PPP政策理论与操作实务(徐亨玺)1

中国现代集团现代咨询徐亨玺

2015年10月PPP政策理论与操作实务目录PPP模式理论及操作流程一二PPP项目运作案例详解至2013年6月债务审计结果政府投融资体系地方债PPP其它工具投融资结构一般债券专项债券背景-政策演进2013年中央经济工作会议，提出2014年经济工作六大任务

着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发18号文），剥离融资平台公司的政府融资职能。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），全面部署加强地方政府性债务管理。10月8日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文），根据新修订的预算法部署深化预算管理制度改革的具体措施。10月中旬，财政部印发《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》下发各地，启动存量债务清理的工作。10月23日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，财预351号文，规范存量债务的清理甄别工作。背景2015年，财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》2015年，财政部《2015年地方政府一般债券预算管理办法》的通知2015年，国务院办公厅转发财政部人民银行银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国发40号文）2015年政府工作报告：打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”2015年，国务院办公厅《国务院办公厅转发财政部发改委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）背景PPP政策演进2000年，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》2004年，建设部《市政公用事业特许经营管理办法》2005年，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即旧非公36条2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》2013年，国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》2014年，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金76号）2014年，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金113号）、发改委《政府和社会资本合作的指导意见》PPP政策演进2014年，国务院《政府采购法实施条例》2014年，财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》2014年，财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》2015年，财政部、住建部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》2015年，发改委、国开行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》2015年，财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》2015年，财政部、交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》2015年，国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》PPP法律框架《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国港口法》PPP的内涵——定义财政部：政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。政府机构监管特许经营项目民营机构投资特许经营权授予运营管理PPP的内涵——PPP的类型政府与市场之间的关系可以被视作一个连续统一体，传统的公共服务提供构成一极，纯粹的私营活动构成另一极，PPP涵盖了两极之间的点，每个点都代表着不同的公私部门之间的组合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT传统采购完全私有化O&MPPP模式谱系PPP的四大特征1、公私合作

合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求2、利益共享

政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）3、提高效率PPP适合的项目包括道路、港口、机场、监狱、水处理、垃圾处理、污水处理、政府办公楼等；最难的是空中管制、研发、国防、监狱核心服务，介于两者之间的是铁路、地铁、教育、养老院、医院等。不是所有的项目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式--物有所值评价PPP的四大特征4、风险分担应考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。强调带来“一加一大于二”的机制效应PPP模式的设计就是以合理的代价将风险转移给多方风险的合理分担是PPP项目成功的关键一个成功的PPP项目应是没有任何一方单独承担起全部项目的风险责任PPP的四大特征4、风险分担风险应当分配给：最有能力承担它的一方（最能评估/控制风险的那一方）与风险相关的费用最低的一方风险中最能获益的一方风险也可能共同承担PPP的四大特征PPP回报机制

项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府缺口补助和政府付费，由项目自身经营属性所决定。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。PPP适用范围国外的PPP——应用领域在基础设施领域，从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区服务环保机构经济社会硬软机场电信电力儿童保健监狱敬老院经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主尝新社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群国外的PPP——应用领域截至2012年3月，英国PFI有716个项目，总投资547亿英镑。国外的PPP——实施效果英国、丹麦等国家一些定量研究结果表明，传统的基础设施采购形式中工期拖延、成本超支现象时有发生。中国尚无这方面研究成果，但估计情况肯定是更糟糕。而PPP项目在控制工期和成本方面成效显著。

PFI项目和传统项目的施工完成情况PPP操作流程（1）5大步骤19个程序步骤一步骤二步骤三PPP操作流程（2）步骤四步骤五项目发起PPP项目识别项目发起

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制。(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。项目发起PPP项目识别项目筛选

政府和社会资本合作中心（目前主要以财政部门为主）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合作中心（财政部门）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

项目发起PPP项目识别物有所值评价

政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南（财金〔2014〕113号），政府和社会资本合作中心应对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

定性评价通常在“项目识别”阶段进行，定量评价可综合运用于“项目识别、准备和采购”阶段。通常由政府与社会资本合作中心或其委托的行业主管部门或第三方专业机构组织展开评价。物有所值定性评价

政府采购是为了实现政府职能、满足社会公共利益，在选择项目采购模式时不仅要考虑采购的效率问题，还需考虑采购的社会效益问题。定性分析即能恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。

定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧重于考察定量分析中未考虑的一些重要因素，如产出规范和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。同时，定性分析也可以用于考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。定性分析可采取建立定性评价指标体系的方法进行操作。

PPP项目识别PPP项目识别

物有所值定量评价定量分析目前在我国还没有成熟的框架体系，借鉴英国、澳大利亚等项目经验丰富国家的VFM指南思想，VFM效果的评价方法可以表示PPP方式下的全寿命期财政支出（LifeCycleCost，简称“LCC”）净现值（用LCCppp表示）与传统采购方式下的财政支出净现值（用LCCpsc传统表示）相比的降低值或降低率。PSC是假设项目由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。

PPP项目识别

PSC的计算

PSC是公共部门通过模拟政府运营项目产生的现金流入、流出情况，使用适当的折现率计算出来的净现值（NPV），其由四部分组成，分别是初始PSC、竞争中立调整、自留风险和转移风险。

初始PSC代表了政府生产和交付项目的基本成本，包括项目的设计、建设、运营维护和其他一切相关费用,及相应的收入。通常，初始PSC可分为三部分：直接成本、间接成本（包括融资成本）和第三方收入。

竞争中立调整是指单纯由政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少的调整，通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。通常，竞争中立调整主要有两部分，一部分是由于政府项目的国家税收义务上的区别，一部分是政府项目带来的国家监管成本的差异。

风险调整是度量公共部门承担所有风险预期所产生的成本。通过风险识别和风险量化的方法，会对PSC的结果进行相应调整。在对全部的风险进行识别并赋值之后，根据风险的承担主体不同可以将风险分为转移风险和自留风险。

PPP项目识别LCCppp值LCCppp是指PPP方式下的全寿命期财政支出净现值，根据定量评价所处的PPP阶段不同，LCCppp的计算依据有所不同。

在项目识别和准备阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以通过虚拟报价计算LCCppp值；在项目采购阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以根据社会资本提交的最终响应文件中的实际报价计算LCCppp值。

PPP项目识别VFM=LCCPSC—LCCppp=（C1+C2+C3+C4）-（L1+L2+L3）=C1+C2+C3-L1-L2

=（C1+C2-L1）+（C3-L2）

物有所值可以分解为两部分：

一部分是建设、融资、运营成本的节约值，即（C1+C2-L1）；

一部分是风险管理效率的节约值，即（C3-L2）；

这两部分也是政府采用PPP模式实现物有所值的实质。政府采用PPP模式引入社会资本，通过专业、高效的运营团队提升公共服务质量和效率，其本质是提高项目经营效率、风险管理水平，降低全生命周期的运作成本。PPP项目识别15项目发起PPP项目识别财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

政府PPP合作中心（或财政部门）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

PPP项目识别PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

PPP项目识别项目发起PPP项目准备组织实施机构

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。项目发起PPP项目准备尽职调查项目内部调查

项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

外部投资人调查根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。项目发起PPP项目准备实施方案编制通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：

（一）项目概况（二）风险分配基本框架。

（三）PPP运作模式

（四）PPP交易结构（五）PPP合同体系

（六）PPP监管架构

（七）PPP采购方式

项目发起PPP项目准备

（一）项目概况

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

项目基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

项目经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。项目发起PPP项目准备

（二）风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。项目发起PPP项目准备项目发起PPP项目准备

（三）PPP运作模式PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！PPP具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。项目发起PPP项目准备

（四）交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等（新建、在建、存量）。涉及国资资产的，需要注意国有资产的交易、审批程序。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。基本投资回报率的确定是政府决策的关键点之一！依据项目回报机制构建科学、完整的财务模型是决策的重要内容！

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。PPP项目准备

项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府缺口补助和政府付费，由项目自身经营属性所决定。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。项目发起PPP项目准备（五）合同体系在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同（特许经营权合同）、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、产品或服务购买合同等）、融资、保险合同等。合同体系构建的完整性、有效性及成本。项目发起PPP项目准备

（六）监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管内容及方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。

监管的内容主要包括：项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（ValueforMoney）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率；项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)

目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。项目发起PPP项目准备

（七）采购方式选择

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

在采购方选择中，项目的采购谈判竞价点至关重要！国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标公开招标竞争性谈判邀请招标竞争性磋商单一来源采购技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。

政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。招标后没有供应商投标、没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或性质特殊，不能规定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。PPP项目准备项目发起PPP项目准备实施方案审核

为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。

目前缺乏相应的专家，政府内部分工不明确，方案审核实际推进效果不佳。项目发起PPP项目采购项目预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。项目发起PPP项目采购项目采购文件编制

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。项目发起PPP项目采购响应文件评审

项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。项目发起PPP项目采购谈判与合同签署

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目发起PPP项目执行项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

项目发起PPP项目执行绩效监测与支付

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目发起PPP项目移交项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。目录PPP模式理论及操作流程一二PPP运作案例详解PPP项作案例详解案例某城市餐厨垃圾项目

（一）项目背景

2010年国家启动餐厨废弃物资源化利用和无害化处理城市试点工作，目前已经公布三批试点项目累计66个。截至2013年底，共有57个项目完成招标工作，占比86%，共有24个项目已经投产或基本建成，占比36%。第四批试点城市组织已经启动。

目前，某市餐厨废弃物的收运、处置工作没有形成规范化运作，还没有专门的餐厨废弃物处置厂。为改变某市餐厨废弃物收运、处置现状，提高全市人民生活水平，某市政府决定新建餐厨废弃物处置厂，实现某市餐厨废弃物收集、运输、处置一体化运作，该项目拟采用PPP模式运作。项目背景与概括（二）项目概况

1、工程项目选址拟定于某市华良镇，占地面积约60亩

2、总投资2.6亿元，其中一期工程投资额为1.5亿元，二期工程投资额约为1.1亿元

3、总处理量366t/d，其中一期规模为200t/d，二期规模为166t/d

4、收运范围云龙区、泉山区、鼓楼区、经济开发区、贾汪区、铜山区。

4、本项目的主要采用厌氧消化系处理技术

5、资源化利用的产出物主要是生物柴油、甘油、沼气

项目背景与概括

操作流程

项目参与主体

本项目PPP运作的参与主体主要包括某市政府、某市城管局（某市环卫处）、政府出资人以及社会投资人，其中，某市城管局（某市环卫处）是本项目政府授权采购的组织者，也是政府授权签订特许经营协议的行政部门，同时也承担了本项目服务监管和考核的主要职责。

项目参与主体

物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南（财金〔2014〕113号），政府和社会资本合作中心应对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。VFM评估过程贯穿于PPP项目识别、准备和采购各个阶段。

项目物有所值应从定性和定量两方面开展：

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

PPP物有所值

定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧重于考察定量分析中未考虑的一些重要因素，如产出规范和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。

定量分析目前在我国还没有成熟的框架体系，借鉴英国、澳大利亚等项目经验丰富国家的VFM指南思想，VFM效果的评价方法可以表示PPP方式下的全寿命期财政支出（LifeCycleCost，简称“LCC”）净现值（用LCCppp表示）与传统采购方式下的财政支出净现值（用LCC传统表示）相比的降低值或降低率。

PPP物有所值PPP模式缓减政府投资压力，提高资金使用效率PPP模式引进专业企业先进的技术和管理经验PPP模式实现政企分开，完善监管、共担风险项目PPP物有所值定性评价政府补贴在政府财政收入可承受范围之内市场化运作有利于提高公共服务质量水平采用PPP模式运作能够有效优化风险分担收运处一体化能够有效提高项目运营效率社会投资运营能够有效降低项目运营成本项目PPP物有所值定性评价本项目实施PPP模式的物有所值定性评价1、本项目政府补贴在政府财政可承受范围之内

本项目政府补贴的额度根据特许经营期的不同，每年的补贴额度约在800万至2000万之间，对于徐州市财政来讲，完全在可承受范围之内，并且目前徐州市正在调研和分析申请开征餐厨废弃物专项处置费事宜，如果实现，未来可以有效地弥补这部分资金的投入。2、本项目运营收益与公共服务水平有着强烈的关联性，市场化运作有利于提高公共服务水平

本项目运营的收益除了政府补贴外，还包括资源化利用产生的沼气、生物柴油、粗油脂等产品的销售收入。项目公司从运营收益的角度，在相同收运处置量的情况下，餐厨废弃物中的可利用组分越高，则项目运营收益越高，投资利润率越高，而本项目公共服务水平的关键就在于收集和处置餐厨废弃物中的可利用组分，特别是可以进行非法利用的油脂等成分，因此，本项目采用市场化运作，可以通过项目公司对运营利润的追求，有效提高公共服务水平。PPP物有所值本项目实施PPP模式的物有所值定性评价3、本项目收运处模式具有内在协同性，能够有效提高项目运营效率。本项目采用收运处一体化模式，政府对项目服务的计量为项目的处置量，通过收运处一体化运作，将餐厨废弃物的收集质量和废弃物处置利润联系在一起，以有效激励项目公司提高餐厨废弃物收集的质量，减少收运环节与处置环节的对接矛盾和管理工作，有效实现项目运营效率的提高。4、本项目政府补贴的比例在整个项目运营收入中占比较小，相对于政府公共部门运行，能够有效降低项目运营成本。

通过初步财务测算，本项目政府补贴的额度在整个项目运营收入中占比较小，政府补贴的额度不足以弥补项目公司消极运营情况下的成本投入，因此，本项目社会投资人运营的积极性势必要高于政府公共部门，项目公司在加强内部管控的过程中不断提高服务质量，增加运营收益，同时有效降低政府补贴的额度。相对于政府公共部门运行，本项目采用PPP模式能够有效降低项目的运营成本。PPP物有所值本项目实施PPP模式的物有所值定性评价5、本项目存在一定的收运风险，采用PPP模式能够有效优化风险分担。虽然社会餐厨废弃物的产出量超过目前的处置规模，但是在项目运营初期，以提高废弃物收集率为目标，项目运营仍然存在许多管理方面的探索，也同时存在政府行政管理和企业市场运营等多方面工作的进一步深入。采用PPP模式，一方面能够引入社会投资人，以市场化的方式，利用社会投资人的专业技术和管理积极性，优化项目运营风险；另一方面，也分离了政府行政管理和市场行为对项目运营效率的促进作用，有利于政府更好地承担餐厨废弃物处置的职责，实现政府和市场的优势互补。PPP物有所值

财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

PPP财政承受能力论证

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

PPP财政承受能力论证（一）目的

本方案旨在通过对某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP项目（一期）实施的背景、目标和原则、项目边界条件和财务分析、项目关键问题、法律协议等内容的研究，从政府的角度审慎地预测此次PPP运作能够达到的主要目的和存在的主要问题，为政府相关领导的决策提供参考，最终确定本项目实施的关键内容。

（二）依据

《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）；

《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部[2004]126号）；

《关于＜印发江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度＞、＜江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度＞、＜江苏省城市市政公用事业公众参与监督制度＞、＜江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度＞等制度的通知》（苏建城[2007]325号）；

《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）方案编制目的和依据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）；

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）；

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）；

《江苏省餐厨废弃物管理办法》（江苏省人民政府令第70号）；

《某市餐厨废弃物处置管理实施方案》；

《某市餐厨废弃物管理办法》（某市人民政府令第136号）；

《某市环境卫生专业规划》（2011-2020）；

《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理工程项目建议书》；

《某市餐厨废弃物管理实施调研报告》；

《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理实施方案》；

《建设项目经济评价与参数》（第三版）；

《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；

其他与项目相关的文件资料。方案编制目的和依据

本项目PPP模式实施方式拟采用“政府直接投资参股”的特许经营BOT方式，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制。特许经营BOT方式是目前餐厨废弃物处置项目市场化运作的主要方式，也是在城市环保产业中最为普遍的市场化应用方式。项目PPP模式分析本项目在特许经营（建设—运营—移交）模式中选择政府直接投资参股，主要考虑以下几点内容：1、本项目有中央财政补助性资金，补助资金将作为国有资产投资，从项目资产完整性考虑，这部分投资或资产应当纳入项目公司资产范围，因而在股权结构上体现为政府直接投资参股；2、政府直接投资参股可以作为建设期资本性补贴的形式支持社会投资人参与准经营性项目的投资，即在准经营项目中政府可以采用“单纯运营补贴”、“政府直接投资参股+放弃分红权”“运营补贴+政府直接投资参股”等多种形式实施。项目PPP模式分析3、政府直接投资参股更有利于实现本项目“风险共担、利润共享”的PPP运作目标，餐厨废弃物收运处一体化项目，一方面，除了对项目公司收集餐厨废弃物的能力有一定要求，并且因为涉及到资源化利用，运营收益受餐厨废弃物的组分影响较大，政府和社会投资人对餐厨废弃物组分的控制能力都相对有限，项目外部风险较大；另一方面，餐厨废弃物收集对政府行业管理政策和执法力度的依赖性较强，因此，政府直接投资参股，能够有效降低社会投资人风险，增加项目公司餐厨废弃物的收集和协调能力，共同承担餐厨废弃物处置外部风险。4、本项目是徐州市第一个餐厨废弃物处置项目，徐州市政府虽然出台了相关管理办法，并且明确了具体实施方案，但是项目未来运营过程中的运营效果仍然存在一定的不确定性，政府对项目公司运营的监管模式和方式短期内尚无法完全明确，因此要保障本项目公益性运行，政府必须保持对本项目运营的有效控制，而政府直接投资参股，能够在行政监管的基础上，实施股东方管理，加强对本项目公益性运行的保障。本项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴和直接投资参股，采用建设—运营—移交模式实施。徐州市政府在本项目中享有与投资人一样的分红权。项目PPP模式分析

（一）项目参与主体

本项目PPP运作的参与主体主要包括某市政府、某市城管局（某市环卫处）、政府出资人以及社会投资人，其中，某市城管局（某市环卫处）是本项目政府授权采购的组织者，也是政府授权签订特许经营协议的行政部门，同时也承担了本项目服务监管和考核的主要职责。

项目法律体系（二）法律结构设计

项目法律体系（三）法律协议设计

1、《特许经营协议》

《特许经营协议》是政府方与社会资本方依法就本项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。特许经营协议是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

2、《投资合作协议》

在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方应先与社会投资人签订《投资合作协议》，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目合作的关键权利义务，不仅仅包含了《特许经营协议》的相关内容，并且包含了在特许经营期间，社会投资人作为项目公司股东应当承担的相关权利义务。本协议签署的主要目的是确定政府与投资人的合作意向、合作条件、责任及义务等。

3、《餐厨废弃物收运处一体化服务协议》

《某市餐厨废弃物收运处一体化服务协议》为《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理特许经营协议》的附件合同，由某市城管局与项目公司（SPV）签署。作为主合同的附件，主要是规范项目公司在特许经营期限内的经营餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的行为。

项目法律体系（一）项目前期费用（二）项目投资总额（三）本项目土地使用（四）项目公司股权结构和资本金要求（五）政府出资形式（六）特许经营权内容（七）特许经营范围（八）特许经营期限（九）本项目报价竞争点的确定（十）项目履约保证金（十一）项目内部收益率（十二）政府补贴价格及支付方式（十三）项目运行绩效考核（十四）政府补贴价格调整（十五）项目生产工艺和运营管理（十六）工程建设期限及进度控制（十七）项目建设管理（十八）污水排放和污泥处置（十九）沼气的生产与出售（二十）项目公司股权变更（二十一）项目提前终止的补偿（二十二）税收优惠

项目实施主要条件分析（一）项目前期费用

包括前期调研费、设计、项目建议书及可研编制等费用，本项目前期费用由某市政府在国家补助资金和财政资金中垫付，待项目公司成立后，由项目公司列支。

（二）项目投资总额

本项目一期工程预计投资总额为1.5亿元，待项目建设完成后，通过政府审计部门的决算审计再具体调整项目投资总额，并且据此对补贴价格进行调整。

（三）本项目土地使用

本项目土地拟出让的形式提供给项目公司使用，项目公司成立后，向某市国土部门缴纳土地出让金，此部分费用预计约为1500万元（具体按国土局意见进行测算）。在特许经期内，项目公司不得转让、出租、抵押土地使用权或者改变土地用途。项目实施主要条件分析（四）项目公司股权结构和资本金要求

1、项目公司股权结构

本项目政府占股比例初步确定为35%，由某市政府确定

2、项目公司注册资本和自有资金比例

根据《江苏省餐厨废弃物管理办法》第二十六条要气：“从事餐厨废弃物经营性处置服务，应当具备下列条件：（一）具备企业法人资格，规模小于100t/d的，注册资金不少于人民币500万元；规模大于100t/d的，注册资金不少于人民币5000万元；”。（五）政府出资形式资本金注入：中央财政补助性资金中支取1750万出资剩余补助资金可用于本项目前期征地、机械设备代购置等费用项目实施主要条件分析（六）特许经营权内容

经某市政府授权，某市城管局与项目公司签署协议，并授予项目公司以下特许经营权：

在特许经营期内，项目公司自行承担相关费用、责任和风险；

项目公司负责某市餐厨废弃物收运系统以及处置厂一期建设工程的融资和建设；

项目公司负责某市餐厨废弃物收运系统以及处置厂的运营及维护；

在特许期满时，将项目设施完好、无偿移交给某市政府或其指定机构；

（七）特许经营范围本次特许经营全市区餐厨收运及处理全部纳入特许经营范围项目实施主要条件分析（八）特许经营期限

根据建设部126号令《市政公用事业特许经营管理办法》第十二条规定“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”。

依据餐厨垃圾处理行业的特点，餐厨废弃物处理特许经营期一般为20年至30年，特许经营权的期限是投资者测算投资成本和财务分析的重要参数，授权主体在确定该期限时需要考虑以下因素：

1、期限的长度应使投资人能着眼于企业的长期投资、运营和发展，避免短期行为；

2、期限内投资人可能实施的技术改造或设备重置投资的回收问题，投资成本相对较高，如果设定的特许经营期过短，将导致投资人难以收回成本，影响出资意愿，也不利于企业的发展；

3、本项目涉及二期项目投资，从最终项目移交的角度分析，如果一二期项目特许经营期保持同步，则二期项目特许经营期需要在一期的基础上予以缩短，所以建议一期项目不宜设置过短。

项目实施主要条件分析（八）特许经营期限

4、在投资额和内部收益率确定的情况下，特许经营期限越长，政府支付给企业的运营补贴越低，反之，如果特许经营期限越短，政府支付给企业的补贴就越高。

5、本项目政府补贴在项目公司整体收入中的比例越低，则项目公司的运营积极性越高，因此，本项目特许经营期不宜太短。

本项目的特许经营期限初步确定为25年（含建设期），因本项目征地工作完成时间暂时无法确定，特许经营期从徐州市政府将土地移交给项目公司之日起计算。项目实施主要条件分析（九）本项目报价竞争点的确定

考虑到某市餐厨废弃物实施的是收集、运输、处理一体化运营，我们建议本项目竞争点采用收运处一体化服务补贴价格，按照收运处一吨的单价进行竞争，不再具体区分收运部分补贴单价和厂区处理部分补贴单价。

（十）项目履约保证金

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）中的要求，履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，本项目履约保证金建议设置为1000万元。项目实施主要条件分析（十一）项目内部收益率

徐州市餐厨废弃物处理项目将采取市场化运作的方式，由政府和社会投资人组建的项目公司负责餐厨废弃物处理厂的投资、建设及运营工作。社会投资人的投资回报方式包括两部分：餐厨废弃物处理产品销售收入和徐州市政府财政支付餐厨的废弃物处理补贴费。

目前国家对餐厨废弃物处理项目的投资回报率没有明确规定，但是国家关于城市生活垃圾处理项目的相关规定具有一定的参考意义。《国家计委、财政部、建设部、国家环保总局关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格[2002]872号）指出，环卫行政主管部门收取的生活垃圾处理费为经营服务性收费，其收费标准应按照补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利的原则核定。

餐厨废弃物处理行业作为城市公用事业，具有垄断性的特征，因此其获利原则为“保本微利”，行业通常的内部收益率为8%—10%，在项目投资总额、基本处理量及特许经营期限等条件确定的情况下，项目内部收益率越高，政府支付给企业的运营补贴越高，反之，如果项目内部收益率越低，政府支付给企业的运营补贴就越低。为了统一竞争条件，建议在采购文件中，徐州市政府建议投资人测算的服务价格所对应的全投资内部收益率为8%。

项目实施主要条件分析（十二）政府补贴价格及支付方式

采用由徐州市财政局纳入预算，直接将运营补贴支付给项目公司。支付程序为项目公司先将运营补贴账单（附相关计算明细及徐州市环卫处出具的服务质量合格，同意支付运营补贴的文件）报徐州市城管局审核，徐州市城管局审核确认无误后将该账单交至徐州市财政局，徐州市财政局据此账单将运营补贴支付给项目公司。具体补贴支付方式按照徐州市财政局及相关法律法规的规定执行。（十三）项目运行绩效考核建立起以综合评价为主、偏重社会服务水平的餐厨废弃物绩效考核体系废弃物的收集量收运服务水平考核以中期评估、年度综合考核和日常分项抽样考核为考核形式若运营绩效考核结果总分不合格，政府设置相应的强制性措施以解决可能出现的问题，包括进行项目临时接管，直至项目运营整改符合要求或者以某一设定价格进行股权回购。项目实施主要条件分析（十四）政府补贴价格调整

项目调价年与基准年的时间间隔不少于3年（含3年）且服务成本自上一个调价日起变动幅度不低于3%（含3%）的条件下，双方按照调价公式对处理基本补贴单价进行调整。

（十五）项目生产工艺和运营管理

本项目生产技术主要包括生物柴油制造技术、厌氧发酵处理技术等生化处理技术，处理系统包括餐厨废弃物处理系统、地沟油处理系统和污水处理、臭气处理和供热系统等辅助系统，具体工艺设计要根据项目初步设计和社会投资人提出的工艺优化建议确定。项目运营管理必须按照《特许经营协议》等相关法律法规要求，《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理实施方案》的要求实施。

（十六）工程建设期限及进度控制

本项目建设期为一年（十二个月）,项目要求2015年6月开工建设，2016年4月完成工程建设，进入试运行项目实施主要条件分析（十七）项目建设管理

本项目原则上由项目公司委托设计（前期工作中的相关设计工作由某市环卫处先行实施）、施工和监理，设计、施工和监理的招标均应按照政府投资项目的要求在某市工程交易平台实施，本项目设备采购必须取得某市城管局的确认，项目公司须按照设计文件要求的参数向相关设备供应商采购设备；优先选用行业内的先进设备，上述设备在近三年内，均应在国内至少有与本项目同等规模的实际应用业绩；设备的选用，应以保证处理服务标准及安全运营为基本前提条件。

（十八）污水排放和污泥处置

本项目污水排放执行《污水综合排放标准》（GB8978-1996）中三级排放标准后排入污水处理厂，污泥处置由项目公司自行负责，必须符合环保部门的相关要求，某市城管局需对本项目污泥处置的具体处置方式提出建议。

（十九）沼气的生产与出售

本项目生产的沼气除部分自用外，拟自行发电以满足厂区用电需求。

项目实施主要条件分析（二十）项目公司股权变更

项目公司获得在约定区域内的餐厨废弃物处置特许经营权后，为了保证项目公司的稳定经营，保障某市获得持续稳定餐厨废弃物处理服务，应对社会投资人享有的项目公司股权变更作如下约定：

1、从项目公司签署特许经营协议算起，在五（5）年内，社会投资人不得将其在项目公司的注册资本中拥有的股份或权益进行转让，除非这种转让为中国法律所要求，或是法院、法庭或具有适当管辖权的政府部门所命令的转让。

2、从项目公司签署特许经营协议算起，自五（5）年后，经某市城管局事先书面同意，社会投资人可以转让其在公司的股份，某市政府有优先收购权。项目实施主要条件分析（二十一）项目提前终止

若项目协议提前终止，我们建议徐州市政府在且仅在如下情形对项目公司按下表支付提前终止补偿金：

终止补偿事件及终止补偿金额对照表项目实施主要条件分析（二十一）项目提前终止

其中：

B为[项目总投资+截止特许经营权终止日新增的固定资产投资额]×特许经营期剩余年限/特许经营期限。

C为项目公司在以下期间中较短期间内预期净利润的现值（如尚未盈利则不计入补偿金额）：

（a）五（5）年；或（b）特许经营期的剩余期间，

其中，预期净利润按照本协议终止前的一个会计年度的年净利润和投资人在运营期内年平均净利润两者之间的较低值计算。如果协议终止前项目公司还未开始盈利，那么预期净利润按投标文件中测算得出的同期财务利润计算。

D指就相关不可抗力事件发生时，如果项目公司遵守特许经营协议约定的义务就有权获得的全部保险付款（包括认定保险赔款）。

E指终止后，项目公司应向行业主管部门或其指定机构移交运营维护所需的零部件、备品备件和化学品的合理评估值。项目实施主要条件分析（二十二）税收优惠

随着国发〔2014〕62号明确指出“未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金。同时强调给予企业电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，要逐步加以规范”。在前期调研中某市政府并未对投资企业提出财政减免及税收优惠政策，因此我们针对国家层面对餐厨垃圾的税收优惠整理如下：1、增值税根据《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》，产生沼气享受增值税即征即退100%的政策。根据《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》，享受销售生物柴油增值税先征后退优惠。2、所得税根据《企业所得税法》第二十七条第三项及其实施条例第八十八条规定，企业从公共垃圾处理、沼气综合开发利用等项目自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税（即“三免三减半”）。项目实施主要条件分析（一）财务测算的目的（二）财务预测算原则（三）财务预测算依据（四）政府补贴价格的构成（五）项目基本处理量（六）财务测算假设（七）财务测算说明（八）财务预测算结果项目财务与政府补贴测算

（一）财务测算的目的

本次财务预测算是以某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理相关调研资料及合理假设为基础，评估项目的经济状况，确定合理的价格补贴机制和调整机制，优化本项目的风险分担机制，加强某市城管局领导对项目实施的了解，为与投资人的采购和谈判工作提供基础。

（二）财务预测算原则

某市餐厨废弃物处理工程一期包括垃圾处理厂及收运系统的建设，这两个项目作为餐厨垃圾一体化处理中不可或缺的部分，彼此间相互联系，垃圾处理厂的垃圾来源于收运系统，收运系统的收集物直接供应给垃圾处理厂。但在财务测算中，两个项目收入来源与成本构成各自独立，在进行测算时将两个系统分别测算后再进行加总表述。另外厨废弃物处理工程二期，仅存在初步规划阶段，具体实施时间尚未确定，而且二期假设条件与一期的运营情况紧密相关，所以在此测算中，暂不考虑二期工程情况。项目财务与政府补贴测算（三）财务预测算依据

《江苏省安装工程计价表》（2004版）；

《江苏省市政工程计价表》（2004版）；

《江苏省建筑与装饰工程计价表》；

《江苏省某市餐厨废物资源化利用和无害化处理实施方案》；

《某市餐厨废物管理实施调研报告》；

《某市环境卫生专业规划（2011-2020）》；

《某市餐厨废物资源化利用和无害化处理工程项目建议书》；

《某市餐厨废弃物管理办法》；

其他与项目相关的文件资料。项目财务与政府补贴测算（四）政府补贴价格的构成废弃物处置价格政府补贴价格废弃物收运价格项目财务与政府补贴测算（五）项目基本处理量

基本处理量是政府给与社会投资人的服务销售量保障，当项目运营未能达到基本处理量要求时，政府应当根据固定投资回报给以投资人一定的超额补贴，如果项目运营超过了基本处理量，则政府应当对超过部分的补贴予以一定比例的核减。同时，基本处理量又是基于项目运营目标而建立对餐厨废弃物处置项目服务水平的基本要求，出于目标激励的要求，如果项目运营处理量超过了基本处理量，则项目公司可以获得超额的收益奖励，当项目运营尚未达到基本处理量，则项目公司会面临收益损失。

1、餐厨废弃物处理量餐厨废弃物各年日处理量明细表项目财务与政府补贴测算2、食用废油脂处理量：本项目运营收入受生物柴油的生产量影响较大。而项目废油的收集量主要取决于项目公司的餐厨废弃物收集和废油收购的效率。废弃物处置各类收入构成表废油脂基本收购量：项目财务与政府补贴测算（六）财务测算假设

项目资本金5000万元，政府出资35%，社会资本出资65%，其余项目投资通过银行贷款途径解决，按照5年期银行贷款利率确定计息标准

一期工程投资人投资额为12314.83万元，一期收运系统投资人投资额为2028.79万元。

动力费按当地工业平均水平计算，自来水费3.8元/吨、电费0.848元/度；处理每吨垃圾平均自来水消耗额为0.32吨，耗电量额为63.44度，每处理一吨餐厨垃圾需消耗46.74元/吨。

餐厨废弃物处理所消耗的原材料包括费油收购、甲醇、聚丙烯酰胺、浓硫酸、阻垢剂、消泡剂、清洗剂、烧碱、液氮、氮气、活性炭、盐酸膜更换、脱硫剂、天然气等，按照平均消耗定额每处理一吨餐厨废弃物需消耗395元/吨。废弃物日处理量设计规模为200吨/天，第一年预计处理量为140吨/天，第二年预计处理量为160吨/天，第三年预计处理量为180吨/天，第四年预计处理量为200吨/天，以后达到稳定。废油脂收购量预计为30吨/天，考虑初期废弃物处理量逐渐递增的过程，预计第一年预计处理量为15吨/天，第二年预计处理量为20吨/天，第三年预计处理量为25吨/天，第四年预计处理量为30吨/天，以后达到稳定为30吨/天。平均每吨餐厨废弃物油脂含量为3%。项目财务与政府补贴测算（七）财务测算说明

1、物价变动水平

根据《建设项目经济评价方法》（第三版）和《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》的规定，财务评价采用现行价格体系为基础的预测价格。为简化计算，一般不考虑价格变动因素，计算期内各年采用的预测价格以基期物价总水平为基础。

2、废弃物处理补贴

根据项目在25年特许经营期限，本次测算中设定某市餐厨废物资源化利用和无害化处理一期垃圾处理厂及收运系统建设，统一按照内部收益率为8%、9%、10%分别计算得出废弃物处置补贴及收运补贴。

3、税金

根据国家相关税收政策计算企业负担增值税、营业税、地方教育费、城建税、企业所得税。由于具体收税优惠涉及到认定标准等问题，暂不予以考虑。项目财务与政府补贴测算（八）财务预算结果

按照之前财务假设，我们统一按照内部收益率为8%、9%、10%分别计算得出废弃物处置补贴及收运补贴如下：

不同内部收益率下政府补贴金额明细表项目财务与政府补贴测算（一）招标前期工作（二）投资人资格条件（三）采购活动保证金（四）投资人采购方式（五）招标宣传（六）采购内容（七）前期工作（八）征地工作（九）政府出资人项目采购工作准备

（一）招标前期工作

根据《市政公用事业特许经营管理办法》、《江苏省餐厨废弃物管理办法》以及江苏省和某市相关规定：

1、本次PPP运作要取得某市政府和主管部门（财政局）的正式书面授权，本项目已经纳入江苏省首批PPP试点项目，但具体组织工作尚未有授权文件；

2、在某市政府的正式书面授权下，某市财政局与某市城管局应共同提出项目实施方案，并提交市政府组织发改、规划、国土、住建、环保、物价、国资等相关部门对本项目PPP运作实施方案进行审查，并将经审查的实施方案报市政府，且须取得某市政府书面批准；

3、经某市政府授权，某市城市管理局将某市本项目特许经营权授予本项目社会投资人发起成立的项目公司；

4、本项目的采购人为某市城市管理局，某市环境卫生管理处作为某市城市管理局的直属单位，经某市城市管理局的授权，作为本项目的组织运作主体。项目采购工作组织

（二）投资人资格条件

1、供应商应是依照中华人民共和国法律在国内注册的独立法人；

2、供应商应有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力,注册资本不低于人民币5000万元；

3、供应商应在国内具有至少一个餐厨废弃物处理投资、建设的良好业绩；

4、供应商近三年无因投资人违约或不恰当履约引起的合同中止、纠纷、争议、仲裁和诉讼记录；

5、供应商近三年内没有环保事故投诉或环保行政处罚的记录，没有处于限制投标期内。

6、本项目接受联合体投标，但联合体成员数量不得超过两名，联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力和资格条件，联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交采购人。

对以上资格条件要求，供应商应提供招标文件规定的证明材料予以证明

项目采购工作组织（三）本项目采购活动保证金

根据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金，参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%，社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金。本项目的投资总额约为1.5亿