第四章社会保障管理

第四章社会保障管理社会保障基金社会保障管理体制统计显示，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。截至“十五”期间，劳动和社保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。目前，每个人的社保基金都由当地的社保基金管理中心代为管理。各级管理中心的归口管理单位为劳动和社会保障部社会保险事业管理中心。该中心是劳动和社会保障部直属事业单位。各地管理中心目前大都也为事业单位编制。而这些大大小小的管理中心却承担相当多的行政职能，与政府有着千思万缕的联系，有的甚至就是政府的一个部门。社保基金为何大案频发2006年08月10日

15:18南方周末第3页第一节社会保障基金社会保障基金指为实施各项社会保障制度，通过法定的程序，以各种方式建立起来的用于特定目的货币资金社会保障基金的构成基金筹集基金运营第4页社会保障基金社会救助基金社会保险基金社会福利基金政府掌握（来自国家财政，为应付各种自然灾害）民间组织掌握（捐款和赠与，用于帮助寻些生活上急需得到帮助的人们）养老保险基金失业保险基金生育保险基金工伤保险基金医疗保险基金政府所掌握的用于提高人民物质精神文体生活水平的基金企业拥有的福利基金第5页一、社会保障基金的筹集社会保障基金来源财政拨款：直接拨款实施社会保障项目；承担社会保障运行费用；实行税收优惠社会保险缴费（税）其它来源：发行福利彩票：第三次分配。筹集的资金用于举办各种社会福利事业。其特点是购买者自愿，返奖率高，博彩性质――购买者主要是中低收入者。募捐：以慈爱之心为道德基础，以自愿捐献为基本特征，由民间团体负责征集并用于各种社会救助与福利事业服务收费基金运营收益：资本市场国际援助：大的自然灾害时第6页社会保险费或税？征税方式：以强制性的税收来征收。在已建立社会保障制度的140多个国家中，有30多个国家开征社会保障税优点：强制性强，负担公平，有利于提升社会保障的社会化程度缺点：只能通过年度预算来安排，且通常以年度收支平衡为基本目标，从而事实上无法积累社会保障基金征费方式：在强制征收的同时具有一定灵活性，如类别费率、综合费率；混合筹集，分项筹集，在国家税务系统之外设立单独系统――只限于社会保险尽管不同国家社会保障基金的筹集在上述方式中有所侧重，但征税方式与征费方式通常客观地并存一国或一地区。第7页郑秉文（社科院拉丁美洲研究所所长、劳动保障部评审专家）：在选择采取费还是税的方式筹集资金之前，首先要明白费和税的差别。到底是费还是税的性质不能简单从字面来判断，也不能从征收的机构来判断。

我国社保制度目前实行的是缴费制。一般来说，税和费的征收主体都是政府及其授权的职能部门。“税”的主要特征有三：强制性、固定性和无偿性。“费”同样具有前两个特征，但在“无偿性”上具有较大的区别。

税收是无偿的，政府可以进行转移支付，国家可统筹安排。税收的这种“无偿性”决定了税收收入无需直接偿还给原纳税人；而费的情况则不同：其缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对称的关系，在缴费者与国家之间存在一种“明显的有偿交换”关系，具有一定的返还性质。强烈的补偿性是税费之间的重要区别之一。

结论：费改税对中国社保制度的总体改革不是有利的(待遇与供款之间的关系，纳税人的范围与税率的确定较难）

第8页贾康（财政部科研所所长）：基本养老资金筹集形式的“费改税”，是我国经济社会转轨中使社保逐步定型并可持续发展的必然合理取向第一，社保税对应的是基本养老的社会统筹的部分，这一部分恰恰不是强调和着眼于“一对一”的补偿性社保费与税“统筹”的实质，都是一种“蓄水池”和“大锅饭”，当然是最必不可少的规范的“大锅饭”。所谓“强化‘私有性’的费性”的必要功能，只能由以后“新人”所做实的个人账户承担。那么当然在税率和待遇标准上要实行全国统一，这并不存在什么“复杂化”的问题。至于另当别论的个人账户，如需要做实，税的规范化统一，丝毫不妨碍其继续保持适当的多样化和复杂性。

第二，社保税的纳税人范围，可以和缴费覆盖范围扩大的原理一致，而渐进地扩大，我国费改税出台时，可考虑首先覆盖进城务工人员，种田农民待条件成熟后再考虑，这里也完全不存在什么逾越不了的困难和硬障碍。第9页

争论多年的社保费改税议题也许将很快水落石出。按照全国人大常委会2007年的立法计划，社会保险法将会在今年12月提交全国人大常委会初次审议，而社保费的征管将在该法中进行明确。

2007年8月8日与7月31日，财政部与国家税务总局接连召开了两次关于社保费改税的研讨会，全国人大常委会法工委与预算工委、国务院办公室、国务院法制办、审计署等部门官员及相关专家参加。而作为主角之一的劳动和社会保障部门并没有参加。

对此，有专家直言，这实质上反映了税费之争的最本质和前沿问题：是税是费只是形式，最根本在于部门利益和征缴主体。

----第一财经日报（2007-09-05）

第10页社会保险基金分担方式由国家、雇主和雇员三方分担的方式（英、日、意、德）。各国在三者间社会保险基金的分担比例并不相同，具体到不同的险种，也不完全都由三方共同负担

1975年通过了修正的社会保障法，基金来源分为七个部分：(1)雇主缴纳部分；(2)雇员缴纳部分；(3)自由职业者缴纳部分；(4)其它公民缴纳部分；(5)中央政府拨款部分；(6)利息收入；(7)其它。

从英国社会保障金收入的最终构成看，其比例如下：(1)约占45%；(2)约占37%；(3)、(4)约占2%；(5)约占13%；(6)约占2%；(7)不到1%。其趋势是企业和个人更多地承担责任，以减少国家财政支出。国民医疗保健服务。英国是世界是最早实行全民医疗保健的国家，在1948在就建立了国民医疗保健制度，其费用来自个人雇主和政府，其服务对象是英国公民以及在英国居住一年以上的外籍人。主要由雇主和雇员共同负担的方式（新加坡、印度、印尼）。国家是管理者、规则制定者如新加坡的中央公积金制度，1955年7月1日，中央公积金制度正式建立并实施目前的总缴费率为40%，其中雇主18．5%，雇员21．5%55岁以下会员的个人账户一分为三，普通账户、医疗账户和特别账户。普通账户的储蓄可用于住房、保险、获准的投资和教育支出；医疗账户用于住院费支出和获准情况下的医疗项目支出；特殊账户中的储蓄用于养老和紧急支出。55岁以后，其个人账户变更为退休账户和医疗账户两个，其成员在中央公积金计划账户内的数额达到最低规定后，可以提取部分积蓄。第11页主要由政府和雇主两方共同负担的方式（北欧国家）。与国家的政治理念和文化传统有关，强调社会保障是每个公民应当享有的权利，坚持平等主义原则，在社会保障的层面上注重打破等级结构的不平等。（前苏联与改革前的中国）20世纪70年代-1994年，个人几乎不承担社会保障费用，全部来源于国家提供的财政补贴和雇主缴费1994年，个人缴纳失业保险金，为个人收入的1%，1995年，2%。此扣不断扩大社保基金中个人缴费的范围和比例，到2000年时占个人收入的7%第12页由雇员单独负担社会保障基金的方式（拉美国家）。如智利1980年的改革，政府只对最低退休金保障线以下的部分承担相应的补贴责任智利：养老金每月交纳相当于月工资13%的保险税，医疗保险缴费7%）第13页社会保障基金的筹集模式现收现付制基金积累制部分积累制第15页社会保险基金筹集模式现收现付制（pay-as-you-go）指以近期横向平衡为指导原则的基金筹集方式，由社会保障机构按所需支付的保险金总额进行社会筹资首先做出当年或近几年内某项社会保障措施所需支付的费用预算，然后按照一定比例分摊到参加社会保险的单位和个人，当年提取当年支付。社会保障金额的预测一般是根据上年度开支总额再由本期的增加额和减少额进行调整确定。即以支定收，不留积累。但实际上许多国家会保有一定节余1995年，在全世界已建立社会养老保险制度的165个国家和地区中有146个国家采用了这种模式第16页社会保险基金筹集模式（续）特点：可以依靠需求变动及时调整征税比例或缴费额度，保持收支平衡其政策取向是实现相对公平，强调社会保障制度的再分配功能，互济性强无需过多的个人资料，操作简便，管理成本较低以支定收，注重当期平衡，可以有效地避免通货膨胀造成的货币贬值风险及在长期发展中可能出现的经济和政治风险受人口年龄结构影响较大，每年筹集的资金和支付的保险费用会随着人口老龄化及有资格享受保险金的人数的增长而相应增加，因此，其抗人口老龄化的能力较弱第17页社会保险基金筹集模式（续）完全积累制或基金制（pay-as-you-earn,fullfund）指以远期纵向平衡为原则的筹资方式，其实质是个体一生中的代内收入再分配制度劳动者从参加工作开始，按工资总额的一定比例由雇主和雇员或只有其中一方定期缴纳保险费，记入个人账户，作为长期储存积累及保值增值的基金，所有权归个人，到规定领取条件时，一次性或按月领取要求对未来较长时间的社会经济发展状况和个人资料进行宏观分析，预计社会保障对象在保障期内所需享受的保障待遇总量，将其按一定比例分摊到保障对象的整个投保期间只有少数国家实行此筹集模式，以新加坡和智利为代表。但随着人口老龄化的压力加大和福利国家的危机，越来越多的人倾向于基金制第18页社会保险基金筹集模式（续）特点：因未来收益与投保期间的缴费高度正相关，因此具有较强的激励机制透明度高，基金提取的比例相对稳定，充分体现基金的储备功能具有较强的抗老龄化能力，即受人口年龄结构影响较小积累的预筹资金可进入资本市场运营，以便保值增值，又可为经济增长积累资金无再分配功能，远离社会保障制度的初衷要求获得大量的私人信息，管理成本高隐藏着巨大的风险第19页社会保险基金筹集模式（续）部分积累制保障费用一部分采取现收现付方式，保证当前开支需要，另一部分采取积累方式以满足未来支付需求的增长。在维持现收现付制的基础上引进个人账户基金制的形式兼具统筹互济功能与个人账户的激励和监督机制，但同时也无法避免二者各自的缺点，这对部分积累制的制度设计提出了更高的要求在实际操作中难度较大：既要对现收现付制短期平衡做预算，同时也要对基金制的长期运作进行规划，增加管理成本。尤其是，如何对制度中两个组成部分进行比例划分更是一个难点问题。

人口老龄化对社会保障基金筹集模式选择有哪些影响？人口老龄化是老年人口占总人口比重不断上升的过程，已成为人类发展的大趋势和21世纪人口发展的主要特征。中国作为一个发展中国家，从20世纪70年代以来，其人口老龄化趋势已十分明显。老龄化速度快人口老龄化规模大未富先老老龄化程度的迅速提高和老年人口的迅速增长将成为21世纪上半叶我国人口变动的最重要的现象，并将对我国社会保障基金的筹集模式等问题产生重要的影响。在中国人口老龄化的背景下，我国社会保障基金筹集模式选择如何发生变化？小案例第21页二、基金运营针对节余的社会保险资金而言的投资原则：安全性、长期收益、多样化、可流动性投资方向：政府公债：美、英及拉美国家金融资产：指银行大额存单、公司债券、抵押债券及股票等。一些国家在投资规则及限额方面有严格规定，一般规定银行大额存单和银行存款的投资限额较宽，允许其占总额的40%左右，公司债券和抵押债券不超过基金的10%各类贷款：如住房贷款、个人贷款及工商业贷款。有形资产：如建设基础设施、医院、公寓等。绝大多数国家份额比较低社会保障基金的投资模式间接的、被动的、保守的投资将基金存入金融机构，或是购买国家及地方政府发行的债券。优点：简便易行、安全可靠；缺点：投资收益偏低，在银行利率和债券利率低于通货膨胀率的条件下不仅不能实现保值增值的目标，而且必然降低基金原有的价值量和购买力。直接的、激进的、风险型投资即基金管理机构直接从事商业证券投资和实业投资。优点：回报率高；缺点：风险大、过程复杂。平稳型投资（委托投资）--即将社会保障基金委托给专门的投资公司进行投资，所获得的利润按委托投资合同的规定共同分享。--其特点是介入上述两类投资模式之间，获利水平较第一类投资模式高，风险则较第二类投资模式小。社会保障基金运营的条件具有一定的规模的社会保障基金；健全的资本市场；高效率的营运机制；国民经济发展状态良好，保持持续增长的势头；健全的监管机制；通货膨胀率被控制在一定的范围内。第26页全国社会保障基金投资管理暂行办法（财政部劳动和社会保障部

第12号）第二十五条

社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券第二十八条

划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算，应符合下列规定：

(一)银行存款和国债投资的比例不得低于50％。其中，银行存款的比例不得低于10％。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50％。

(二)企业债、金融债投资的比例不得高于10％。

(三)证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％。第27页

社保基金2004年有43%用于投资债券，39%是银行存款，投资股票的只有11%。对此项怀诚预计，未来五年社保基金投资股票的比例将由现在的15%增至20%，到社保基金管理办法出台后，投资股票的比例将会增加，长远目标为25%。截止到去年年底，社保基金资产规模达到1711亿元人民币。项怀诚表示，过去4年的累计投资收益率是11.48%，比累计通货膨胀率5.04%高出6.44%。在1711亿元资产规模中，有1148亿元来自中央财政拨备，占总资产67%；国有股减持收入为260亿元，占15%；彩票公益金收入129亿元，占8%；其他为投资收入。

----2005.4.22，第一财经日报截至2008年12月31日，全国社会保障基金的总资产为5625亿元，基金权益5132亿元。全年实现收益率为5.25%。但全年权益投资收益却为-6.75%，这是其成立8年以来，首次出现的权益投资亏损。粗略计算，社保基金2008年权益投资亏损在350亿元左右。

－－全国社保基金权益8年来首现投资亏损，2009年02月26日05:21

来源：人民网-《京华时报》第28页社会保障基金运营的监管

——根据社会保障法律及社会保障基金投资法律等，制定可供操作的完善的基金运营规则，它可以视为国家社会保障投资立法的延伸和具体化；

——通过财务审查或投资审查来纠察基金运营中的失范行为。第30页第二节社会保障管理体制第31页一、社会保障管理体制的内涵与权责划分：社会保障的管理是为了保证社会保障事业的发展和各项社会保障政策的实施，建立一定的组织机构，配备具有一定素质的人员，对社会保障事业进行的决策、计划、指挥、监督、调节以及对社会保障基金进行的筹集、管理、给付、运营等活动。第32页（一）社会保障政策法规管理：指政府制定社会保障的政策法规和运用政策法规实行管理和监督的过程；政策法规：规定社会保障的实施范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与方式、各主体的责任、权利与义务社会保障管理的内容：第33页（二）社会保障资金管理：包括：筹集社会保障资金；支付社会保障待遇；管理、运用社会保障资金；由专门的社会保障管理机构进行管理，由国家、单位、享受者的代表组成－－区别于政府行政机构和以营利为目的的企业或商业组织，是事业性公共机构。我国社会保障基金管理国家财政总监督下按照分类负责原则确立的部门分管体制行使基金管理职能的部门主要有民政部、劳动和社会保障部、财政部，而卫生部、教育部等政府职能部门及一些半官方机构、民间团体亦在自己的职责范围内行使着对一些基金的管理权

我国基金管理存在的问题1、社会保险基金的保值增值面临困难

目前按照劳动保障养老保险基金的投资运营要求，只能购买国债、银行存款和股票来实现增值和保值的目的。客观上社保资金的投资渠道不畅，资本市场发展不顺利，造成缺乏相应的选择性。

2、隐性债务较严重

由于转制中“老人”与“中人”的转制成本构成了养老金的隐性债务将达到3万亿元，

3、社会保障基金管理混乱

社会保险基金出现了挪用、呆账、冒领等现象，造成了社保基金的损失。第35页（三）社会保障对象管理：对社会保障的享受对象进行一系列日常性的服务；在职的社会保障对象：所在单位已经离开或未曾参加工作的社会保障对象：社会化的管理。对象：退休、退职的老年人、鳏寡孤独者、失业者、残疾人；工作内容：组织残疾人参加福利企业、组织贫困户发展生产脱贫、对失业人员进行职业培训、为离退休人员发放离退休金，报销医疗费；参与力量：工会、社会组织等社会力量；专职人员、义务工作者与普通公民。第36页（四）社会保障机构管理：建立、完善和改进社会保障的工作机构，确定工作机构的体制、职责、权限、分工，实行对机构工作的监督、评价等；社会保障机构的建立、完善、改革，适应各自的国情和行政体制；由中央和地方机构组成，权限分配问题第37页社会保障管理机构的权力和职责：社会保障方面的政策制定与领导属于政府的责任。政府通过有关机构进行管理。这些机构遵循以下原则进行管理：“立法、行政、监督”三分离，监督机构单设；“政、企、事”三分离；社会保障基金“征、管、用”三分离社会保障管理机构设置体现“三方性”原则。

第38页管理人员的地位：社会救济、社会福利、社会优抚等项目由国家提供基金，个人不缴纳费用，管理结构相对简单。但是，管理人员需要接受一定的培训，遵循一定的工作程序和方法。社会保险的管理要求：专业化管理，某些环节甚至要求是专家管理；国家进行指导与参与；社会保险的行政机构和事业机构一般应该分立。第39页二、社会保障管理机构的设置及其组织机构：（一）社会保障管理体制类型：1.政府直接管理的体制：（1）政府职责：立法：政府负责制定社会保障政策和法令，对社会保障实施的范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与支付方式、有关方面的责任、义务、权利等做出具体规定；监督：负责检查和监督政策和法令的正确实施，受理有关社会保障的申诉，调解和裁决具体工作中所发生的纠纷等；业务管理：受保的登记和审查；社会保障基金的征集、计算和支付；保障基金的使用、调剂和运营等。第40页（2）形式：集中统一的形式：中央政府授权一个部或一个委员会，下面层层设置机构，实行统一政策、统一制度、统一标准，以及统一表格，经费统收统支－－英国；分散管理的形式：上下分权（中央政府制定基本法律和法规，地方政府可根据自己的具体情况制定具体的法规细则，有较大的独立立法权－－美国）；部门分权（实行分部门管理，社会保障业务上的管理体制－－加拿大）。