第5章组织的人本主义和新公共行政

第

5章组织的人本主义和新公共行政

正像我们所看到的那样,行政的理性模型的假设,即人可以积极地做决定,但是,他们所做的决定的范围总是受到来自组织高层人士即控制层的重要的影响。虽然我们可能会去追求那些我们个人渴望的东西,譬如效用或者满意度,但是我们的行为同样会受到控制层强加在我们身上的方针或者决策前提的修正，以使我们的行为和组织高层人士所确定的组织目标保持一致。

我们之所以服从,可能是因为我们希望得到也可能因为我们害怕受到惩罚,或者因为我们已经习惯于服从。但是,无论如何,我们的反应是受到管理的环境力量塑造的。相比之下,另一种观点则认为,个人可以被看社会世界的发展过程中的积极参与者,人的需要、和自我的价值在决定人类事务的过程中发挥主要作用。这里,个人不再被简单地看作是环境中起作用的社会力量的结果,而是发挥着更加积极和有创造力的作用。

这种观点显然更看重个人的感受和需求,甚至认为在有些情况下,我们应该把优先权放在个人价值上而不是组织上。正是这种关注个人人格发展的方法,同意了其他对行政理性模式的挑战,这种挑战从20世纪30年代产生以来一直持续到现在。本章的内容将探索一些不同于理性模型的其他选择的发展。尽管这些选择在取向上体现了更多的人本特征,但仍然可以被看作是对占主流地位的组织理性的挑战。非常有意思的是,这种关注组织生活的人本主义的方法本来应该是首先出现在公共行政著作而不是私人管理的著作中,但是事实恰恰相反:后来被称为人际关系的方法首先出现在企业管理和工业心理学中。只是在最近,公共行政才开始接纳人际关系学派(包括相关的观点),并开始加进其自己的特殊的看法。由于这个原因,我们接下来的讨论将首先考察和企业管理有关的一些作者的著作,而不是首先考察公共行政理论家,尤其是克里斯·阿吉里斯(ChrisArgyris)的著作。作为这个领域的理论家,他对公共行政产生了最为深刻的影响。

在此之后我们将对现在越来越为大家所感兴趣的组织变革以组织发展为题[这一问题在公共行政领域进行了深入的讨论,罗伯特·T·戈尔姆比斯基(RobertT.Golembiewski)是这场讨论的中坚人物]进行解释,并考察在公共行政领域中以新公共行政名义出现的具有人本主义基础的抗议运动。在整章内容中,无论是组织的人本主义的可能性还是局限性,都将被注意到。5.1组织人本主义的主题

组织人本主义的来源散见于一些相关的研究。一方面

,对工人行为和非正式组织的科学研究得出了这样的结论:一种更加开放和参与性的管理方式不仅会提高工人的满意度,同时也能提高他们的生产能力。

人本主义满足了对效率的需求。另一方面,通过对组织变革的考察,很多人发现,让组织的低层工作者(甚至包括组织的顾客)参与管理,将推动组织的重建和复兴。人本主义满足了对变革的需求。此外还存在着第三种不同的观点(它主要是一种社会性注释)这一观点认为人本主义的方法对于组织化的社会中的个人来说本身就是一种优先,仅仅从道德和伦理的角度考虑,个人在日益组织化的时代维持自己的自由和责任感,这一点本身就应该受到鼓励。于是,人本主义又满足了对人性的需求。这几种观点中的任何一种都应该引起我们的注意。与盛行的行政管理的观点(追求组织设计的科学原理以提高组织效率)不同,研究企业管理的学者开始逐渐相信并把人际关系的方法作为管理和组织的基础,形成了自己和行政管理观点不同的看法。其中,切斯特·巳纳德可以被看作是这方面的一个代表人物。他力图让大家更加注意组织生活中的那些非正式成员。此外,著名的霍桑实验也表明了对组织中的社会和人际环境的日益增多的关注。

巴纳德的非正式组织

尽管巴纳德经常被看作是行政管理的理性模式的先驱

(主要是因为他的诱因一贡献公式和“冷漠区域”概念的运用),但他的著作同样具有令人关注的人本主义色彩。与20世纪30年代末强调结构的学者相比,巴纳德特别重视人的动机的复杂性。巴纳德的著作《行政人员的职责》(1948,97p.21)表明他开始注意这个问题。

在这本书中,巴纳德认为,组织研究总是意味着对个人的某种看法:有时把人看作是社会力量的产物,有时却接受个人“选择和意愿自由”的理念。巴纳德没有尝试去调和这两种不同的看法,相反,他却将这两种矛盾作为自己组织理论的基石。他将正式组织定义为“有意识地协调两个或两个以上人的活动和力量的系统”(p.S1),他认为这种协调系统必须依靠个体的参与。为了组织的合作获得成效,个体的需求和欲望无论理性与否必须得到满足。"当个体发现他的行为能够有效满足他的动机,那么他将继续自己的合作的努力;如果不能满足,他就将停止自己的合作。"(p.57)组织的维持(这是经理人员的主要职责)依赖于对人的动机的理解,而不是权威的正式结构的设计。譬如说,应该根据一种能够引导个人行为的沟通或命令的形式,而不是等级中的位置来对权威进行界定。为了在组织中合作,经理人员必须考虑那些影响个人合作的意愿的社会环境。这其中就有伴随着正式组织的结构成长起来的非正式组织。就像看待其他事物

一样

,巴纳德辩证地理解非正式组织"正式组织在非正式组织中产生,它对非正式组织来说是必要的;但是正式组织在实际运行过程中又创造了非正式组织,并且需要非正式组织。"(p.120)除了要理解社会因素是合作行为的基础之外

,经理人员还必须认识到这些因素将通过互相矛盾的方式表现出来,就像争论存在于理性和直觉之中,存在于独立和依赖之中,存在于自由和控制之中。巴纳德力劝经理人员去理解个人合作中的这种辩证性,而不是去追求科学管理中的"最好的方式"和行政管理中的"正确的原则"。合作和组织,正像我们观察到和经历的那样,是那些相对立的事实、相对立的人的思想和感情的具体综合。确保这个综合体对相互矛盾的力量采取切实的行动,去调和这些力量、本能、利益、条件、立场和理想,这恰好是经理人员的职能"(p.21)。在这个过程中,经理人员承担着道德上的责任去扩大合作和选择的范围并促进个人的发展。没有人可以脱离其他人而存在。霍桑实验

巴纳德将他的结论建立在了经历和哲学反思上

,而另外的一些学者则通过严格的科学研究确立了相似的看法。1927年,一个来自哈佛大学的研究小组在芝加哥西方电气公司的霍桑工厂开始了一系列关于工作条件的研究。最初,这个实验主要是要依据科学管理的传统,研究工作环境和工人生产力之间的关系。工作环境包括光照、温度和湿度等等工人的生产力方面包括疲劳、单调等等。

在研究过程中,研究人员把几个特定的工人小组作为研究对象,把他们与工厂当中的其他人分开,并要求他们在各种不同的环境下工作。工作的条件和工人的产量被严格地测量并记录下来。然而,随着实验的不断进行,预期中的工作条件和工人产量之间的关系却没有被物化反映出来。事实上,无论外在条件如何变化组合,通常情况下工人的产量总是在不断地增加。由于这样的原因,研究人员开始把研究的内容转向那些可能影响工人工作动机的非正式因素和社会因素。这种特别的注意很快与在实验项目中所反映出来的情况形成某种一致的关系。尤其是在实验中,当按照要求对管理习惯进行改变时,工作产量也非常明显地受到了影响,这种影响比改变传统的物理条件所产生的要明显得多。当工人和管理者之间的关系发生改变时,实验组中的工人们的士气和凝聚力的重大提高被记录了下来。具体来说",那些允许工人建立他们自己的价值观和目标的社会因素已经确立并被人们所接受"(RoetWisbergerandDickson,1940,p.561)。这些研究资料使研究小组在管理的性质和非正式组织的影响方面得出了非常重要的结论。研究者们开始转移到这样的理论立场:哪怕再复杂的工业组织都服从于两个不同的目标:(1)提供一定的产品和服务;(2)在成员个人和组织中创造和分配更多的满意度(p.562)。这种渴望得到的满意不仅包括物质剌激和适宜的物理条件,还包括社会和心理的回报。正因为此,那些能够有效利用人际关系的管理形式才是最有效率的,而经理人员的作用就反映了组织的双重目的。一方面,经理人员要追求实现组织本身的目标,但是另一方面,正像巴纳德说的那样,经理人员的工作是维持组织的均衡状态,是平衡满意和合作。无论谁都不能低估非正式组织在达到这个目标的过程中的作用。研究者们甚至承认",人们合作的限度在更大程度上取决于工厂中的非正式组织而不是正式组织"(p.568)。霍桑实验的广为传播,就像切斯特·巴纳德的著作一样,与20世纪30年代占主流地位的这一解释一一组织有赖于对权威的正式结构的细致设计一一形成了一种鲜明的对比。这些实验提出了这样的观点:每个工人个体的行为是组织工作的关键,而组织的中心问题是保证每个雇员的合作。此外,研究者们也认为心理的满意程度和积极的社会环境带来的好处也影响着工人的工作效率。但是尽管存在着这些观点上的改变,经理人员的主要目的(并非巧合的是,这也是管理科学家们关心的重点)依然是去寻找一种能够确保工人理解和依从管理者意愿的最有效方法。这个目的导致了以后的研究集中在协调人际关系的最有效的方法上，以提高工人的满意程度,更重要的是提高组织的生产力。

麦格雷戈的X理论和Y理论

在随后的日子里出现了很多研究人际关系的学者,其中两种最广为人知的理论是麦格雷戈(McGregor)的"X理论和Y理论"以及布莱克和穆顿(BlakeandMouton)的"管理方格理论"。麦格雷戈在他的著作《企业中的人性面》中指出(1960,p.561),成功的管理取决于预测以及控制人类行为的能力",而更加有效的管理新途径可以在社会科学的发展中找到依据。这种新的管理方法对人类行为的基本假设和那些传统取向的方法截然不同。麦格雷戈认为(pp.33-34),在传统方法中,企业管理者和管理学者对员工的基本假设是这样的:

1.一般人天性懒惰,不热衷于工作,只要有机会就会逃避工作2因为人类这种天生懒惰的本性,大多数人需要用强迫、控制、指挥、甚至处罚的方式才能使他们尽力去达成组织的目标。3一般人比较喜欢被领导,希望逃避责任,事业心不太强,对于他们来说,安全感胜过一切。

根据这种"X理论"的假设,管理的根本方法应该是依靠报酬与惩罚、诱因与威胁、强迫与控制。但是麦格雷戈指出,这种管理方式哪怕是以"最弱"的形式表现出来都是无效的,因为它忽视了个人的社会层面和自我层面的需求。

现代社会科学对于这些重要性的确认,导致可供选择的又一套有关人类行为的新的假设以及相应的新的管理方法。这些新的人性假设是(McGregor,1960,pp.47-48):1、工人工作中体力和脑力上的付出就像游戏或者休息时体力和脑力的付出一样地自然。2、外在控制和惩罚的威胁不是促使成员为组织目标而努力的惟一手段。人对达成其承诺的目标会实行自我引导和自我控制。3、人对目标做出的承诺取决于随着达成目标而产生的报酬。4、只要在适当的条件下,一般人不但可以学会去承担责任,而且能够学会去争取担负责任。

5.运用相当高的想象、智谋以及创意去解决组织的问题并不是少数人才具有的能力,而是大多数人都具有的能力。6.在现代工业生活的背景下,一般人的智慧潜力并没有被充分挖掘,只是被开发了当中的一部分而已。

根据这些假设而导出的组织原则就是整合,也就是创造一种环境,使人在这种环境下既能够得以实现自己的目标,同时又能够达成组织的目标。要把个人整合到组织中去,也就是说,管理者必须努力(也许可以通过更加开放和成员参与性更高的方法)确定组织成员的需求和欲望,然后协助个人确定他自己的个人目标,以使个人通过努力完成组织的目标来充分实现自己的目标。

5.2人性与组织:克里斯·阿吉里斯的著作

阿吉里斯的著作表现了一种对个人与组织间关系更为精致的诠释

,一种新的、意义更为丰富的理论选择。阿吉里斯早期因其著作《人性与组织_(1957)的出版而一举成名,该书是对以往有关个人人性和组织之间关系的诸多文献的回顾和综合。在这一理论阐述之后,阿吉里斯(1962)对他理论的各个方面进行了实证性研究,尤其是在人际关系能力和组织效率方面。

最近,阿吉里斯的兴趣则集中在管理与组织的发展方面,或更宽泛地说,也就是阿吉里斯自己所谓的"组织学习"上面。在这个部分,我们将探讨阿吉里斯的论点和其他人际关系学者的论点之间的关系,同时,阿吉里斯的学说似乎正在向另一种组织生活的观念发展,这里我们也将探讨这种可能的方向。管理实践和个人成长阿吉里斯在《人性与组织》一书中认为

,正式组织的结构和传统的管理惯例往往和某些个人成长与发展的基本趋向不一致。阿吉里斯(1962,p.50)在回顾了关于人性发展的文献后指出,从婴儿成长到成人的过程到独立,从有限的行为范畴到较大的行为范畴,从肤浅的兴趣到深刻的兴趣,从关注眼前小利到放眼长远,从从属的地位到平等的地位乃至上司的地位,从懵懂无知到启蒙觉醒。这些人格的每一个方面的发展都构成了更健全的成人人格的成长o

相比之下,正式组织理论所指导的标准的管理方式却直接抑制了个人的成长。工作与职务的分化以及权力与信息的集中是正式组织的象征;然而这种象征却隐含着对于人性的某些假设,这些假设适合于婴儿而较不适合成人。例如,大多数组织中的雇员对他们的工作都没有什么自主权,他们被要求依赖、顺从,甚至他们的反应也被限制在一定的范围内。在这种环境中,雇员正常的成长和发展机会受到束缚,他们会从中体验到相当大的挫折感,这些挫折感会以各种形式表现出来:从心理倒退到敌对状态都有可能。更为严重的是,雇员的这种挫折调适模式受到了组织中其他处境相同的人的支持,这样就更强化了他们的挫折调适行为。一个有益的途径应该首先建立在对个人的成长和发展的基本趋向的理解上,然后设法把这些倾向趋势和组织的任务融合起来。从管理的角度而言

,这种挫折的调适行为是组织的巨大障碍,因为它们限制了个人和团体对组织运作做出贡献。管理者对这种行为的典型反应是严厉的斥责或者处罚,对于那些被看作是消极的行为则采取强硬的行动来加以控制。假如管理者的基本假设是X理论,认为工人基本上是懒惰的,那么那些受到挫折的工人所表现出来的冷漠又正好印证了管理者的观点,从而使管理者继续采取权威式的做法。但是,管理者的这种表现又必然会引起工人进一步的挫折感,而这种挫折回过头来又激起了管理者的更加严厉的斥责和惩罚,如此周而复始使管理陷入了一个无法平息的恶性循环。阿吉里斯认为,无论是对管理者还是对员工而言,一个有益的途径应该首先建立在对个人的成长和发展的基本趋向的理解上,然后设法把这些倾向趋势和组织的任务融合起来。这种努力将有可能会使个人和组织双方都能得到最佳的自我实现。至于如何使个人需求和组织要求取得一致或者彼此融合

,这项艰难的工作就应该是管理者的责任。根据阿吉里斯的观点(1962,p.207),一位有效的领导者必须很清楚地了解组织的环境,他说"就如何做好一个领导者而言,并没有一个预先决定的正确的方法。究竟该选择何种领导方式,应该取决于对领导者所处的现实处境的精确诊断。"这种"以现实为中心的领导方式"的关键在于管理者观察情况、诊断事态和从经验中学习的能力。这就要求管理者具备以下的能力"自我意识的能力,有效诊断的能力,协助个人成长及更具创意的能力,处理那些具有依赖倾向的雇员的能力,以及能够在充满竞争的管理界生存下去的能力"(p.213)。

阿吉里斯强调管理者既必须了解自己,也必须了解别人,也就是既必须从自己的体验中学习,又必须从他人的经历中学习,这种强调在其早期关于人性与组织的著作到后来关于组织变迁的著作之间是一以贯之的,同时这种强调也可以说明他和其他人际关系学者之间的重大差异。当然,阿吉里斯的许多论著也和其他人际关系的著作一样,在管理的应用上会被当作对组织成员采取更复杂的控制的手段。

但是,人际关系技术的这种应用却并没有真正涉及领导者和团体之间真正的信誉感,也不具备任何友爱的感情和对组织的一致性的认同。然而,这种对了解自己和他人的承诺隐含着一种彼此了解的关系,并为创造互相信任、开放、自尊的环境和改善组织的条件创造了可能性。这是阿吉里斯著作中潜在的根本的含义,尽管这个含义连阿吉里斯本人也并未完全详细阐述过,但这一含义却和他对组织变迁的观点大有关系。今天,如果大多数组织深受缺乏互相信任、沟通不通畅以及过度的形式化带来的苦恼,那么我们如何引领这些组织朝更好的人与人之间的互相信任、更加开放的沟通以及个人层面和组织层面更大的机动性等等方向变迁?阿吉里斯(1972)采用社会心理学家卢因(Lewin)的观点,对此的回答是:首先,对原有的行为方式进行解冻,然后采用新的行为方式,并将这些新的行为方式进行适当的冻结。

非常明显,这个过程将会困难重重,尤其当计划性变迁和既有规范之间存在很大差异,从而使个人和组织陷入高度的不适状态时,更属不易。于是,从行为科学关于计划性变迁一一通常被称作组织发展一一的研究成果中,阿吉里斯找到了一个方法,可以使组织及其成员朝着更积极和更和谐的关系的方向转变。

干预者的角色

大多数组织发展计划都需要一位干预者

,这位干预者通常情况下来自于组织的外部,他的任务是和该组织的成员一起工作,以便增进既有的人际关系的效率,或者在组织运作中促进计划性变迁的执行。尽管组织发展103计划的成果有可能改变组织成员,使他们变得更加开放、坦诚,更能相互信任,但是通常也有可能只不过是仅仅再扩大管理上的控制而已。

在这个方面,阿吉里斯关于干预者工作的界定是最具有民主意义的。阿吉里斯认为,就像管理者不能使工人有太多的抗拒和依赖那样,一位干预者的行动也不能在该组织中塑造这样的情况。为了避免工人产生抗拒和依赖,阿吉里斯(1970,pp.12-13)认为干预者的基本任务有以下三项:(1)协助当事人产生有效并且有用的信息;(2)为当事人作出明智而自由的选择创造条件;(3)协助当事人对其选择作出发自内心的承诺。总之干预者的角色可以说是协助个人与组织去学习,这个问题需要进一步加以讨论并予以特别关注。阿古里斯在他和唐纳德·舍恩(DonaldSchon)共同撰写的著作(1978)中指出,个人和组织同样持有"信奉理论"和"使用理论",前者是指当事人自己宣称在行动中将遵循的理论;后者则是指当事人在行动中真正遵循的理论。为了能够产生真正有效的学习一一或者说,为了学习能够真正影响行动,我们必须让信奉理论和使用理论两者更为一致。

当我们发现这两个理论在实际运行过程中发生问题时,这两个理论必须都发生改变。如果组织成员发现一些影响组织运用其"使用理论"的能力的问题,他们可能会采取一种被阿吉里斯和舍恩(1978)称作"单线学习"的做法。但是,如果组织要评估及决定"新的组织规范的优先性与重要性",或者要重建组织规范时"双线学习"就有可能发生(p.24)。此外,无论是个人还是组织,都还需要一种"再学习",这主要是指学习如何学习而言。

在这个学习过程中,人们会检查过去学习成功或失败的经历。"他们会发现他们的做法哪些促进了学习,哪些阻碍了学习,他们会构思并提出新的学习策略,并对所提出的这些新的学习策略加以评估,以及扩展这些学习策略的适用范围"(p.27)。换句话说,他们在改善他们的学习理论。

阿吉里斯的观点似乎认为组织与个人在面对现代生活所特有的复杂性

和动荡性时

,必须探究自己的有效学习的能力;在这一过程中,组织或个人会得到干预者的帮助。于是,阿吉里斯观点中的干预者,同时也成为了研究者、教育者,更是变迁的发动者。但是,在所有成员都承诺要学习的组织中,干预者的角色毫无疑问地就落在了管理者的身上。

因此,管理者和干预者承担了同一个角色。然而,这种情况却暴露出阿吉里斯观点中的一个两难问题,因为一个管理者不可能保持绝对的中立状态。他通常是一位在组织生活中带有个人利益的局中人。尤其是管理者职位必然拥有的某些权力,使他自己和组织现状产生必然的利害关系,这种情况使管理者倾向于保持目前的权力结构以维持其既得利益。

但是,组织学习的产生却是对组织的现行规范性结构的一种批判与挑战,管理者对此的处理必须在以下两种方式中选择:一是采取权威性的行动以使组织保持现状;二是采取民主式的行动以促进组织规范的改变。很明显,如果对于双线学习有充分的承诺,他应该选择后者。然而,阿吉里斯在这点上却模棱两可、含糊不清。阿吉里斯著作的含义在人际关系的诸多著作中,我们发现阿吉里斯的著作对人性与组织间的关系作了最精致而全面的论述。但是,就当前的观点来看,他的论述似乎仍然没有超越工具理性观点的束缚。然而,阿吉里斯所特别强调的组织学习有望最终产生连阿吉里斯本人可能也未曾预料到的深远的结论。通过他的理论,我们甚至可以在工具理性和对工具理性的批判(或者学习)之间建立起新的联系。无论如何,我们可以清楚地确定,阿吉里斯对于公共组织和私人组织的理论(尤其是在组织变迁方面)已经产生了实际的影响。

5.3公共部门的组织发展:

罗伯特·戈尔姆比斯基的著作

在公共部门的学术研究领域中，可以与阿吉利斯著作相提并论的是戈尔姆比斯基的著述。从他早期关于小团体和组织行为以及伦理和管理的著作中,戈尔姆比斯基就已经对组织发展产生了持续的关注,他把组织发展看作是公共部门组织成长与变迁的理论基点。

道德的管理

我们可以通过以下几种不同的方式来解读戈尔姆比斯基的早期著作《人、管理与道德》(1967b):可以把它看作是行政伦理的早期研究;可以看作是力图整合个人与组织的另外一种尝试;也可以看作是行为科学应用于组织计划性变迁的一个序曲。戈尔姆比斯基首先以标准的人际关系的讨论方式指出,传统的组织理论将重点放在自上而下的权威、事无巨细的监督以及组织的常规程序上,这样的组织理论是无法兼顾个人的发展的。但是,阿吉里斯的立论基础在于提高个人的心理成熟度。

和阿吉里斯不同的是,戈尔姆比斯基却认为,传统的正式组织理论对个人自由问题的忽略,恰恰显示了传统理论对个体工人的道德状况不够敏感。与传统的组织理论对个人道德的这种冷漠相对,戈尔姆比斯基(1967b,p.53)认为,最近越来越多的研究显示"道德的敏感度与令人满意的产出和工人的满意度相关"。

戈尔姆比斯基(1967b,p.65)还特别指出与经济生活相关的五种价值观,他认为这五种价值观念源自犹太教与基督教所共有的伦理道德:

(1)工作必须能被个人在心理上接受……(2)工作必须允许个人去发展自己的才能……(3)工作任务必须给个人相当大自我决定余地……(4)工人必须能以有意义方式去控制工作环境……(5)组织不应该成为行为惟一和最终的仲裁者,无论是个人还是组织都应该受到外在道德秩序的支配…

这些价值正被当作组织的新方向而受到检验

,而这些新方向将进一步增强犹太一基督教伦理道德,同时也能结合行为科学文献关于员工高满意度与高工作产出的研究成果。例如，上面提到的第一个价值，就在轮岗和工作扩大化方面来加以讨论

,其他几个价值亦然。

个人自由与管理控制

尽管戈尔姆比斯基在管理控制与个人自由问题方面的目标是

"在组织中扩大个人裁量的空间以及提高个人的自由",但是最终看起来,前者的实现要比后者多得多(1967b,p.305)o他所讨论的管理技术,几乎没有超过人际关系学者对复杂组织所做的努力,尽管也几乎没有被疏忽。

我们看到,x理论与Y理论、管理方格理论、阿吉里斯关于人性与组织的关系的著作等等,都是提出并促成一种更为开放、更具参与性的管理途径,以期望获得更高的员工满意度和更高的组织生产力。但是,从戈尔姆比斯基所关心的个人自由和犹太一基督教伦理道德来看,有一个问题我们无法逃避,即当我们对提高个人自由的努力可能只有以牺牲组织生产力作为代价才能发生作用时,这样的努力是否值得呢?但是这种可能性却没有引起戈尔姆比斯基的注意而被忽视了。由于缺乏对这种可能性的充分讨论,我们从戈尔姆比斯基的理论中得到的是这样一种感觉:人际关系学派只是(即使不是有意地)为管理控制提供更多的技术,一些在伦理道德基础上可以贩卖给工人的技术。对戈尔姆比斯基而言,在有关上述的第五个价值的讨论中----也就是组织不应该成为行为惟一及最终的仲裁者,可以运用外在的道德秩序来评价个人和组织----他的理论的两难状况更为明显(而且也仍然没有得到解决)。戈尔姆比斯基非常正确地指出,只要允许复杂组织这样做,它们就会发展出自己的伦理标准,而这些自己的伦理标准极有可能和个人及所处社会的伦理标准有所冲突。

但是戈尔姆比斯基(1967b)没有正面去应对建构一个基于民主、社会主义或者其他等等基础之上的社会政治伦理道德标准的巨大任务,而是去讨论组织中的集权和分权问题,并且把分权看作是解决“核心的道德问题”的答案“。分权是一切分析的原动力和最后的结果"(p.286)。

推测起来,个人在分权化的组织结构中可能拥有较大的道德自由范围。尽管这样的分析方法可能是正确的,但是戈尔姆比斯基却相信，即使在分权结构中，组织的伦理道德标准仍然可以发挥作用，特别是因为“在分权结构中的行动自由，是以遵守团体的决策为代价而得到的(p.273)

换句话说,戈尔姆比斯基认为个人的自由仍然是由组织所定义的。因此,上述第五种价值所提及的那种个人和组织必须服从的外在的道德标准实际上是不存在的。

虽然戈尔姆比斯基在《人、管理与道德》一书中关于个人自由和管理控制问题的探讨的确有不足之处,但是,我们还是可以从肯定的角度来评价其著作,而他在建构公共组织理论方面的努力尤其值得注意。与公共政中日渐强大的实证主义取向不同(戈尔姆比斯基本人也对这个取向持大力赞同态度),戈尔姆比斯基开门见山地讨论组织中的道德问题。戈尔姆比斯基也不像其他严格区分事实和价值的学者,他寻求对事实和价值的整合,或者甚至可以说他试图在“理论中的客观”和“实践中的伦理”两者当中找到某种关联。此外,值得注意的是,戈尔姆比斯基的分析的最终结果是导向组织的分权。尽管他对组织分权的探讨过于狭隘,并导致在建立外在道德标准的基础上发生困难----虽然杜邦公司似乎的确是从组织分权中得到了利益,但是我们还是很难像戈尔姆比斯基那样,在杜邦这样的事实的基础上建立一个外在的道德标准。但是,他的关于分权的论点还是引出了两个非常有趣的方向。第一,它暗示个人和组织(或者和社会)之间关系必须从道德和政治层面而非管理技术层面来解决;第二,它提出了这样一个问题,组织改革在通过分权扩大道德效益的同时,怎样保障由生产力提高而得到的物质利益。如果戈尔姆比斯基在以后的著作中选择研究前面一个问题,那将会是非常有意思的课题;但事实上,他将重点放在了后者。"终极价值"与组织发展

戈尔姆比斯基在他

1972年出版的《组织更新》以及1979年经修订后更名为《计划性变迁的途径》的著作中,对组织的变迁途径进行了最为清楚的阐述。在这些著作中,戈尔姆比斯基以其早期关于小团体行为的动态研究为基础,仔细地建构了组织变迁的实验室途径一一换句话说,也就是在像T型团体之类的直接的社会互动当中,通过学员本身的体验来诱发学员自身的改变。

戈尔姆比斯基把这种实验室途径看作是产生组织发展活动的一个重要的来源。他关于组织发展技术的讨论(1972,p.112)和主流的组织发展实践的探讨几乎没有多少差异。戈尔姆比斯基在他的著作中对价值的作用表达了更多的关切,这是其织发展的学者所没有达到的。

由于这个方面的问题与建构公共组织理论直接的关系(正如我们从戈尔姆比斯基的著作中看到的那样),所以以下的探讨将不侧重于组织发展的具体技术、调查反馈、团队建立和职业的发展等等,而将偏向于探讨这些工作的价值含义。戈尔姆比斯基(1972,pp.60-66)认为,在实验室途径中有五个引导个人与组织改变的价值取向:(1)接受以相互接近和开放沟通为基询问;(2)行为选择的意识和认知,特别是尝试新的行为以及选择被认为是最有效行为的意愿;(3)权威的合作性概念,强调在公开检讨问的合作及意愿并注意这些问题的解决;(4)互相帮助的关系,彼此间共同的团体感和对于他人责任感;(5)人际关系中的真诚态度。这些值取向不仅决定了实验室活动的组成,也为作为整体的组织提供了一种模式。这些价值取向既是干预者的指导原则,也是干预者试图在组织中建立的终极价值观念。由于这些价值取向和传统的官僚管理的价值取向有很大的不同,它们看起来是一种对传统的替代,至少在理论层面上是如此。戈尔姆基也曾经论及,传统的金字塔式的价值取向的确经常无法正常发挥功能而有被替换的需要。他描绘了一种与传统相对的“合作-共识管理体系”这个体系强调开放、接触、反馈以及共同担负责任等等。

但是,这种新的模式从来也没有表现可以直接替代传统的官僚制。反而,从权变管理理的逻辑来看,这种新模式只不过是在某些特定情况下的权宜之计罢了。在像军队或者警察之类的组织中,机械性或功能性的组织体制还是十分需要的。戈尔姆比斯基曾经说过“要想在这些组织中唤起达成共识的渴望无疑是愚蠢的。如果强制性的行为需要一个只有集权性的决策模式是切实可行的结构,那么,唤起追求上述那种共识的热情将会带来痛苦(1972,p.571)。

由谁来决定哪些事项是需要强制性的呢?一般情况下,由主管人员决定的可能性要比由干预者决定的可能性更大,而这两者的可能性又比工人的可能性更大。总之,组织发展的努力并没有预期到要以牺牲生产力为代价来换取扩大工人的自由度并提高工人的满意度。

正如戈尔姆比斯基所说的那样，“组织发展其实隐含着这样的交换，即个人只要能在组织中更加接近多元的人性价值,那么同时他也会为完成组织任务做出更尽力、更自由的贡献……简而言之,组织发展本身事先并不预期发生某种搭便车的结果"(1978,p.11)。

组织发展追求某些终极价值,甚至包括那些和传统的官僚价值所关心的相左的价值;与此同时,组织发展也追求"那些组织的管理层所渴望的、比较狭隘的组织目标"(1972,p.10)。这两者的潜在的冲突,以及干预者和管理者之间的潜在冲突不仅会引发道德的问题(关于这点已经在《人、管理与道德》一书中有所涉及),而且也会引发政治问题。

虽然一些组织发展的实践者(如阿吉里斯)会仔细避免加入自己的价值观,但是戈尔姆比斯基却鼓励他的支持者们去表达他们的价值观。因为这一事实----他们的价值取向从一开始就可能引起那些关心民主制度人士的兴趣----使他们别无选择地在工作中注入价值观。

尽管存在着许多缺点,但是从一个非常重要的角度而言,戈尔姆比斯基的论述对公共行政领域的重要性可能比他自己所认为的还要大。让我们来看看戈尔姆比斯基针对库恩(ThomasKuhn）的著作《科学革命的结构》的立场所提出的自己的看法。库恩指出,科学探讨的某种传统,正像科学工作的某种模型那样发挥作用。根据库恩的论点,这些科学范式不会轻易地产生,也不会轻易地改变。相反,各种各样的范式会因为期望最后被接受而进行相互竞争,尤其当科学家发现“异类”,或者发现那些在现在的范式中无法解释的东西时。最后,在库恩所说的"科学的革命"中,相互竞争的范式中会有一种被大家所接受。

让我们暂时假定公共行政学者已经在“哪些是我们要问的恰当的问题和怎么去提出这些恰当的问题”这两个方面达成了某种程度的一致共识“,即我们假定“范式”正在发生作用。这意味着在对公共行政达成某种比较广泛的一致共识的框架下存在着理论上的分歧。那么,我们又将怎么样来描述这样的共识呢?

第一点共识：正如我们所看到的,大多数公共行政理论关心如何通过官僚制的层级结构组织来制定政策,然后凭借各种各样的机构的运作来赢得人民的服从,最后达到效率的目标。

第二点共识：许多公共行政学者希望通过运用客观主义和实证主义的方法

(这些方法建立在对外在明显行为的观察上,建立在依据资料结果建立的命题性架构上)来发展自己的学术领域。

这两个趋势反过来隐含了一种公共行政中关于理论与实践的关系的特殊观点。无论这些一般性的共识是否就是库恩所谓的范式,非常明显的是,现行公共行政理论的各种途径中彼此所具有的共同之处要比表面上看起来的更多。如果刚才我们所做的假设成立,我们可以预料到,现在的学科发展(譬如行政的理性模式、主流的组织发展观念等等一一它们与效率、实证主义等基本方面一致)绝不可能对公共行政领域产生大震动。相反,那些对公共行政基本的、被认为是毫无疑问的信念提出挑战的观念才会引发最大的动荡和变化。

在公共行政领域中从事这一巨大努力的是“新公共行政”。正是因为这个原因,在我们更进一步探讨公共行政的一致性共识之前,先探讨一下新公共行政所引证的这个反常是有帮助的。5.4新公共行政在美国公共行政理论发展史中非常有意思的一个阶段

,就是迄今为止仍然被非常有特色地称为“新公共行政”的学派,尽管我们现在所说的"新"公共行政的诞生可以追溯到1968年。

有些学者认为,新公共行政试图为当时的公共行政教学和研究模式找出一个全面的替代途径,换句话说,新公共行政代表着公共行政领域的范式的转变。另外也有一些学者认为,新公共行政有很大的局限性,因为这个学派的支持者虽然找出了现有公共行政研究方法存在的问题,但是却缺乏一种具体的替代方案。丹哈特本人也倾向于后面的这种观点。

丹哈特认为,虽然新公共行政对于公共行政领域已经产生了并且还将继续展现其重要意义,但这种意义更多地体现在;掘了传统理论框架下的“异类”,而不是提出了什么真正的替代传统的理论。明诺布鲁克会议的观点首先要指出的是，所谓新公共行政是一种非常审慎的学术努力，这种努力的程度远非其支持者或者反对者所相信。如果新公共行政可以说是构成了一个运动的话,那么这个运动充其量也只具有象征意义,因为这象征是其他学者而非其自身成员所赋予的一个标志。

这个运动起源于1968年在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的一个学术会议,这个会议的宗旨是想召集公共行政领域中最具潜质的年轻学者去探讨他们对公共行政领域共同感兴趣的问题和学术方法,含蓄地说,就是探讨那些可能与公共行政领域中德高望重的学者相左的观点。

该会议所发表的论文和评论被编辑成书,书名为《迈向新公共行政》(Marini,1971),以用来表明密诺布鲁克会议的学术观点。于是这个运动就有了一个名字。而反过来说,一个名字就意味着不得不与一个运动相符合。所以,尽管明诺布鲁克会议中的论文,彼此之间所表现出来的观点大相径庭(而另一本相关著作,沃尔多于1971年所著的《动荡时期的公共行政学》也有同样问题),但是,从一开始,一个虚拟意义大于真实意义的运动就这样诞生了。虽然有些认同新公共行政运动的学者持有左派的观点,但是这个运动所具有的激进程度,还是几乎不能和那个时期其他社会科学学科相提并论。例如,和其他领域的学科不同的是,新公共行政运动的年轻学者们既没有试图组建一个激进的学会,也没有发行相应的刊物去表达他们的观点。从学术思想方面,他们也鲜有一致性。

虽然确实有某些主题主导了明诺布鲁克会议的讨论,而且其支持者也不在少数,但是,那些主题大部分都是把信任、平等和参与转化为更一般性的要求。这个运动并没有出现一种可以理解公共组织的方法,以对公共行政领域中现有的共识提出挑战。可是尽管如此,新公共行政所提出的很多要求仍然是非常棘手的,因为公共行政现有的方法很明显地无法回答这些问题----这个事实往往令很多学者不快(不仅是想法的不快,而且还是个人的不快)。政治与行政

新公共行政主张

,如果到了20世纪60年代还存在着任何传统的政治-行政两分法这一概念的痕迹的话,它们就应该被有效地消灭掉。和以往的学者不同----他们认为政治和行政的二分是不切实际的,行政人员的确在制定政策,新公共行政的学者主张行政人员“应该”制定政策。这个主张部分是出于对一些传统政治部门的失效的回应,例如行政部门、立法部门往往在解决诸如贫困、种族歧视以及战争等问题时找不到很好的解决方法。

新公共行政认为,如果他们做不到(或者不愿做)的话,那么行政人员自己接手处理的时机或许就来到了。但是,由于公共行政和政治科学学者显然没有能力提供与这些问题有关的知识,所以,新公共行政的学者又进一步向这些问题的要害提出挑战他们认为,公共行政对于行政管理的过分依赖，以及政治科学对于行为主义的过分喜爱，都阻碍了学者们从能够帮助社会解决最急迫问题的角度来理解公共行政。正像拉波特(LaPorte,1971,p.21)所说的:当代的公共行政正处在这样的状态中，分析模型是过时而不适合的，规范理论又乏味空洞，而我们对究竟应该摈弃还是接受那些试图挽救政治-行政危机或学术风气的实质性问题或分析模型,又几乎没有标准。现在公共行政的教学或者研究取向有两个:或者以过去发生过的事情为根据,或者对陈述那些已经建立的问题定义作出立即的回复。但是在建立行政视角、发展政治领导、提升思想的活力方面,以及在公共行政的学者、实际操作者和公共行政的未来之间的关联性方面,这两个取向的效用都十分有限。

就公共行政这一领域而言

,问题当然不是像拉波特所说的那种“恢复关联性”。毕竟就像很多新公共行政的反对者所说的那样,公共行政的研究过去总是和政府的实际与运作有过于紧密的联系，特别是政府的改革行动，对公共行政的影响更大。事实上，大多数其余的学者对公共行政共同的指责是，作为一个研究领域，公共行政过于实用了，与实践的运作的联系过于紧密了。所以在新公共行政真正提出的议程中,并没有打算去恢复公共行政与行政实践之间的联系性,而是设法使公共行政研究能够在更广泛的条件中变得有关联,能够与政治系统以及政治系统中的行政要素取得适当的关联。一位明诺布鲁克会议的与会学者(Crenson,1971,p.88)对上面的问题进行了这样的阐述“公共行政并非仅仅是执行公共政策的手段,它也是公众如何理解世界----尤其是政治世界

----以及如何理解他们自己在这个世界中的地位的决定性因素。“尽管官僚体系或许起初是作为一个执行行政部门和立法部门的意愿的工具,但是现代社会中的公共官僚体系----仅仅依靠其庞大无边的存在和错综复杂----可以在很多方面影响政治系统。官僚体系并非仅仅在体系内部决定重要政策,公共组织还引导公众的注意力,并且在设定公共事务的议程方面扮演重要角色,同时也帮助建立社会的价值观。

因此，公共组织不只是处于政治的外围边缘，而是更处于政治活动的主流地位。（案：这里丹哈特所讲的公共组织一直是主要指与立法系统及司法系统相分离的行政官僚系统而言的）新公共行政的这种看法是正确的

,

公共行政的研究必须从狭窄的行政过程的研究中分离出来，转向更广泛地关注民主社会中的政策规划、合法化和控制。封闭系统的观点必须被开放系统的观点所取代，因为只有开放系统才有助于更完整地理解政策过程。这样的研究部分地是基于实证性的，明诺布鲁克会议中的一些论文也对如何进行实证研究进行了探讨。但是归根到底这还是一种规范性的研究，因为它要求公共行政学者和实际操作者努力为社会设定恰当的方向，并寻找达到这个方向的方法。面对着这些问题，新公共行政的学者遇到了一个传统的需要做出区分的问题：事实与价值。事实与价值根据新公共行政学者们的观点

,从某种意义上说,社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识,是因为他们对实证主义的信奉,这使他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上,从而只能得出经验主义取向的理论。新公共行政运动所追求的是在研究过程中重视价值的作用，以及社会科学家应该表现出来的更强大的社会倡导作用。然而除了下面的例子之处，新公共行政运动并没有非常公开地对实证主义进行挑战。例如

,新公共行政的学者指出,无论是科学家本身还是在他们的研究题材中所体现出来的价值，往往和实证社会科学所主张的“价值中立”的理想是激烈碰撞的，认识到这种潜在的冲突的可能性，或许可以使研究过程更加清晰，也可能使研究成果更加有助于解决社会现实问题。使用公共行政学者指出，科学家们往往是根据自己的个人兴趣,而不是根据学科的需要选择研究题材。按照这个逻辑,一个具有较强社会意识的科学家所提出的问题往往对于社会具有更重要的意义。新公共行政的学者更进一步认为，承认这种偏好的存在，能够帮助科学家更小心地维护其研究的客观性，并进而提高研究成果的真实有效性。新公共行政学者认为,科学家研究过程的下一步,是要把那些通过研究活动获得的知识加以应用,以改善社会状况。科学家的责任并非在产生新的知识理论的时候就终结了,而是应该进一步将知识扩散出去,特别是应该扩散给那些对于制定公共政策有影响的人。因此,新公共行政学者极力主张学者应该设法使自己的主张为政策制定者所用,并基于对问题的深刻理解让自己成为变革的倡导者。

由此可见,新公共行政运动在它的发展方向中很明显地带有规范性。尽管其研究可能的确具有实证性的根据,但是,在新公共行政学者的眼光中,规范性的结论不但是无法避免的,而且也是不可或缺的。那么,新公共行政是否会因为对规范性层面的广泛关注而对实证主义提出根本的挑战,或者是对实证主义进行改革呢?乔治·弗雷德里克森(H.GeorgeFrederickson)似乎更倾向于后者。

乔治·弗雷德里克森在明诺布鲁克会议的论文集中指出:新公共行政运动既不反对实证主义，也不反对科学；其兴趣只是在于运用科学的、分析的技术去了解各种政策的影响，以及探索满足社会需求的新方法。所以乔治·弗雷德里克森认为，用“第二代的行为主义学者”来描述明诺布鲁克会议的新公共行政学者或许更准确一些。而这个说法和后来加里·万斯雷(GaryWamsley,1976,p.391)在一篇论文中提出的“新社会科学”假设非常相似。然而,尽管万斯雷的文章是对新公共行政的批判,但是他却很好地总结了明诺布鲁克会议支持一种承认“在引导科学的方向、决定科学研究的议程方面，价值和规范发挥重要作用”实证科学（pp.393-394）。在很大程度上，新公共管理所关心的重点似乎是对实证的社会科学进行改革。但是这当中有一个例外,但是这个例外最后竟然成了新公共行政的常态一一从某种意义上说,这个例外和新公共行政运动在表象和实质之间的混淆不清这一特征有点相似。

这个例外就是拉里·柯卡特(Larry

Kirkhart)在明诺布鲁克会议中所发表的论文。在这篇论文中,他试图用存在主义和现象学的观点去建构公共行政的理论。柯卡特在这篇论文中指出,社会科学的最新发展(尤其是社会学、知识论、发展心理学等)有可能为超越传统的韦伯式理性官僚制的观点提供基础。柯卡特相信,这些发展将直接对社会科学中的实证主义方法构成挑战,并且使许多"非官僚制变形"(其中一种变形被柯卡特称为"结合模型")的出现成为可能。

很明显,柯卡特的著作中所体现的知识论的观点在观念上是反实证主义的,而且在很多方面也预示了十年后公共行政的某些重要的努力方向。但是，如果就此就给新公共行政整个地贴上“现象学”取向的标签是不公平的。充其量,新公共行政运动的愿望只不过是一个开明的公共行政科学,只不过希望这样的科学可以去研究规范和价值问题,并主张根据规范和价值去行动。这样,新公共行政接下去要解决的问题就是:最值得我们关注和信守的价值究竟是什么？效率与公平

既然新公共行政学者热衷于规范性问题的探讨,他们很快就开始转向注意那些支持早期传统公共组织的价值,而在这些早期的价值中间,效率标准是最主要的。新公共行政学者准确地指出,虽然效率只不过是众多可以选择的价值中的一种,但是对效率原则的采纳,却一定会排除我们对其他价值的关注,譬如平等或参与原则就可能被忽视。

此外他们还指出,传统的公共组织理论有朝向技术主义发展的趋势,而技术主义又强烈地依附在效率原则之上,甚至把效率原则当作是基本价值;在这个对理性效率的追求过程中,组织出现了一种“失去人格”以及“主体的客体化”的趋势。与此相对照,新公共行政旨在为公共行政研究寻求一种不同的、或至少是补充性的基础。在新公共行政所提出的各种替代或者补充中,社会公平是核心的概念。

公平包括了平等感和正义感

,具体地说,公平的重点就在于去纠正现存社会价值与政治价值分配过程中的不平衡。与所谓对所有人同等待遇不同的是,公平强调的是对那些处于最不利的地位的人给予更多的福利;与效率观点不同的是,公平特别重视回应和参与。此外,新公共行政运动主张,公平的概念除了适用于行政、立法、司法等部门的活动之外，还同样适用于行政活动。这种对公平概念的理解导致了对公共行政定义的重大重新界定。例如,和威洛比或怀特等人所做的对公共行政的早期传统定义不同的是,明诺布鲁克会议的与会学者拉波特(Laporte,1971,p.32)的定义就认为"公共组织的目的,就是帮助那些组织内和组织外的人减少他们在经济上、社会上和精神上的痛苦,并且提高他们的生存机会。"

我们也可以来看弗雷德里克森的对传统组织理论的指责"当那种试图去压制那些剥夺少数人的行为的努力失败以后,公共行政将极有可能最终习惯于压制那些少数人"(1971,p.211)。由此可见,新公共行政运动是在传统的关注效率和经济的取向之外，再加上一项对公平取向的关注。最刻意地把公平的观念作为公共行政人员的伦理原则的,或许当属戴维.K·哈特(DavidK.Hart,1974)对罗尔斯(Ra∞Is)的《正义论)(1971)的探讨和应用。哈特指出,现行的公共行政的伦理标准是"不偏不倚的行政",这种原则主张政策应该平等地适用于每一个人,而不考虑当前具体的环境和条件是否和该政策相符合。

社会公平认为,应该承认不同的人具有不同的需求和不同的利益,所以不同的人应该得到不同的对待。哈特观点的哲学基础是来自于罗尔斯的"作为公平的正义",罗尔斯的观念试图保证人的权利不会受到"政治交易或者社会利益的算计的侵犯"(Hart,pp.3-4)。罗尔斯为了更好地阐述他的理论,提出了一个“原始状态”的思想设计,在这样的状态下,人们将会做出对于社会结构有约束力的决定。

如果这样的决定是在“无知之幕”（在这种状态下没有哪一方知道自己在社会中所处的位置，不知道他们的阶级或者社会地位）下做出的，那么他们会集中精力去创造那些能够被社会所接受的条件，而不是去考虑他们最终在社会中的地位如何。其结果",社会的集体努力才会集中到关注那些在社会中处于最不利状态的社会成员的利益上,这样才能使每一个社会成员最起码的权利与尊重、收入与财富得到最低限度的保障"(Hart,1974,p.7)。我们可以举一个粗略的例子。假设一个城市议会因为城市街道改善而得到了1000万美元的拨款。那么城市议员们可以有以下三种方案来处理这些拨款：第一种可能方案是,出于这些议员们自私的考虑,他们会把经费全部集中在他们自己的选区,以争取对他们个人最大的利益。

第二种方案,即所谓不偏不倚的方案,就是把拨款均等地分给所有的选区,这样的话每个城市的每个部分都得到了相同的利益。第三种方案,就是以社会公平为基础的方案,将会把拨款集中给予那些最需要进行街道改造的地区。

我们可以推论,如果城市议员是处在罗尔斯的“无知之幕”下行动,换句话说,他们的行为是基于公平而不是自利,那么,很明显他们很有可能选择能够促进整个社区的社会公平的第三种方案。除了在社会公平方面表示了极大的兴趣之外

,新公共行政运动对参与的价值也表示了极大的重视,这里说的参与,既包括当事人在机关事务运作上的参与,也包括了在组织决策过程中下级组织成员的参与。第一种参与和在60年代中期提倡的公民参与的努力颇为一致----穷人在反对贫穷计划中的"最大可能参与"就是一个例子。

这种参与甚至和更激进的“人民的权力”的呼声息息相关。当然,这种当事人在机关事务上的参与在以前也屡屡发生,关于这点我们只要追溯塞尔兹尼克在其《田纳西河流域管理局及其基层管理活动》(1949)一书中的探讨就可以明白,这篇文章我们在第四章已经研究过。

但是,新公共行政学者认为过去的这些努力还只是试图去笼络当事人团体,而不是实际决策过程中的真正