第十二章社会救助

第十二章社会救助社会救助是社会保障体系中最低层次的保障部分，是社会保障安全网的最后一道防线，保障的是社会保险这道主要的安全网无法保护的人群。社会救助虽不像社会保险那样是社会保障体系中的核心部分，但它具有其他保障环节无法替代的重要地位和作用，尤其突出表现在维护社会安全和稳定方面。（下岗职工基本生活保障、城镇最低生活保障、汶川玉树大地震）本章内容：社会救助概述最低生活保障灾害救助第一节社会救助概述一、社会救助的概念及含义社会救助是指国家和社会通过国民收入的再分配及三次分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员即社会脆弱群体给予救助，以保障其最低生活水平的制度。理解：①主体是国家（如民政部门）或社会（如各类慈善团体）；②手段是国民收入的再分配（国家）及三次分配（社会慈善捐助）；③对象是社会上各类脆弱群体；④目标是保障救助对象的最低生活。传统上我们把对社会困难成员的帮助称为社会救济，但救济一词包含有慈悲、怜悯等不平等的色彩在内。因而，现代社会都把社会救济改为社会救助，一方面是其覆盖面更大了；另一方面是救助一词可以看成是更为中性的词，从而更加符合现代社会的发展理念。社会救助与社会救济一字之差，实际上反映出社会文明的进步。二、社会救助的产生与发展萌芽世界各国还在农业社会时期就出现了社会救助的萌芽——慈善事业，以进行扶危济困，帮助那些贫困人群。早期社会救助主要有：民办慈善事业、宗教慈善事业、官办慈善事业。产生

1601年，英国旧《济贫法》；1834年，英国新《济贫法》。真正具有现代意义的社会救助制度产生于20世纪初，1935年美国的《社会保障法》、1946年英国的《国民救助法》。发展二战以后，越来越多的国家建立了自己的社会救助制度。享受社会救助成为社会成员的一项基本权利。三、社会救助的特征最低保障性保障困难社会成员的最低生活。按需分配是一种有别于按劳分配与按资分配的国民收入再分配。具有在确定的标准范围内（如贫困线以下或遭受灾害时）向救助对象按需分配（现金援助、实物援助、服务援助等）的特征。权利义务单向性只要符合救助条件，就有权利申请获得救助，而无须尽缴费义务。全民性任何人只要符合社会救助的条件，即可得到社会援助。四、社会救助的功能缓解贫困缓解贫困问题是社会救助最基本和最直接的功能。推动社会公平和社会文明进步通过国民收入再分配保证了社会公平；援助社会弱势群体是人道主义与人文关怀精神的体现，是社会文明的进步。是国家宏观调控的工具作为社会保障的一部分，起着自动稳定器的调控功能和相机抉择的政策决策作用。五、社会救助的分类1.依据救助手段划分：现金救助实物救助服务救助以工代赈：是指通过提供相应的工作或就业机会并发放劳动报酬的方式实现对救助对象的救助。2.依据救助时间划分：定期救助（最低生活保障和对孤寡老人、孤残儿童的救助）临时救助（灾害救助）

3.依据救助的实际内容划分：生活救助（城乡低保）灾害救助（各种自然灾害）失业救助（失业保险期满仍未找到工作，我国纳入低保体系）住房救助（廉租房制度）医疗救助（资助参加医保或减免医药费）教育救助（九年制义务教育免收学杂费、资助贫困大学生学费等）法律援助（司法救济）扶贫开发（扶贫、开发）六、社会救助的对象国际劳工组织认为：在工业化国家，那些收入相当于制造业工人平均工资30%的家庭和个人应成为救助对象。欧洲经济合作委员会认为：如果一个成年人的可支配收入（交所得税和保险税后）低于平均水平的50%，则属于救助对象。英国的救助对象分为四类：无固定职业或就业不充分，无力定期缴纳社会保险费，因而无权享受社会保险者；有权领取社会保险津贴，但不足以维持最低生活者；领取社会保险津贴已满期限，却无其他收入者；未参加社会保险，生活又无着落的人。中国社会救助的对象分三类：一是“三无人员”，即无依无靠、无生活来源、无法定抚养人的社会成员；二是灾民；三是贫困人口。

七、社会救助的管理中央政府集中管理型（英国、澳大利亚、新西兰）地方政府分散管理型（日本、瑞士、芬兰、挪威、中国）中央和地方分层管理型（法国、美国、卢森堡）我国社会救助我国已基本建立社会救助体系，十二五期间，我国将进一步完善社会救助机制，提升社会救助水平。第二节最低生活保障一、概念最低生活保障是指国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度。二、原则生存保障原则（保障最低生活，避免挨饿受冻）普遍性原则（任何社会成员，不论其身份地位、有无职业，只要收入低于最低生活保障线，均可享受救助）法制化原则（法律规范、强制实施）维护受助者个人尊严原则（现代社会，享受社会救助已经成为公民的一项基本权利，再也不是接受恩赐、怜悯和施舍了）三、最低生活标准的概念及确定1.概念最低生活标准又称最低生活保障线，是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展水平相适应的、在衣食住行等方面保障居民生存的最低限度的基本生活标准。2.确定方法

一般，国际上确定最低生活标准的方法有以下四种：市场菜篮子法：维持居民生存和发展必不可少的一篮子商品和服务的价格。恩格尔系数法：根据家庭用于食物支出占全部支出的比例来衡量贫困程度的一种方法。恩格尔定律：随着家庭和个人收入的增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。恩格尔系数（%）=食品支出总额/家庭或个人消费支出总额×100%。恩格尔系数在59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，低于30%为最富裕。以一个家庭的食品消费支出除以0.59，即可得出家庭收入的贫困标准。国际贫困标准法：根据一个国家或地区的社会平均收入水平来确定最低标准，是一种收入比例法。如经合组织认为，最低贫困标准相当于社会平均收入的50%—60%。生活形态法：从人们的生活方式和消费行为等生活形态入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，选出若干剥夺指标，即被舍弃的方式行为，再根据这些剥夺指标及被调查者的实际情况确定哪些人属于贫困者，再分析他们被剥夺的需求及消费收入，得出最低生活保障金额。绝对贫困和相对贫困

A.绝对贫困：指维持生存的最低需求品缺乏。

B.相对贫困：建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的生活水平相对比上的，是指比社会成员平均生活水平低的生活状态。一般而言，发展中国家的贫困大多数是绝对贫困，发达国家的贫困基本上是相对贫困。中国现阶段采用的是“绝对贫困为主，适当兼顾相对贫困”确定低保标准的做法。1.城市居民最低生活保障制度建立及发展1993年6月---1995年5月的试点阶段

1993年6月1号，上海市率先建立了城市最低生活保障线制度。1995年5月---1997年8月的推广阶段

1997年5月，全国已经有206个城镇建立最低生活保障制度。1997年8月---1999年底的普及阶段

1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城镇居民最低生活保障制度的通知》，要求1998年底以前全国地级以上城市均要建立最低生活保障制度；1999年底以前全国县级市及县政府所在地的镇要建立这项制度。2000年---至今的深化阶段

1999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，1999年10月1日起实施，标志着我国最低生活保障制度的完善。四、中国最低生活保障制度保障对象及内容保障对象：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。保障内容：

（一）对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；（二）对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。

案例分析一低保可以全额享受低保吗

张某，男，38岁。家庭人口3人，妻子37岁，体弱。夫妻二人均无工作，孩子12岁，读小学五年级，爱人多次求职，但一直没有就业，全家每月只依靠张某在外干临时工的500元收入生活，现向社区申请低保救助。若该市低保标准为195元，请问该家庭可以享受多少低保金额？

案例分析：张某家庭月人均收入167元，低于低保标准247元，符合申请低保条件。孩子是在校学生，属于全额救助的八类人；爱人需提供区就业局出据的“已在就业局登记求职，但一直未再就业”的证明，并加盖区再就业局的公章，方有效。家庭低保金计算办法：家庭月人均享受金额=（195×3-500）/3=28元；家庭月保障金额=28×（3-1）+195×1=251元

案例分析二有收入合住能否申请低保

张某，女，70岁，丈夫于07年过世，老人现已年老体弱，又患白内障，月退休工资1000元。有一女毛某，47岁，离异后无房在父母家居住，精神二级残，丧失劳动能力。母女二人共同生活，家庭生活困难，毛申请低保。能否通过？以上家庭为典型的“老养残”类型，根据《城市居民最低生活保障条例实施细则》规定：与父母共同生活的，丧失劳动能力、无收入的成年残疾子女，因特殊原因未另立户生活困难，可分户计算。从人性化操作的要求出发，并充分考虑该家庭的实际生活困难，通过群众评议，分别将毛某单独纳入低保，并全额享受最低生活保障待遇。

案例分析三超额用电要取消低保吗

有一户低保家庭，低保标准规定电话费不能超过25元每月，水电煤不超过人均月35元，他们的儿子在读初中快要中考了，有一个月水电煤费超过了35元，故社会保障部门就要取消他们的低保资格，后该户家庭向法院提出诉讼，法院应该如何判决？该案例属于家里有学生参加重要考试的特殊情况，这一特殊时期，为了复习功课用电略有增加属合理缘由。因此，不应认定为超额用电。法院判决不能撤销低保资格。案例四：养宠物者能否申请低保？南京市民政局出台的城市居民最低生活保障工作实施细则中规定，饲养宠物的人不能领取最低生活保障。在接下来的4个月里，九成相对贫困家庭为了继续领“低保”，放弃了宠物；其余则宁愿“留宠弃保”。与此同时，这一规定在全国引发了不小的争议。对这一规定持赞同态度的人认为，养得起宠物的人必定不是穷人反对这一规定的人则认为，低保户确实是社会底层群体，但不能因此剥夺其选择生活方式的权利您认为养宠物和有手机者是否有资格申请低保？城市低保的标准又该如何确定？

辩论题：有手机、电脑、空调、养宠物、子女择校者、有车者,能否享受低保？正方观点：能反方观点：不能我国城市流浪乞讨人员的救助办法1982年《城市生活无着的流浪乞讨人员收容遣送办法》孙志刚事件2003年6月20日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》“孙志刚事件”引发的思考

2003年4月25日，《南方都市报》揭露了一起广州执法人员粗暴侵犯公民的人身权利致人死亡的案件，这个案件的主角就是“孙志刚”。时代发展到今天，像孙志刚之死这样的惨剧，在中国恐怕已经不是一起两起了，以中国的情况来看，这事虽然人命关天，但也是说大能大，说小也能小。孙志刚事件同“非典”一样，同样是用人的生命在实实在在的警示着我们：这个社会存在另一种“非典”——无法无天的权力——时时刻刻在威胁着我们小案例对于城市流浪乞讨人员的救助应当注意哪些环节和问题，以避免类似事件发生？

2.农村居民最低生活保障制度我国农村低保制度最早是1994年山西省民政厅在阳泉所作的试点。经过十多年的探索，2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），对农村低保的目标任务、原则要求、保障标准、对象范围、操作程序、资金筹集、组织机构等内容进行了规范。农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发，采取简便易行的方法。具体程序:①申请、审核和审批。②民主公示。③资金发放。④动态管理。迄今，我国农村低保已在全国基本建立起来。我国农村五保制度新中国成立以后，党和政府十分关心城乡特殊困难群众的生活。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保证简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村五保供养制度的雏形。

从上世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，将部分五保对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。2000年以来，随着我国农村税费改革试点工作的推进，农村五保供养资金渠道随之调整。取消农业税及附加后，供养经费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。2004年8月，民政部、财政部、国家发展和改革委员会联合发出《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，再次明确了农村五保供养工作的相关政策。2006年1月11日国务院发布《农村五保供养工作条例》，标志着我国农村五保制度在新时期的发展进入了一个新阶段。供养对象为老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。供养内容(一)供给粮油、副食品和生活用燃料；(二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱；(三)提供符合基本居住条件的住房；(四)提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；(五)办理丧葬事宜。农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。农村五保供养标准，可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。国务院民政部门、国务院财政部门应当加强对农村五保供养标准制定工作的指导。供养资金在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。供养形式农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。3.最低生活保障制度的基本内容资金来源地方财政承担主体责任，中央财政适当补贴社会捐献保障标准确立统计科学测算合理确定标准最低生活保障待遇申领程序申请调查审核与批准发放保障金申请社会救助的流程我国最低生活保障最低生活保障应动态调整有条件的地方可适当扩大低保范围。第三节灾害救助一、概念灾害救助是指国家和社会对在遭遇各种自然灾害及其他特定灾害事件袭击并因此陷入生活困难的社会成员给予一定的现金或实物或服务援助，以帮助其度过特殊困难时期的一种社会救助。二、特征迫切性（突发的重大灾难往往会造成社会成员生活陷入困境、倾家荡产、流离失所、人身伤亡以及疾病、瘟疫等的流行。因此，救灾必须及时，以免造成大的社会动荡）内容与方式多样性（在内容方面，既包括对人的救助，也包括对物资财产的转移和保护；在救助方式方面，既采用现金救灾、食物救灾、服务救灾等方式，在特定条件下也可采取以工代赈的特殊方式）非经常性（突发的、临时的、不定的）不确定性（灾害发生的不确定性、灾害的损害后果事先无法确定、救助的形式具有不确定性）三、原则、方针与内容1.原则：防灾、抗灾、救灾三结合，同时发动人民群众开展生产自救。2.方针：依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅以国家必要的救济和扶持。3.内容：救助灾民生命（以人为本，一线希望、百倍努力）为灾民提供基本生活保障（衣服、口粮及现金）安抚灾民情绪、实施精神救灾（心理干预）帮助灾民确立自行生存的能力（恢复生产、重建家园）案例分析五2008年中国南方冰雪灾害案例

2008年从1月10日开始，一场持续近1个月的低温、雨雪冰冻天气袭击了中国南方十九个省区市，其影响范围之广、所造成的灾害之重为历史罕见，属五十年一遇，部分地区为百年一遇。此次灾害天气是在全球气候变暖背景下，受拉尼娜极端气候影响所致。受灾害影响，中国南方大部分地区交通中断，电力、供水设施遭受重创，春运受阻，群众日常生活受到严重影响。时值春运高峰，南北交通大动脉京珠高速公路广东、湖南段被冰雪覆盖断路，积压了大批车辆，受困者有的长达十几天；广州、杭州等地的火车站大批旅客滞留，许多旅客不得不留在当地过年。几十万子弟兵和武警战士，数十万警力，18万电力抢修人员，成千上万名干部群众都紧急行动起来。投入人员之众、物资之多，为1998年抗洪以来所仅见。

截止2月12日，灾害波及21个省(区、市、兵团)，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间；因灾直接经济损失1111亿元。其中湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省(区)受灾较为严重。

一、本次抗灾的基本经验一是必须坚持领导重视，靠前指挥。这是取得这次抗灾救灾工作决定性胜利的决定性因素，充分证明了领导重视，深入一线，是成功应对突发事件的关键。二是必须坚持军警民携手，共同抗灾救灾。这是取得这次抗灾救灾工作决定性胜利的根本性因素，充分证明了应急管理工作中军地协同作战是成功应对突发事件的最有效途径。三是必须坚持部门协调联动，形成救灾合力。这是取得这次抗灾救灾工作决定性胜利的基础性因素，充分证明了及时启动应急联动机制是成功应对突发事件的前提。四要在2008进一步抓好以下工作：抓好“一案三制”、“一网五库”建设；抓好基层应急管理工作；抓好应急平台体系建设；抓好应急宣教培训工作；抓好应急能力评估体系建设；抓好典型经验总结和推广；抓好应急管理区域合作。

二、主要启示（一）建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构从灾害综合管理的角度看，借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，我国应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构。具体方案如下：建立一个由国务院主要领导人（副总理或国务委员）牵头的处理包括自然灾害在内的各种危机事件的综合协调部门，该机构独立设置，隶属于政府机构序列；在该机构下设立专门应对自然灾害的职能部门，如自然灾害局。该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面。综合协调部门的日常运作就是定期召集专家对一定时间内可能发生的包括自然灾害在内的各种危机进行预警分析，向国务院有关领导定期汇报研究成果，提出应对危机事件的相应措施；同时，该机构还应该建立重大危机事件会商制度。综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦危机事件爆发，随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构，针对已经发生的危机事件权威地分配资源，在灾害预防和灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用。

（二）制定灾害管理基本法，健全自然灾害法制与计划建设由于我国灾害问题的复杂性、群发性，迫切需要制定全国性的灾害管理的基本法律，并完善现有的法律法规，使立法工作适应于我国目前和未来的灾害管理工作需要。（1）制定综合的《灾害管理基本法》，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，部分配套法规，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设。《灾害管理基本法》是规范各级政府、组织、团体及个人在减灾工作中的责任和义务的法律。它对灾害管理的基本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予以原则性规定，其中最重要的是有关灾害管理组织和灾害防御预算方面的内容。（2）制定国家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与减灾工作协调进行；（3）在国家减灾总体规划的指导下自上而下制定各有关部门、各级政府的切实可行的减灾规划，对已有的减灾规划重新审议，补充、提高、完善