关于土地资源利用与污染保护的法律研究

关于土地资源的利用和保护问题研究张瑞

一二三四

目录关于土地资源的基本概述

关于土地资源节约集约利用研究关于土地资源污染防治保护的研究结语PPT模板下载：/moban/

行业PPT模板：/hangye/

节日PPT模板：/jieri/PPT素材下载：/sucai/PPT背景图片：/beijing/PPT图表下载：/tubiao/

优秀PPT下载：/xiazai/PPT教程：/powerpoint/

Word教程：/word/Excel教程：/excel/

资料下载：/ziliao/PPT课件下载：/kejian/

范文下载：/fanwen/

试卷下载：/shiti/

教案下载：/jiaoan/

土地节约集约利用的概述1我国土地节约集约利用的现状和问题2我国土地节约集约利用的法律政策规定和不足3国外和香港地区的立法情况4完善我国土地节约集约利用法律制度的建议5关于土地资源污染的基本概述1我国土地污染防治立法现状和不足2

国外土壤污染防治立法概况3国外土壤污染防治立法对我国的启示4（一）、土地资源的基本概念关于土地的现代概念，各国学者都曾作过不同的解释。最有代表性的定义是：土地是地球陆地表层部分的总体，它是由地貌、土壤、植被、地表水、浅层地下水、表层岩矿、和作用于地表的气候条件所组成的综合体，是自然历史的产物。土地资源是指已经被人类利用(包括它们的数量和质量)和可预见的未来可能被人类利用的，可供农、林、牧业或其他利用的土地的总称。在其利用过程中可能需要采取不同类别和不同程度的改造措施。一、关于土地资源的基本概述

一、关于土地资源的基本概述（二）土地资源的特性1.土地资源的自然特性土地面积的有限性土地位置的固定性土地质量的差异性土地永续利用的相对性

2.土地资源的经济特性土地供给的稀缺性土地用途的多样性土地利用方向变更的困难性土地利用方式的相对分散性土地利用后果的社会性。丘陵盆地山地高原土地分类未利用地平原按地形分类按土地用途分类（三）

丘陵农用地建设用地生态用地一、关于土地资源的基本概述（四）、我国土地资源的基本概况基本国情：土地资源总量多，人均占有量少，优质耕地少，耕地后备资源少。

特征：土地资源丰富，类型多样；山地多，平地少；土地资源的地域差异显著；土地后备资源有限。现状：人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少；工业用地增长过快。建设用地粗放浪费较为突出；局部地区土地退化和破坏严重；违规违法用地现象屡禁不止；统筹协调土地利用的任务相当艰巨。图土地资源丰富，类型多样山地多，平地少地域差异显著土地后备资源有限二、关于土地资源节约集约利用的研究（一）节约集约利用土地概述

土地集约节约利用,是指以符合有关法律法规、政策为向导,严格按照经过科学论证的土地利用规划和用地标准,通过增加对土地的投入,广泛利用科学技术,推进土地市场化征收、流转,不断提高城市土地利用效率和经济效益的一种开发经营模式。

节约集约用地主要有三层意思：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。二、关于土地资源节约集约利用的研究（二）我国土地资源节约集约利用的现状和问题

1、我国节约集约用地的现状全国耕地调查数据虽有所增加，但有相当数量的耕地因中重度污染耕种因工矿塌陷、地下水超采已不太适宜，实有耕地还是那么多。建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应，但土地利用比较粗放。生态用地数据变化明显，生态承载问题日益突出，必须加大推进生态文明建设的力度。二次调查数据显示，全国因草原退化、耕地开垦、建设占用等因素导致草地减少1066.7万公顷；具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少10.7%，冰川与积雪减少7.5%；局部地区盐碱地、沙地增加较多，生态承载问题比较突出。二、关于土地资源节约集约利用的研究

2、我国目前节约集约用地存在的问题农村土地利用：农村建设用地失控,侵占耕地现象严重；“空心村”现象普遍,土地浪费现象严重；宅基地政策落实不力,土地利用效率低下；闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地不少地区尚未得到复垦和利用。城市土地利用：工业用地效率低下,用地标准过低；居住用地及其他用地容积率低,土地浪费严重；“城中村”现象影响土地利用效率提升；二、关于土地资源节约集约利用的研究（三）我国相关的法律政策规定及不足1、土地类行政法规及规范性文件

法律地方性法规、规章部门规章及规范性文件1986年通过，1988年第一次修正2004年第二次修正《土地管理法》。1998年国务院发布《基本农田保护条例》。2011年2月22日,国务院颁布了《土地复垦条例》。2011年3月16日《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“节约集约利用土地”单独作为一节予以表述,提出我国要实行最严格的节约用地制度,并列举了若干具体措施和约束性指标。2014年3月27日国土资源部第1次部务会议审议通过《节约集约利用土地规定》。二、关于土地资源节约集约利用的研究2、我国土地节约集约利用法律制度的不足立法进度滞后：法律、行政法规简略和单薄，无法满足土地利用实践的法律保障需求。立法层次较低国土资源部制定的很多切实有效的部门规章因为层次较低往往不能引起地方政府的足够重视,并且许多地方政府对国土资源部的部门规章并没有很好的贯彻执行,甚至置若周闻。这个可以从国土资源部不定期的公布全国若干重大土地违法案例中得到印证。这也是现实中仍有许多土地集约节约利用问题不能得到妥善解决的重要原因。立法体系混乱法律法规、政策层次太多、文件杂乱,对于各级国土资源部门的执法者而言,如此多的法律政策文件到底适用哪一个,这也是比较困难的事。立法监督不足监督力度不大，处罚力度较小，监督体系不完备，监督依据层次较低，监督较为滞后。二、关于土地资源节约集约利用的研究（四）国外及香港地区土地集约节约利用立法情况1、美国的立法美国的宪法：美国宪法高度重视私有财产权的保障,征收私有财产必须符合公共利益的要求、正当程序的限制，并且需要给予合理充分的补偿。“聪明的开发”：为了应对美国自上世纪50年代开始出现“郊区化”现象,2000年,美国规划师协会(A队)联合60家公共团体提出了一个概念叫“聪明的开发”(smartgrowth),其核心观点就是利用更加科学合理的规划来实现土地的集约节约利用。其核心内容主要有以下几条:高质量的住房，建立步行社区，社区规划着眼长远，混合土地用途，保证生态用地与农业用地,更便捷、更高效、更多选择的交通，紧凑型建筑设计。美国联邦政府为TEA(((21世纪交通公平法案》)投资2000亿美元,用于发展轨道交通;提出多项激励机制。二、关于土地资源节约集约利用的研究州立法：马里兰州于1997年《聪明的开发地区法》、《土地复兴计划》和《就近工作居住计划》,州政府通过这些法律来推进土地整理以及通过土地规划来实现居民就近工作,实现步行社区、减少交通的目的。1990年,华盛顿州通过了《聪明的开发法》(GrowthManagementAct),法律强调土地规划的公众参与,强调按照科学标准制定规划、分区治理。2001年,加利福尼亚州通过了《加利福尼亚农田保护债券法》(CalifomiaFarmlandConservationBondAet)和((地方政府总体规划修正和可持续社区授权计划》。二、关于土地资源节约集约利用的研究

政府立法：美国俄勒冈州最大的城市波特兰市,《波特兰地区2040》洛杉矶市也有类似的《洛杉矶市土地利用开发管制方法》纽约市于1916年制定了美国第一部区划法《纽约区划法》，并于上世纪70年代制定了《统一土地利用审查程序》(ULURP),其核心观点是通过严格的程序来限制土地利用规划的随意变更,程序还强调了公众参与,要求必须召开采用具有广泛民意代表组成的听证会才能议决相关问题。ULURP程序还强调公开,通过多种媒体渠道让更多人知晓,以通过此种方式让群众参与到程序中来。二、关于土地资源节约集约利用的研究2、日本的立法日本是一个典型的土地资源匮乏的国家,日本政府先后颁布了《城市规划法》、《市街地建筑物法》、《农地法》、《新城市规划法》、《建筑标准法》等,逐步确立了土地用途分区管制制度。在农田保护和利用方面,日本政府早在1968年就制订了《都市计划法》,不久又出台了《农业振兴法案》。法律对土地利用进行详细分类,农用地与工业用地在土地规划中分开标注,并且法律规定要保证农业用地优先。在工业用地和城市建设用地方面,日本政府要求的土地投资强度标准很高。日本还制定了《土地整理法》,应该说,通过土地整理,有效增加了耕地面积,提高了耕地质量。二、关于土地资源节约集约利用的研究3、新加坡立法新加坡更是一个袖珍小国,总面积为710.3平方公里，与香港的面积相当。新加坡制定了《新加坡住屋与都市开发公司土地法》,通过科学的土地规划和严格的土地管理,实现了土地集约节约利用。新加坡很重视建设用地节约,各种建筑都密集发展。此外,新加坡很重视空间上的三维利用,譬如,在交通方面,新加坡的轻轨列车全部采用高架路基方式;地上停车场很少,停车场大多向空中、地下拓展。二、关于土地资源节约集约利用的研究4、香港法律香港地小人多,但是香港并没有换上严重的城市病,交通便捷、城市发展井然有序,因此,香港用地模式己经得到国际上的一致认可,成为土地集约节约利用的典范。其实香港土地利用模式可以归结成简单的八个字:混合使用,立体发展。香港土地利用模式的突出表现有:建筑布局紧凑化,土地利用高密度和立体化,以社区为核心的综合用地模式。“步行社区”,“紧凑型建筑设计”，”混合土地用途”香港十分重视规划,并为此专门出台了《城市规划条例》,明确了土地分类和区域规划,建设用地被明确标出,然后再加上市场作用,寸土寸金成为现实,自然而然的,土地集约节约利用就在市场规律的推动下实现。香港的规划也十分重视公众参与,群策群力制定科学合理的规划已经成为共识。二、关于土地资源节约集约利用的研究经过分析比对国内外各种土地利用方式发现，土地集约利用模式可以依据人均国土面积分为两类：第一类是区域面积小，约束其只能通过在有限的区域空间内进行高强度利用土地，以日本、新加坡、香港为代表。这些国家或地区由于人口密度较大，通过提高土地利用的强度来提升其承载能力。例如香港实施立体开发，土地利用空间实际上已经有很大的延展。第二类是区域面积大、人口密度小，他们追求的集约利用模式是生态和低碳型的，以美国、加拿大、澳大利亚等为代表。其主要特征是已开发农业用地、建设（建筑）用地得到集约利用，而未开发土地则通过法律措施保护起来，也称为利用与保护结合模式，或低碳集约利用。共同点：强调法律保障强调规划控制强调公众参与强调农地保护强调混合使用强调立体发展强调政府监管二、关于土地资源节约集约利用的研究（五）完善我国土地集约节约利用法律制度的建议1、坚持立法保障：要加快启动土地集约节约利用专项立法;其次要对土地集约节约利用领域的法律、行政法规、部门规章、地方政府规章以及各类规范性文件进行一个系统的清理。2、坚持规划先导：要研究完善规划修改程序,引入听证会制度,让公众确信规划修改是基于对公众利益的考量；试验召开由群众代表、人大代表、政协委员、非政府组织、专家学者、政府官员等组成的听证会,科学制定土地利用总体规划,突出土地利用总体规划的优先性。二、关于土地资源节约集约利用的研究3、坚持标准量化：要健全各类建设用地标准体系和各类工程项目建设用地,各项市政基础设施和生态绿化建设等用地问题也要有清晰的标准。尤其是开发区、城市新区的土地供应问题,政府要严把准入关。4、坚持市场配置：要严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让规定。国土资源部门要制订用地招标拍卖挂牌出让办法,将土地使用标准等问题纳入出让计划,作为出让的前置条件。5、坚持监督有力:除了国土资源部门的内部监督外,还要加强人大监督、政协监督、舆论监督、纪委监察机关、司法机关监督,使之形成监督合力。只有监督有力,法律责任清晰,才能使法律落到实处。三、关于土地资源污染防治保护的研究（一）、关于土地资源污染的基本概述1、土地资源污染的特点土壤污染具有隐蔽性和滞后性。

土壤污染具有累积性。土壤污染具有不均匀性。土壤污染具有难可逆性。

土壤污染治理具有艰巨性。2、造成我国土地资源污染的主要原因首先，工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因。尾矿渣、危险废物等各类固体废物堆放等，导致其周边土壤污染。汽车尾气排放导致交通干线两侧土壤铅、锌等重金属和多环芳烃污染。

其次，农业生产活动是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉，化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等，导致耕地土壤污染。

另外，自然背景值高是一些区域和流域土壤重金属超标的原因。

第三、关于土地资源污染防治保护的研究3、土地资源污染的危害一是影响农产品的产量和品质。土壤污染会影响作物生长，造成减产；农作物可能会吸收和富集某种污染物，影响农产品质量，给农业生产带来巨大的经济损失；长期食用受污染的农产品可能严重危害身体健康。

二是危害人居环境安全。住宅、商业、工业等建设用地土壤污染还可能通过经口摄入、呼吸吸入和皮肤接触等多种方式危害人体健康。污染场地未经治理直接开发建设，会给有关人群造成长期的危害。

三是威胁生态环境安全。土壤污染影响植物、土壤动物（如蚯蚓）和微生物（如根瘤菌）的生长和繁衍，危及正常的土壤生态过程和生态服务功能，不利于土壤养分转化和肥力保持，影响土壤的正常功能。土壤中的污染物可能发生转化和迁移，继而进入地表水、地下水和大气环境，影响其他环境介质，可能会对饮用水源造成污染。

三、关于土地资源污染防治保护的研究5、我国土地资源污染的现状三、关于土地资源污染防治保护的研究

全国土壤总的污染超标率已高达16.1%。此次调查覆盖面积为630万平方公里，也就是说中国至少有100多万平方公里的土地遭受到不同程度的污染。

根据农技部门的数据显示，全国仅中重度污染耕地大体面积就在5000万亩。全国耕地土壤面积10%以上受重金属污染，每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成直接经济损失超过200亿元。中国耕地不足世界的10%，却使用了全世界1/3以上的化肥。从1980年至2008年，粮食产量扩大了1.5倍，耕地面积不断减少，但化肥消费量却增加了3倍以上。部分“无污染”地区镉超标的最大因素是耕地大量使用磷肥过量施肥现象很难在短期内扭转。氮元素在土壤中转化成硝酸盐，通过水、蔬菜等进入到人体内，积累转化后容易致癌，影响人的生命健康。频繁爆发的污染事故损失惨重，不仅增加了环境保护治理成本，也使社会稳定成本大增，而土壤污染修复所需的费用更是天价。以湖南岳塘区竹埠港工业区土壤污染治理为例，根据初步匡算，3000亩地的治污投入需四五亿元，平均近20万元/亩。有当地官员算过账，湖南岳塘竹埠港工业区所有化工企业上交的税收远远赶不上土地治污的投入。三、关于土地资源污染防治保护的研究

土壤治污看似只关乎技术与资金，开展起来远非这么简单。凡是治污就首先要涉及污染源的停产搬迁、工厂设备的拆解处置以及千千万万百姓居住和就业的再安置，其次才是被污染土地的征用、治理和开发。可以说，一项治污就是庞大又复杂的社会工程。从竹埠港工业区关停搬迁工厂需41亿元，治污只需四至五亿元，也可见一斑。而农业污染的治理，则涉及政府、承包者、流转方多方利益的考量。国家从战略安全上考虑不会允许大面积耕地闲置、粮食减产，承包者也不会放弃一年的收益，流转方更是把土地流转当作一项投资、在追逐高额回报。由此，耕地污染的治理只能边生产边调理边修复。这需要一个更加漫长的过程。环境保护部生态司司长庄国泰指出，按照1：10：100的资金投入比例，预防性投入如果投入1万元的话，有土壤污染风险就需要投入10万元，而到了最终的污染治理就需要投入100万元。他认为，应当吸取大气和水污染治理的教训，对于土壤污染防治尽早采取预防性措施。三、关于土地资源污染防治保护的研究（二）、我国土地污染防治立法现状和不足1、我国土地资源污染防治立法的现状目前，我国涉及土地保护的法律法规主要有《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。另外，为防止土地污染，保护生态环境，我国制定了《土壤环境质量标准》《食用农产品产地环境质量评价标准》（HJ332-2006）和《温室蔬菜产地环境质量评价标准》（HJ333-2006），《全国土壤污染状况评价技术规定》等。三、关于土地资源污染防治保护的研究2、我国土地资源污染防治保护立法的不足法律制度不健全：目前，政府对土壤治理只有指导性的意见，并无并没有针对土地污染的专项立法、具体的实施标准、验收标准，各地治污项目都是当地政府会同专家、企业商议，缺乏统一的政策、标准。甚至个别项目会出现项目施工方自己编制了验收方案，又当运动员又当裁判员。同时，中国现行的环保检测只是针对大气、水、声等，对土壤污染防治缺乏立法保障、监督管理机制，使得土壤污染成为执法的空白地带。只是在出现环保事故或危及城市时，才头痛医头脚痛医脚。法律规定可操作性差：我国有关土地污染防治的法律规定多采用概括性的语言，例如“防止土地污染”、“改良土地”、“保护和提高地力”等等，这只是概括性地指出要保护土地，而对于如何保障土地不被污染，如何对被污染的土地进行改良并未作出明确而完善的规定，因此在实践中难以具体的操作。

三、关于土地资源污染防治保护的研究

管理体制混乱：我国在土地污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门都管一点，又都管不全，如农业用地就由土地管理部门和农业行政主管部门共同管理。这种状容易出现多个管理主体互相推委、扯皮或者争相管理的现象，不能对土地污染防治起到积极的作用。法律责任不完善：法律责任是实现土地污染防治目标的重要保障，但是我国现行有关土地污染防治的法律规范中没有规定法律责任主体，也没有设定相应的法律责任，致使一些严重污染土地的行为得不到法律追究。三、关于土地资源污染防治保护的研究（三）国外土壤污染防治立法概况1、日本的立法日本是世界上最早发现土壤污染的国家。为了防止因土地污染而影响人类的健康，日本在1970年颁布了《农用地土壤污染防止法律》，并根据此法将镉、铜、砷指定为特定有害物质。此法以农用地为保护的对象，国家制定农用地土壤污对策计划，运用国家的资金进行“农用地土壤污染防止对策细密调查”，并将调查结果公开发布。此后日本先后制定了基于农用地、有毒有害化学物质、水质污染(与地下水相关的部分)防治法而建立的土壤污染对策体系，颁布了《土壤污染环境标准》《关于土壤·地下水污染调查·对策方针》《Dioxine

类物质对策特别措施法》等一系列法律，确立了预防对策和恢复对策的一系列措施。日本于2002年5月颁布了《土壤污染对策法》，该法包括8章42条，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地构、支援体系、报告及检查制度、惩罚条款进行了规定基准等。此法的实施使得污染治理由被动行为转为主动行为，对日本土地污染问题的改善发挥了很大的作用。三、关于土地资源污染防治保护的研究2、美国的立法1930年前后，美国进入经济大萧条时期，中西部地区发生了名为“尘埃流星”的沙尘暴。由此，美国政府在农业部中增设了土壤保护局，该部门现更名为自然资源保护局,并且于1935年通过了《土壤保护法》。在20世纪70年代美国又发生了由土壤二恶英(Dioxine)类物质污染导致的“拉夫运河(LoveCanal)”污染事故在这一事件后，美国于1980年建立了名为“超级基金”的信托基金，通过了《超级基金法》。《超级基金法》主要意图在于修复全国范围内的污染地块，明确清洁费用的承担者；规定包括土地厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者应以追溯既往的方式承担法律上连带、严格、无限责任；制定了“危险登记评估体系”和“国家优先名单”的运作方式，并建立了超级基金以资助“棕色地块”的管理和修复；对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，同时明确了政府的责任，规定了美国环保局(EPA)根据《超级基金法》实施整治行动时具体程序。三、关于土地资源污染防治保护的研究进入90年代，工厂搬迁后遗留的受污染土地（棕色地块）治理和再开发问题逐渐引起了美国社会的关注。因此美国环保局制定了《棕色地块法》，对超级基金法进行改进，该法案阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障。3、澳大利亚的立法澳大利亚主要是一些单项立法，综合性环境立法较少，属于“大环境法”的模式。《海洋和淹没土地法》、《国家拨款(自然保育、土壤保育)法》、《矿物(淹没土地)法》等，根据这些法律规定，澳大利亚有统一的方法评价某一地点的土壤污染程度，其一般是采用定点污染评价法。这些法律对污染土地的行为规定了种种制裁措施，例如通报、禁止令、恢复原状、赔偿损失、履行劳务、罚金和监禁等等。三、关于土地资源污染防治保护的研究

澳大利亚非常重视公众参与制度，并且在技术层面上给予了大力支持，如微灌技术、卫星技术等，另外，澳大利亚很重视从整个生态维护的层面进行土壤污染防治，如对国内某些区域土壤通过设立保护区的办法进行重点保护。80年代末一个爱护土地运动在澳兴起，大批农民加入了各地的“爱护土地小组”。这些农民在一起交流如何防治土地退化，政府给予支持，投人资金治理水土流失，还设置官员协调农民的活动，从而有效的改良了澳大利亚的土地和草原。三、关于土地资源污染防治保护的研究（四）、国外土壤污染防治立法对我国的启示1、加快推进土壤环境保护立法进程我国在建立土壤污染防治法律时，有必要在总则中明确规定预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则、公众参与原则，并将预防原则贯穿整个土壤污染防治法律体系中去，同时在分则条款中制定若干具体措施，