贯彻实施新条例应重点把握几个方面问题

贯彻实施新《浙江省安全生产条例》

重点把握几个方面问题潘永乾2016年12月浙江省安全生产监督管理局《浙江省安全生产条例》于2016年7月29日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订通过。自2016年8月1日起施行。《条例》修订从2015年3月正式列入省人大常委会二类立法计划，2016年2月上升为省人大常委会一类立法计划，到8月1月正式施行。从立项到颁布实施，约一年半时间。《条例》分五章51条，是一次全面修改。

主要内容《条例》修改背景《条例》修改的主要内容如何做好《条例》的宣贯实施工作一、《条例》修改背景

（一）修改的必要性近年来，安全生产领域的法律法规、政策理念、发展形势等都发生了较大的变化，条例重新制定的必要性日渐凸显。

一是《条例》所依据的上位法《安全生产法》已作重大修订，重新制定条例是与国家法律法规相衔接的需要。二是重新制定条例是贯彻落实省委省政府重大决策部署的需要。三是进一步完善和创新相关法律制度的需要。四是保障我省安全生产管理体制改革创新的需要。

综之，《条例》的修改是适应新的情况，堵塞管理漏洞、填补制度空白的需要，是对现有制度本身调整完善的需要，归根到底是我省安全生产管理实践的需要。（二）修改的主要过程《条例》修订立项准备阶段（2014年10月-2014年12月）；省安监局对《条例（草案）》起草阶段（2014年12月-2015年8月）；省法制办对《条例（草案）》审议阶段（2015年8月-2016年4月）；省人大常委会财经委对《条例（草案）》立法初审阶段（2016年3月-2016年5月）；省人大常委会法工委对《条例（草案）》立法审议阶段（2016年5月-2016年7月）。其他重要时间节点：省人大常委会法工委7月15日完成审议，省委常务会议7月18日通过审议，7月25日提交省十二届人大常委会第三十一次会议审议，29日审议通过，8月1日《条例》施行。

（三）修改的主要思路

《条例》修改遵循新修订的《中华人民共和国立法法》《浙江省地方立法条例》对地方立法的新要求，形成基本修订思路：一是遵循安全生产法的体例结构，但内容上一般不重复上位法已有的规定；二是提炼本省安全生产管理方面的经验成果以及相关事故教训，并吸纳到地方立法中将之制度化；三是按照“立法解决问题”的原则，结合我省实际，对安全生产法比较原则的规定予以细化，增强其操作性、实效性；四是按照立法决策和改革决策相适应的要求，将最新的改革精神和有关要求融入制度措施中。修改思路在《条例》中有以下方面的体现：

强化和落实生产经营单位的安全生产主体责任。在安全生产法有关规定的基础上，补充、细化和完善相关制，强化生产经营单位的责任。

明确政府及相关部门职责，完善监管措施，消除监管盲区。完善安全生产管理体制，明晰相关部门安全生产监管职责，充实安监部门综合监督管理内容和相关部门未履职情况的处置办法，严格落实行业主管部门监管责任和政府属地监管责任，严格落实安全管理措施。强化法律责任，加大对安全生产违法行为的惩处力度。《条例》与安全生产法的修订思路保持一致，强化了有关法律责任的规定，提高了生产经营单位的违法成本。对于《条例》增加的违法行为，均比照安全生产法的幅度，规定了相应的法律责任，加大了对违法行为的惩处力度。

二、《条例》修改的主要内容这次对《条例》的修改比较全面，篇幅上由原来的六章58条，变成了五章51条。（原《条例》六章58条共9003个字、省政府报送稿六章68条共11366个字、现行《条例》五章51条共9953个字）。尽管章节和条款与原《条例》相比有所减少，但内容更精炼、针对性更强。修改的内容很丰富，既有填补空白、堵塞漏洞的新增制度和措施，也有对原有规定的调整和完善。其重点修改内容主要有以下六个方面：安全生产监管体制方面、构建长效安全监管机制方面、安全生产行政改革方面、改革创新监管模式方面、强化企业安全生产主体责任方面、完善法律责任追究制度方面。（一）安全生产监管体制方面

完善了安全生产监管体制，明确政府负责人与相关部门负责人安全生产工作的责任，强化安全生产工作监督机制。《条例》第六条明确并细化了安全生产行政首长负责制和领导班子成员“一岗双责”制度，分别规定了政府和部门的主要负责人、分管安全生产工作的负责人以及其他分管负责人的安全生产工作职责。为了防止工作职责的虚化，明确工作职责内容，《条例》第四条规定了安全生产委员会应当依照法律、法规以及谁主管、谁负责，谁审批、谁负责的原则，明确成员单位安全生产工作的具体任务和职责分工，报本级人民政府批准后执行。为了加强对各地、各有关部门相关负责人安全生产工作履职情况的监督，《条例》第六条规定县级以上人民政府应当将安全生产工作纳入对本级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，并将考核结果作为对其考核评价的重要依据，考核结果应当向社会公开，落实了社会监督。此外，《条例》还规定了其他监督方式，如：《条例》第三十六条充实了综合监管的内容，规定安监部门发现其他负有安全生产监管职责的部门未依法履行职责时的相应督促和处理机制；以及第三十八条规定上级人民政府在安全生产事故调查方面的监督职责，明确了上级人民政府对下级人民政府批复的事故调查报告认定事故原因不清、责任不明或者包庇、袒护负有事故责任的人员的，具有责令其限期改正、撤销事故调查报告的职责。《条例》第四章第四十八条还规定了各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员违反规定应当承担法律责任的情形。上述制度设置，保证了安全生产工作职责清、任务明，监督方式多样性和针对性，形成严密的安全生产监管责任体系，有利于落实属地监管、行业监管、综合监管职责。（二）构建长效安全监管机制方面1.强化安全距离控制和规划管控要求，避免一些建设项目一旦建成就构成安全间距不足或区域安全不协调等隐患问题。《条例》第一章总则第四条就要求县级以上人民政府将安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划，制定与城乡规划相衔接的安全生产规划；第二十八条规定危险物品的生产、储存场所与居民区（楼）、学校、医院、车站、码头、商场、集贸市场等人员密集场所之间的安全距离不足的，要求县级以上人民政府应当采取措施，消除事故隐患。要求制定、修改控制性详细规划和乡、村庄规划，应当对国家和省规定的安全距离予以明确；控制性详细规划和乡、村庄规划未作明确的，城乡规划主管部门核发前款规定场所的相关规划许可时，应当征求负有安全生产监督管理职责部门的意见。第二十九条规定了合理规划行业安全发展布局，根据区域特点定期组织开展风险辨识和安全评估，优化行业布局，落实风险应对措施，降低公共安全风险的要求。

《条例》规定的制度贯彻实施，将有效化解目前一些地方存在的产业发展与相邻之间的矛盾，保障安全，促进经济社会和谐发展。

2.针对监管薄弱环节，构建长效安全监管机制。

《条例》第二十六条规定了省安全生产监督管理部门应当会同公安、交通运输、港口、环境保护、质量技术监督、海关、出入境检验检疫等部门建立危险化学品安全管理信息系统，对危险化学品生产、经营、运输、储存、使用、处置等进行全过程信息化管理。要求生产经营单位保证信息的真实、准确、完整录入信息管理系统，要求设区的市、县（市、区）人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当对录入的危险化学品信息予以核实、维护。

《条例》第三十一条细化和明确了安监、港口二个部门的监管范围、职责。避免职能交叉和职责不清等问题。针对天津港事故暴露出的突出安全监管问题，第三十二条强化了港口所在地港口管理部门对港区内装卸、过驳、储存危险货物或者装拆危险货物集装箱等危险货物作业实施监督检查的要求，并规定港口所在地港口管理部门应当会同海事、海关、出入境检验检疫、安全生产监督管理等部门（机构）建立港区内集装箱堆场危险货物联合检查机制。

以上制度设置将明晰部门职责、强化部门间协作配合，有效消除监管盲区。

此外，《条例》第三十条针对当前监管部门依法扣押的危险物品无专业场所存放，导致安全风险的现实难题，增设了市、县政府应当设置或者确定扣押危险物品的专用仓库、专用场地或者专用储存室的规定，依托生产经营单位设置的，给予相应补助的规定；《条例》第二十五条对生产经营单位重大事故隐患排除后处置作出相关规定：

1.生产经营单位要形成验收报告；

2.对验收报告的实质内容予以核实；

3.审查同意，方可恢复生产或者使用。（三）安全生产行政改革方面《条例》在顺应行政改革方面创设了一些制度规定：《条例》第十三条规定矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位，危险物品的生产、经营、储存单位，以及使用危险化学品数量构成重大危险源的生产单位，其主要负责人和安全生产管理人员，应当自任职之日起六个月内，由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。《条例》第十七条建立了建设单位组织竣工验收有关部门事后监管制度，规定了建设项目投入生产或者使用，相关生产经营单位依法需要取得安全生产经营许可的，由实施安全生产经营许可的部门在实施相关安全生产经营许可时，查验经验收的安全设施是否符合安全生产法律、法规、标准和规程的要求。安全生产监督管理部门应当依法加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。

为了解决安全生产行政监管执法工作普遍存在的“看得见的管不了、管得了的看不见”的突出问题，推进执法重心下移：《条例》第二十三条规定了乡（镇）人民政府以及街道办事处、开发区（园区）管理机构等人民政府的派出机关（机构），应当根据负有安全生产监督管理职责的部门制定的年度监督检查计划，制定本辖区内安全生产年度监督检查计划并实施。第二十七条赋予了乡（镇）人民政府以及街道办事处、开发区（园区）管理机构等人民政府的派出机关（机构）对辖区内生产经营行使监督检查职权事项。第四十九条明确了安全生产监督管理部门可以委托符合《中华人民共和国行政处罚法》规定条件的安全生产监督管理机构实施行政处罚。省级安全生产许可证颁发管理机关可以委托设区的市、县（市、区）人民政府负有安全生产监督管理职责的部门实施国务院《安全生产许可证《条例》》规定由其实施的行政处罚，但吊销安全生产许可证的行政处罚除外。（四）改革创新监管模式方面《条例》将我省行之有效的创新举措以立法形式确定下来，推动改革创新在法制化轨道中进行。一是《条例》第三十五条有关安全生产诚信建设要求，在《安全生产法》有关重大违法行为向社会公告和向有关部门通报的基础上，将生产经营单位主要负责人、安全生产服务机构也纳入诚信范围，安全诚信评定范围更加全面、科学，同时要求安监部门会同其他部门（单位）将安全生产信用信息分类管理、信息共享、联合奖惩等重要制度也纳入《条例》，进一步保障了安全生产诚信建设的依法开展。二是《条例》第三十三条有关安全生产社会化服务体系建设，这是我省近年来寻求破解中小微企业安全生产技术和管理难题的探索，有利于推动实现政府安全治理能力现代化，已取得初步成效，拟由安监总局在全国范围推广，这项工作《条例》对此作了专门规定。

三是《条例》第七条是目前全国唯一将安全生产月活动这项已开展多年的宣传形式纳入地方性法规的省份。四是《条例》第二十二条细化安全生产责任保险制度，规定了县级以上人民政府应当采取措施，鼓励、引导危险性较大领域的生产经营单位投保安全生产责任保险，其保险费用计入生产经营单位的成本；五是《条例》第八条完善了有关行业协会的规定，在《安全生产法》规定的基础上，增加了鼓励有关行业协会参与安全生产标准制定的规定。六是《条例》第三十七条规定了县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门应当在矿山、危险化学品、城市轨道交通运营等重点行业、领域单独建立，或者依托有条件的生产经营单位、社会组织共同建立应急救援基地或者专业应急救援队伍。依托生产经营单位、社会组织建立的，县级以上人民政府给予相应补助。创新政府购买公共服务形式，提高应急救援的专业化水平。总体上来看，《条例》在加强安全生产共治机制相关制度设计上有一个初步框架，但仍需在实践中不断探索、总结和提炼，各相关部门应当加强协同、整体推进，在强化企业安全生产主体责任的同时，应积极发挥市场的引导作用，着力构建安全生产共治机制。这是发达国家安全生产工作经验和我国安全生产工作今后发展方向。（五）强化企业安全生产主体责任方面《条例》在企业安全生产主体责任方面还是有许多具针对性、可操作性、能解决实际问题的规定。一是第三条，生产经营单位应当建立健全安全生产标准化运行体系的规定；二是第三条还规定了企业其他负责人安全生产工作“一岗双责”的要求；三是第九条赋予地方标准一定的法律地位，将其作为企业必须符合的安全生产条件之一；四是在安法的基础上，第十条、第十二条增加了生产经营单位的主要负责人、安全生产管理机构以及安全生产管理人员的安全生产管理职责内容的规定，这些增加职责内容很有针对性、安全管理有效性；五是第十一条进一步细化安全生产管理机构设置和管理人员配备的规定；六是第十三条、第十四条强化了安全生产培训和考核的规定，如细化规定了未经安全生产教育和培训合格的，不得上岗作业，离岗六个月以上或者换岗的从业人员，上岗前应当重新进行安全生产教育和培训安全生产教育和培训记录保存期限不得少于三年，增强了培训制度的刚性和可操作性。七是健全生产安全事故隐患排查制度。在安法规定的基础上第十五条规定事故隐患排查治理情况应当通过文字、图像等方式如实记录，并向从业人员通报。记录保存期限不得少于三年。八是第二十五条规定了重大事故隐患排除后，由生产经营单位组织有关专业技术人员或者委托安全生产技术、管理服务机构对整改情况进行验收，形成验收报告。九是第十六条完善了对安全风险较高的构成重大危险源场所安全管制度，使重大危险源管理措施更科学合理、有针对性和可操作性。十是第十八条、第十九条对我省事故多发频发的危险作业事项、产生可燃爆粉尘以及油漆喷涂作业场所等安全管理措施专门进行规定。有效指引这些重点行业领域对照规定，在安全生产各个环节查漏补缺，提升生产经营单位安全生产管理水平，达到标本兼治预防和减少生产安全事故的目的。十一是第二十一条规定了取得不带储存设施许可的经营单位的危险化学品储存行为要求。这一条专门针对取得不带储存设施许可的经营单位私自储存危险化学品而上位依据不明确问题，消除了安全隐患，解决了长期困扰基层执法部门的困难。

《条例》对企业主体责任方面的规定还有很多，每一项规定都有解决实际问题的指向性。

（六）完善法律责任追究制度方面《条例》修订依据新安法进一步强化了法律责任，一是明确的法律责任对应予以处罚的违法行为，二是较大幅度地加大处罚力度，提高了罚款额度，三是增强法律责任的针对性，增加了对负有责任的生产经营单位主要负责人、主管人员和其他直接责任人员的处罚规定。在安法规定的行政处罚基础上，增设生产经营单位和主要负责人不履行法定职责的二十三项违法行为的行政处罚规定，加大了对生产经营单位和主要负责人的法律责任追究力度，提高了《条例》对生产经营单位及其主要负责人违法行为的震慑力。针对基层反映较多的部分违法行为实施行政处罚缺乏法律依据的问题，如取得不带储存设施许可的经营单位违法储存危险化学品、安全评价违法执业等行为，《条例》设置了相应的法律责任，为相关的行政执法提供了完备的法律依据。三、如何做好《条例》的宣贯实施工作（监管部门）

（一）抓建章立制。对安监部门来说，牵头组织或推动政府和其他部门做好建章立制工作，完善《条例》实施的配套规定，是一项涉及根本、事关长远的重要基础性工作。（二）抓依法行政。依法行政的要求很多，核心是严格依法履行职责，当前要着重抓好的重点工作：一是重新梳理公布本部门“权力清单”事项；二是要及时梳理与《条例》规定不一致的行政规范性文件，组织清理并公布清理结果，确保行政规范性文件与上位法保持一致；三是要根据《条例》调整情况建立健全相关制度、各类执法文书，充实年度安全生产执法计划的内容，确保安全生产监管执法行为的合法性、实效性；四是要对违法行为在新修改的《条例》实施前发生，《条例》施行后相关规定已不存在或规定不一致的，或跨越新旧《条例》实施日期的违法行为，在实施行政处罚过程中，要按照相关法律原则注意对新旧《条例》选择适用，确保行政处罚案件适用法律依据正确。（三）抓机制创新。要充分运用《条例》在加强安全生产共治机制相关制度规定，在实践中不断探索、创新适合市场经济和安全监管内在规律、更为有效的监管机制。要善于借力，充分利用市场机制、社会舆论、行业自律等其他社会治理力量，建立起有效的违法行为发现机制和约束机制，放大安监部门监督管理工作的效果，达到“四两拨千斤”的功效。（四）抓协作配合。作为负责安全生产综合监管工作的部门，安监部门在这个方面应当发挥表率作用：要专门研究建立与其他部门协作配合的具有操作性的信息共享机制、工作协调机制、联合执法机制等工作机制。要增强主动性，发挥督促、指导、推动作用，为各部门互相协作、配合提供必要的平台。对需要安监部门配合其他部门的，姿态要高一些，认认真真予以配合，以取得其他部门的信任和支持。