第十章中央银行金融监管

第十章

银行监管第一节

次贷危机与监管制度第二节商业银行监管体制第三节银行监管的主要程序与环节1中央银行业务第一节

次贷危机与监管制度一、次贷危机暴露出的监管体制的弊病二、次贷危机下金融监管的六大问题三、国际金融监管制度改革取得重大进展2中央银行业务次贷危机演变示意图3中央银行业务一、次贷危机暴露出的监管体制的弊病一是银行与资本市场之间防火墙被所谓“金融创新”拆除，而相应的金融监管不足，造成巨大泡沫和风险蔓延。二是过度迷信创新的推动力与市场的自我调节力，对审慎监管的必要性认识不足。三是高杠杆运作与过度逐利。四是缺乏对金融机构激励约束机制的监督。4中央银行业务二、次贷危机下金融监管的六大问题1.金融衍生产品监管2.房贷机构监管3.投资银行监管4.银行“表外投资实体”监管5.评级机构监管6.对冲基金监管连接：/g/20090327/08126032350.shtml

5中央银行业务1.金融衍生产品监管

—监管存在真空地带美国证监会(SEC)主席克里斯托弗·考克斯认为，“大量的没有被监管的类似CDS的衍生品为此次金融危机的头号恶棍”。首先，政府在金融衍生产品的设计与构造方面几乎不加干涉，政府隐含地假定衍生品交易双方均能准确理解衍生产品的构造与风险，因此双方的交易纯属市场行为，没有干预的必要。第二，金融衍生产品的交易方式分为场内交易和场外交易，大量的CDO、CDS(信用违约掉期)主要通过场外交易(OTC)的方式进行。第三，由于金融衍生产品属于表外业务，不需要在银行的资产负债表中显示，银行对相关信息的披露相对有限，监管当局无法得到关于金融机构经营及投资金融衍生产品的充分而准确的信息，一旦出现问题，短期内无法确知问题的严重程度，导致难以采取有效的补救措施。第四，由于缺乏一个统一的金融衍生产品清算系统，交易缺乏透明度，政府事实上并不清楚市场上各种衍生产品的交易规模与头寸分布，因此一旦危机爆发后，政府在很长时间内甚至不能准确估计危机的严重程度以及波及范围。6中央银行业务2.房贷机构监管

—监管缺失导致次贷发放的失控

2001－2005年，美国房市在长达5年的繁荣。另外，由于资产证券化技术的发展，住房按揭贷款的“发放—销售”模式使风险得以轻易转移，这些因素均刺激了抵押贷款机构超常规发展的欲望。特别是2005年下半年开始，美国众多贷款机构纷纷降低住房按揭贷款的准入标准，放松了资信审查，向大量收入较低、信用记录较差的人发放了“次级按揭贷款，甚至接受了缺乏充分资信证明文件或具有高债务—收入比的借款申请。值得注意的是，这些放贷标准的降低基本上都发生在联邦银行监管规定的范围之外。此外，信息披露的不充分，使房贷机构得以在脱离消费者监督的条件下大量发放高价贷款。尽管相关监管部门一再要求改善次贷的信息披露，但收效甚微。还有一点需要指出的是，发放房屋按揭贷款的不仅仅是商业银行，还包括许多独立的住房贷款公司或经纪商。根据2007年的统计数据，美国市场全部房贷中约60%和高价房贷中约45%经住房贷款经纪商发放，这些经纪商根本不在联邦银行监管机构的监管范围内。在上述背景下，美国金融监管当局并没有及时对次级贷款的发放标准提供有效指引，没有及时将独立放贷机构纳入监管体系内。原因是：一是过于相信金融机构自身的风险控制能力，认为市场能够通过自行调节解决风险;二是认为次级贷款占美国全部房贷的比例较低，不会引起较大的系统性风险。在金融机构出于竞争压力及利益驱动，放松资信审查、降低贷款标准的情况下，监管当局应及时对有可能危及金融系统的上述行为进行规范和引导，才能防患于未然。而在次贷危机爆发之前，无论是美联储还是美国财政部，都没有对这一高风险的贷款发出任何警示，这表明美国金融监管部门对次贷监管的确存在疏忽。7中央银行业务3.投资银行监管

—对流动性和资本金缺乏约束随着金融危机的蔓延，人们开始将此次危机的诱因集中到美国监管者对华尔街大行过度宽容及监管缺失的制度层面上。在独立投行模式下，美国证监会是投行的唯一监管机构，其对投行的监管也只限于与证券交易相关的活动，相关的审慎性监管和投资风险监管一直存有漏洞，因此一度成就了次贷危机之前美国投资银行高杠杆、高盈利、自由扩张的发展模式。从2003年以来，高盛、美林等投行的杠杆率都从十几倍跃升到30倍左右，而商业银行的杠杆率仍只有十几倍。在经济繁荣年代，高杠杆为投行带来丰厚利润。但高杠杆使得投资银行对流动性和维持自身高级别评级的要求很高。一旦市场环境恶化或自身财务状况不佳，被评级公司降低评级，导致融资成本上升，继而出现流动性问题等连锁反应，就容易陷入困境。8中央银行业务4.银行“表外投资实体”监管

——亏损时重新并表引致信心危机

次贷危机爆发以来，表外投资实体的业务模式给设立机构带来的巨大风险逐渐暴露。以SIV为例，银行通过发行短期票据和中期债券，将所得收益投资于如抵押贷款证券等高回报资产，所发行票据与结构性证券之间的差额即银行所得利润。由于旗下的SIV大规模投资于次级抵押贷款支持证券，次贷危机的爆发给大多数发达国家商业银行均造成巨额损失。例如，管理着全球规模最大SIV资产、约占全球SIV总资产四分之一的花旗集团，由于次贷危机以来SIV资产大幅缩水近40%，被迫于2007年12月将旗下7个结构性投资实体并入资产负债表中。另外，汇丰控股、法国兴业银行、西德意志州银行也因旗下SIV的巨额亏损已经将各自的SIV并入资产负债表内。SIV成立之初独立于银行之外，不属于银行本身的业务，但造成损失后，银行按照相关会计原则将其纳入自己的资产负债表，从而造成了银行的巨额亏损和投资者信心危机。9中央银行业务5.评级机构监管

—利益冲突规制有限，评级方法不够透明

早在美国安然事件及世通公司倒闭案发生时，评级机构就曾因为相关的评级失责问题受到各方的关注和质疑，美国各界也以上述事件为契机开始重新审视信用评级业之运作及监管体制。在此背景下，美国国会于2006年9月通过了《信用评级机构改革法案》。该法案的实施规则虽然填补了美国信用评级业监管体制的空白，但仍未解决诸多根本性问题。首先，法案对信用评级业利益冲突的监管非常有限，评级机构对结构性融资产品构建的直接参与基本不受法案限制。此外，监管部门无权对信用评级模型及方法的科学、合理性进行实质审查，评级的准确性得不到保障。更重要的是，即使评级失真，投资者受到误导，评级机构通常也无需承担相应的法律责任，因为其评级只代表评级机构自身对次贷产品信用风险的“看法”，而非投资建议。10中央银行业务6.对冲基金监管

—各国监管理念存在分歧，监管环境总体宽松

目前欧美等主要工业国家对对冲基金的监管比较宽松。首先，各国在是否加强对对冲基金的监管方面还存在分歧，体现为直接监管和间接监管的理念冲突。以德、法为代表的一些欧洲大陆国家坚持前一种监管理念，强调监管的法律强制性、广泛的适用性和市场规则的外部性，而美、英等国则主张后一种监管理念，认为应更多地强调监管的非强制性，市场参与个体的差异性和市场规则的自发性。自2005年以来，德国对对冲基金提出了强烈质疑，将这个问题上升到政治高度，主张实施政府主导的强制性监管，增强对冲基金的透明度。但德国的主张遭到了美英等国的强烈反对，只好转向“自愿地”建立行业行为规范，起草了《对冲基金行为规范》，目前也仅处于积极寻求相应支持的阶段。客观上存在相当的监管难度。从注册地来看，全球大约有55%的对冲基金选择开曼群岛、英属维京群岛以及百慕大等地作为注册地，此类离岸基金管理了全球约2/3的对冲基金资产。在美国注册的对冲基金数量占全球的34%，管理的资产占24%;在欧洲注册的对冲基金数量占全球的9%，管理的资产占11%;剩余的对冲基金大多在亚洲注册。11中央银行业务三、国际金融监管制度改革取得重大进展1.改革国际金融监管治理架构2.强化新资本协议框架3.改革资本和流动性监管制度4.加强大型复杂金融机构监管5.扩大金融监管范围6.强化消费者利益保护12中央银行业务1.改革国际金融监管治理架构二十国集团取代八国集团成为国际金融监管制度改革的主导力量。在金融稳定论坛（FinancialStabilityForum,FSF）基础上改制建立的金融稳定理事会将成员扩大到包括中国、巴西、印度、俄罗斯等在内的主要新兴市场经济体，以及巴塞尔委员会、证监会国际组织、国际保险监督官协会等机构，成为国际金融监管制度制定和实施的协调机构。巴塞尔委员会也吸收中国等主要新兴经济体为新成员。由西方发达国家长期主导国际金融监管的局面开始改变。13中央银行业务2.强化新资本协议框架2009年7月巴塞尔委员会发布新资本协议Ⅲ，并于2010年11月首尔峰会获得批准。新资本协议Ⅲ旨在进一步加强对银行资本的监管，达到以下三个目标：提高压力时期可提取的缓冲资本储备；提高银行资本的质量；引入杠杆率作为新资本协议的最低保障机制。此外，巴塞尔委员会还将采取措施降低最低资本要求的过度周期性波动，提倡用更具前瞻性的方法计提准备金。14中央银行业务3.改革资本和流动性监管制度2009年12月，巴塞尔委员会发布《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》征求意见稿，对如何加强银行资本和流动性管理、增强银行抵御风险能力提出修订意见，标志着全球主要经济体就全面改革银行资本监管制度、建立流动性风险监管的国际标准达成重要共识。15中央银行业务4.加强大型复杂金融机构监管金融稳定理事会提出一整套“降低大型复杂金融机构道德风险”的工作方案。一是建立识别系统重要机构的指标体系和方法。二是对全球35家超大型跨境金融机构建立金融监管联席会议，强化跨境信息共享。三是对大型金融机构实施更加严格的审慎性监管标准。四是降低大型金融机构倒闭影响，强化跨境金融机构处置的法规框架，改进金融市场基础设施等。16中央银行业务5.扩大金融监管范围国际金融监管组织、各主要经济体监管当局均将扩大金融监管范围作为强化金融监管的重要方面。一是加强对冲基金监管，采取强制注册要求、持续监管、提供系统性风险信息等措施，并加强监管者之间信息披露和交换。二是加强评级机构的外部约束。国际证监会组织发布《信用评级机构行为基本准则》，美国、欧盟、日本等国公布信用评级机构的监管法规。此外，各国监管当局将加强合作，已于2010年达成全球一致的解决方案。三是加强表外衍生交易的监管。四是提升不同金融市场监管标准的一致性，避免监管套利。17中央银行业务6.强化消费者利益保护各国金融监管当局纷纷采取措施加强对消费者利益保护力度，美国成立独立的消费者金融保护机构，英国《改革金融市场》白皮书明确提出，确保消费者能够获得所需的金融服务；为消费者提供易于理解的高透明度金融产品；对于给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权提起诉讼、追讨损失。18中央银行业务多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法设立金融稳定监管委员会的目标旨在负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险,实现不同监管机构之间的信息共享与协调监管,这是本次改革法案当中最核心的内容。第二个核心内容是对个体金融消费者进行保护,专门设立个人消费者金融保护署,并设立一个独立的部门负责人。第三个核心内容就是将之前缺乏监管的自营交易及场外衍生品市场纳入监管视野,大部分衍生品必须在交易所内通过第三方清算进行交易。19中央银行业务第二节

商业银行监管体制一、监管主体二、监管目标三、监管方式四、监管内容20中央银行业务一、监管主体的模式（一）双线多头监管体制（二）一线多头监管体制（三）统一的金融监管体制21中央银行业务二、监管目标监管目标是保证其国内金融体系乃至金融市场的健康与稳定，提高金融体系的效率，促进经济发展。22中央银行业务监管的具体目标经营的安全性竞争的公平性政策的一致性23中央银行业务我国监管的法定目标促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。

——银行监管法第3条24中央银行业务监管具体目标通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心；通过宣传教育和信息披露，增进公众对现代银行业金融产品、服务的了解和相应风险识别；努力减少银行业金融犯罪，维护金融稳定。25中央银行业务审慎性监管原则——又被称为“结构性的早期干预和解决方案”。1991年的联邦存款保险公司改进法案（FDICIA法案）包含“迅速纠正行动条款(简称PCA）”和“最小成本解决条款(简称LCR）”。按照这样的条款，当一家银行的资本充足率降低到2%时，如果它的股东还不能及时补充资本金，那么监管当局就应当清算或者出售这家银行。其精髓在于尽可能赶在银行资本金完全损失掉之前采取行动，以便让银行股东之外的其它人不受损失，也避免动用存款保险基金。26中央银行业务我国的监管理念管法人管风险管内控提高透明度27中央银行业务我国的监管方法遵循“准确分类——提足拨备——做实利润——资本充足”的持续监管思路，对银行业金融机构实施以风险为本的审慎有效监管。28中央银行业务良好的监管标准促进金融稳定和金融创新共同发展；努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力；各类监管设限科学、合理，有所为、有所不为，减少一切不必要的限制；鼓励公平竞争，反对无序竞争；对监管者和被监管者实施严格、明确的问责制；高效、节约地使用一切监管资源。29中央银行业务我国银行业监管的职责市场准入高级管理人员任职资格业务活动管理及风险管理突发事件的处置应急银行业自律组织的指导监督信息披露银行业机构违规处理相关处罚措施30中央银行业务三、监管方式强调严格的依法监督管理——美国、日本、德国强调君子协定和道义劝说——英国和大多数西欧国家31中央银行业务四、监管内容（一）预防性管理（二）存款保险制度（三）紧急救援32中央银行业务（一）预防性管理市场准人资本充足性资产流动性业务范围贷款风险外汇风险准备金33中央银行业务（二）存款保险制度存款保险制度是指国家货币主管部门为了维护存款者利益和金融业的稳健经营与安全，规定本国金融机构必须或自愿地按吸收存款的一定比率，向专门存款保险机构交纳保险金进行投保的制度。34中央银行业务（三）紧急救助有的中央银行按惩罚性利率直接提供的，所以高于贴现窗口利率；有的国家是由管理当局和商业银行联合建立的特别机构提供救援；有的国家由一个银行和其他银行联合起来建立清算银行，担负救援任务；有些国家对无偿付力的银行有广泛的干预权。35中央银行业务第三节

银行监管的主要程序与环节36中央银行业务银行监管机构监管对象市场准入业务营运监管非现场监管现场检查信息综合分析风险评价风险处置---纠正、救助风险处置---市场退出追究责任人的责任收购兼并撤消破产功能定位监管报告跟踪监控反馈37中央银行业务一、功能定位功能定位——各类金融机构在市场经济活动中所扮演的主要角色，以及业务发展的空间。38中央银行业务2013年末我国银行业金融机构大型商业银行5政策性银行及国开行3股份制商业银行12城市商业银行145农村商业银行468农村合作银行122农村信用社1803邮政储蓄银行1金融资产管理公司4外资法人金融机构42信托公司68企业集团财务公司176金融租赁公司23货币经纪公司5汽车金融公司17消费金融公司4村镇银行1071贷款公司14农村资金互助社49共有法人机构3949从业人员3550427人39中央银行业务功能定位的原则满足经济发展和社会公众的不同需求；符合分业经营的要求；发挥专业优势，促进合理竞争。40中央银行业务二、市场准入机构准入业务准入高级管理人员的准入41中央银行业务在法人机构的市场准入标准中，要特别强调对金融机构法人治理结构和内控制度的要求。42中央银行业务三、业务营运监管（一）非现场监管（二）现场检查43中央银行业务（一）非现场监管——监管部门对金融机构报送的数据、报表和有关资料以及通过其它渠道取得的信息，进行整理和综合分析，并通过一系列风险监测和评价指标，对金融机构的经营风险作出初步评价和早期预警。44中央银行业务采集数据指导现场检查

核对、整理数据生成风险监管指标值

进行风险监测分析风险初步评价与早期预警为风险的综合评价提供数据1．非现场监管的基本程序与主要环节45中央银行业务2．非现场风险分析的主要内容资产质量分析资本充足性分析流动性分析市场风险的分析盈亏分析46中央银行业务（二）现场检查1．现场检查的作用2．现场检查程序3．现场检查的内容47中央银行业务1．现场检查的作用有助于全面、深入了解金融机构的经营和风险状况；有助于核实和查清非现场监管中发现的问题和疑点；有助于对金融机构的风险作出客观、全面的判断和评价。48中央银行业务2．现场检查程序根据非现场分析结果确定现场检查对象发送现场检查前问卷形成检查结论意见反馈现场检查报告制定现场检查方案下发现场检查通知进入被检查机构转入风险评价系统制定工作底稿及取证

开始现场检查会谈、核查帐表和档案等49中央银行业务3．现场检查的内容资产质量检查资本充足状况检查流动性检查市场风险检查盈亏状况检查管理与内控检查50中央银行业务资产质量检查贷款五级分类情况、贷款集中度；信用证、银行承兑汇票、对外担保；拆借、投资、应收帐款、固定资产；各项规章制度的建立、执行情况。51中央银行业务资本充足状况检查资本充足率数据的真实性；对资本充足状况进行评价；资本帐户和股权结构情况。52中央银行业务流动性检查流动性数据的真实性；流动性来源的结构和稳定性；流动性管理政策和程序的充分性。53中央银行业务市场风险检查市场风险管理的政策和程序是否健全；管理层对市场风险的认识程度；市场风险现状作出定性定量分析。54中央银行业务盈亏状况检查财务经营成果是否真实；负债成本结构、生息资产和非生息资产所占比重；评价经营效益情况。55中央银行业务管理与内控检查各项管理制度和操作程序是否健全、是否严格执行；内部审计的独立性、充分性，对违法违规的处理情况；计划、决策、控制和报告系统的有效性。56中央银行业务四、风险评价——金融监管人员在综合分析非现场监管与现场检查结果及来自中介机构提供信息的基础上，对被监管机构所存在风险的性质、特征、严重程度及发展趋势，作出及时、客观、全面的判断和评价。

57中央银行业务（一）风险评价的基本要素资产安全性

流动适度性

资本充足性

收益合理性

管理健全性

经营合规性

58中央银行业务（二）风险评价的基本方法1．加权评价法2.特征评价法59中央银行业务1．加权评价法根据各种风险及其水平对金融机构的威胁程度，在评价体系中给予不同的风险权重，并运用加权的方法，最后确定该金融机构的风险严重程度。60中央银行业务风险要素与风险指标表风险要素风险指标流动适度性15%备付金、资产流动性、中长期贷款比例、存贷款比例资产安全性35%关注、次级、可疑、损失、贷款损失抵补率资本充足性15%核心资本充足率、资本充足率收益合理性15%资本利润率、资产利润率、利息回收率、应付利息充足率管理稳健性15%--经营合规性5%--61中央银行业务风险要素流动适度性风险指标备付金*流动性中长期贷款存贷比例考核标准≥5≥25≤120≤75合理范围5-825-4080-12070-75要素权重15指标权重30302020指标值4285272风险分值13.61013.510指标权重得分4.0832.72综合得分1.767*

10+3•6

（备付金比例-5）（备付金比例-5）风险指标计算表（1）62中央银行业务风险要素资产安全性风险指标关注次级可疑损失损失抵补率考核标准≤8≤4≤2≤1100合理范围要素权重35指标权重1818181828指标值63.52.5195风险分值484237.5305指标权重得分8.647.566.755.41.4综合得分10.4125风险指标计算表（2）63中央银行业务风险要素资本充足性管理稳健性经营合规性风险指标核心资本全部资