面铺开”的必然要求。指挥，不同于决策的关键之处在于，它是现实地组织若干人去协调一致的行动，以完成一定的决策方案。指挥较之决策有更明显的技术性、业务性，从政府过程的角度看它是一种行政活动。中国党政事务中的指挥有两个明显特点第一，开始重视集体指挥，个人指挥的权威相对下降。第二，多采用设立“一长”或一个领导班子之下的“分管型副职”或“分管型成员”，分工掌握和管理若干职能部门的方式来实施指挥。这种管理模式，具有线条清楚，结构紧凑的优点，但问题在于容易造成上级和正职的权威势能下降，容易形成扯皮现象，而且指令的传递速度较慢。六、协调协调，就是在实施一项决策的过程中，所有参与的主体要素的活动同步化、合作化，通过有效配合，达到控制决策实施过程的效果，以完成共同追求的决策成果。在中国，从组织角度看，协调主要是在业务部门、政工部门、后勤部门三大系列之间进行的；从人员的角度看，协调主要是在主要责任者、分管型副职和部门负责人之间进行的。就协调方式而言，主要有两种：一是经常性地召开协调会议；二是运用领导人的个人影响，在领导人和有关骨干之间进行非正式协调。七、总结在一项重大的决策任务告一段落之后，都要由主要责任者和重要的参与者，系统分析整个决策执行过程的情况，反馈给做出决策的党中央、全国人大或直接的上级机关，以便使决策者对其决策效果作出全面的判断，以便更好地完成今后的决策工作。总结要形成正式的文字材料。

第四节“两院”的执法工作最高人民法院和最高人民检察院，依照宪法和法律，分别从事审判工作和专业法律监督工作；它们依法对全国人民代表大会和全国人大常委会负责。公安机关和国家安全机关等，是属于行政关系序列的司法机关。在这个意义上，“一府”、“两院”和其它司法机关的工作，在性质上都属于执法工作，它们都要按照中共中央的部署和全国人大及其常委会的决定，来履行宪法和法律赋予它们的职责。在这个意义上我们说各项具体司法工作，也是实施党和国家决策的过程内在的基本组成部分之一。一、中国司法体系建设概略1949年：“建立人民司法制度”1954年：第一部宪法相关规定1957年:“左倾”抬头1979年:明确各自的执法行为规范二、公检法机关之间的相互制约和执法工作过程我国的公安机关属于国家行政机关的一部分。但是，我国的人民法院和人民检察院之间，以及它们与国家行政机关之间，都是居于平等的地位。在大多数西方国家，检