第八章 公共财政及公共预算 panda

第八章公共财政与公共预算PublicFinance&Budget法学与社会学院panda本章主要内容第一节公共预算概述第二节我国的预算改革第三节我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期第四节预算编制与审批第五节预算执行第六节政府决算第一节公共预算概述一、公共预算的含义二、公共预算的功能三、公共预算的目标一、公共预算在欧洲公共预算的沿革孔雀王朝的财政预算第一节公共预算概述一、公共预算在欧洲公共预算的沿革中国古代的财政预算第一节公共预算概述冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入然后制国用。用地小大，视年之丰耗。以三十年之通制国用，量入以为出，祭用数之仂。丧，三年不祭，唯祭天地社稷为越绋而行事。丧用三年之仂。丧祭，用不足曰暴，有余曰浩。祭，丰年不奢，凶年不俭。国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色，然后天子食，日举以乐。一、公共预算在欧洲公共预算的沿革1814年的法国政府预算。1、初期，19世纪确立的现代公共预算是“控制取向”。2、发展期，19世纪以来，现代公共预算制度已作为现代国家进行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、负责的现代政府的基本条件。3、完善期，20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来；60年代的计划一项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率；80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，所以，也被称为结果导向预算。第一节公共预算概述二、公共预算的含义

公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。

三、公共预算的功能

公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。四、公共预算的目标公共预算在三个层次上影响公共部门运作。

在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束；

在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的资源配置和利用；

在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率。公共预算主要有三个层次的基本职能和目标从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。(一)总额控制154

总额控制指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。(二)配置效率公共预算中的资源分配需要回答一个基本问题：根据什么理性依据将一定数量的财政资金配置给活动A而不是活动B?

1、需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。

2、需要一个理性的预算资金分配模式，需要整合计划、政策和预算。

(三)运作效率

运作效率是在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。四个问题：控制、灵活性、协调与激励。(四)财政问责公共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。财政问责是建立责任政府的关键,其作用在于：1、它能告诉立法机构和公众，政府在未来一年或者更长时期内准备做什么事情，分别花多少钱。2、通过政府预算可以非常清楚地判断政策制定者是将公共资金用于公共目的还是私人目的，也可以分析政府是否有效率地配置资源。第二节我国的预算改革

一、预算改革前我国的预算体制

1、从1949年建立新中国到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。预算体制：计划一项目一预算模式。

2、改革开放以来，随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府职能发生重大变化，财政职能也相应地调整。如通过80年代的税制改革，再经过1994年建立增值税，已建立起现代税收体制。

（二）1999年以来的预算改革的结果1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。

第三节我国预算过程中预算的参与者＼职能与预算周期一、预算参与者及其职能二、预算周期第三节我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期一、预算参与者及其职能（一）预算参与者（以省级预算为例）A．人民代表大会B．人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）C．政府D．财政部门E．各部门（一级预算单位）F．各单位（一级预算单位下属的各单位）（二）预算参与者职能A．人民代表大会职责1、审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；2、批准本级预算和本级预算执行情况的报告；3、改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；4、撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。B．人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）职责1、监督本级总预算的执行；2、审查和批准本级预算的调整方案；3、审查和批准本级政府决算；4、撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。C．政府1、编制本级预算、决算草案；2、向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；3、将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；4、组织本级总预算的执行；5、决定本级预算预备费的动用；6、编制本级预算的调整方案；7、监督本级各部门和下级政府的预算执行；8、改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；9、向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。D．财政部门职责1、编制本级预算、决算草案；2、具体组织本级总预算的执行；3、提出本级预算预备费动用方案；4、具体编制本级预算的调整方案；5、定期向本级政府和财政部门报告本级总预算的执行情况。E．各部门（一级预算单位）职责1、编制本部门预算、决算草案；2、组织和监督本部门预算的执行；3、定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。F．各单位（一级预算单位下属的各单位）职责1、编制本单位预算、决算草案；2、按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出；3、接受国家有关部门的监督。第四节预算编制与审批一、我国预算的编制、审批程序二、我国政府预算编制原则三、编制方法四、人大审查、批准政府预算第四节预算编制与审批

预算编制，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。

预算审批，是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。一、我国预算的编制、审批程序10987656410321人大财经委员会人民代表大会财政部门政府常务会议党委常务会议支出部门两上两下的预算过程二、我国政府预算编制原则1、合法性、2、真实性、3、完整性4、科学性（收入与支出方向要科学、编制程序设置要科学、方法要科学、核定要科学）5、稳妥性、6、重点性、7、透明性、8、绩效性三、编制方法目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，每部分支出采用不同的方法编制。1．人员支出和公用支出：定额管理

人员支出包括基本工资、津贴及奖金、福利费、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等。

公用支出包括办公费、专用材料及一般设备购置费、水电费、邮电及通信费、取暖费、交通费、差旅费、维修及租赁费、物业管理费、会议费、专项业务费和其他费用。这两项支出合成为基本支出。

人员经费或公用经费二定额X定员目前地方政府确定定额标准的依据主要包括：

(1)部门的职能和工作量。(2)财力。(3)往年支出标准。(4)其他地区标准。2．项目支出

项目支出是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目按照部门预算编报要求分为：国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类。项目支出预算管理包括如下基本原则：综合预算的原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。项目的申报、审核和批复是部门预算编制的重要环节，也是预算管理的一个重要组成部分。中央部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入中央部门项目库。根据年度部门预算编制的要求，中央部门对其项目库中的项目，按照轻重缓急统一排序后才能向财政部申报。财政部对中央部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，排序纳入财政部项目库。在前述的四类项目中，前三类支出项目中的延续项目在排序中将予以优先，其他项目按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。3．绩效评价目前，我国仍不具备全面推行绩效预算尤其是新绩效预算的条件。但是，在现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效预算奠定基础。四、人大审查、批准政府预算

在现代公共预算中，“钱袋子”的权力属于代议机构最重要的权力。1994年《预算法》进一步明确了人大的预算分配和监督职能。但是，直到部门预算改革以来，人大审查批准政府预算的职能才得到落实。为更好地进行预算监督，全国人大在内部组织进行改革，增设专门审查政府预算的机构。第五节预算执行一、控制与灵活性的权衡二、财政管理周期三、我国预算执行存在的主要问题第五节预算执行

预算执行是各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进行支出，开展各项活动，履行其职能的过程。

预算执行通常涉及预算收入执行、预算支出执行和预算变更。

由于预算环境是变化的，在制定预算时，很难事先预测到未来发生的可能影响预算执行的所有事件，所以，在预算执行中，预算变更是不可避免的。

预算执行的悖论在于：

政府及其部门一般倾向于认为它们应该有更多的灵活性来执行预算，而立法机构则倾向于认为如果不对预算执行进行严格控制，它就不能很好地履行宪法赋予的监督、管理财政的权力。不过，根据各国的经验，一个基本的底线是必须保证的：无论如何，灵活性和机动性的赋予不能损害财政责任。在控制和灵活性之间进行适度平衡时，必须以履行财政责任作为底线。从这一原则出发，一般都坚持以下两大原则。第一，尽量减少预算变更的需要和程度。第二，在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机构审查批准，哪些则不用。预算执行需要遵循以下几个原则：

(1)依法执行预算。

(2)严格执行预算。

(3)执行进度合理。

(4)遵守各种规章制度。

(5)严格依程序进行预算变更。二、财政管理周期

8、预算编制1、预算授权管理7、审计与评估6、1/6预算审核及财政报告5、债务及援助管理4、现金管理3、支付及收入管理2、资金承付款项三、我国预算执行存在的主要问题

(一)执行进度偏慢，导致大量的预算结转(二)收支过程中仍然存在违规行为预算改革以来，各个部门的收支行为越来越规范，违规行为也越来越少。但是，仍然存在一些违规行为。常见的违规行为包括：

(1)违规拨付和支付财政资金，

(2)截留、挪用财政资金。

（3）在基本支出中，

(4)在项目支出中，

三、我国预算执行存在的主要问题(三)预算变更的随意性仍然比较大在我国预算执行过程中，涉及到预算变更的情形包括预算调剂、预算调整、预算追加、预算超收收入使用、动用预备费和预算划转。尽管在预算执行中，根据情况的变化变更预算是需要的，但是，我国预算执行存在的问题是，预算变更的随意性过大。最近这些年，我国预算执行年年出现巨额超收收入。但是，由于对预算超收收入的使用管理监督不严，导致大量超收收入随意用于安排支出，导致大量年底预算追加进而结转，同时也助长了各种违规行为。计划财务处关于2011年度财务决算有关报账事项的通知校内各单位：根据省教厅2011年12月12日召开的决算工作会会议精神，为做好我校2011年年终财务决算工作，现将有关事项通知如下：1．2011年各项经费报账时间截止于2011年12月22日，冲账延期至2011年12月26日。2．各单位应严格执行学校国有资产管理办法和财务制度规定，认真清理本单位设备设施等财产物资，确保账实相符；对2011年实际已发生的费用支出应及时报账。3．各单位必须严格按照2011年度学校预算安排的费用内容报账，单位负责人应严把支出关，严禁采取虚开发票、编造虚假支付凭据等方式套取财政资金。一经发现，学校将严肃查处。4.省级专项经费（含科研课题、质量工程、专业建设、学科竞赛等经费）务必于2011年12月26日前办理经费报销事宜。此类专项经费未报销的结余部分省财政将全额收回。学校计财处亦将对该类课题经费余额进行清零处理。5.计财处对近期各单位的报账支出实行严格监控，对年终突击花钱，不按年初预算规定使用经费的情况，将不予报销，并同金额调减2012年预算额度。6.已结束毕业实习的各实习带队教师，请及时整理学生实习期间发生相关费用的票据，并到财务处办理结报手续。7．已借支尚未报账的教职工请及时到计财处报账冲销借支，对逾期未还清借支的，计财处将从年薪补发款中扣除。8．各单位要对在计财处领（借）票据进行清理，及时将所收款项上缴财务处并办理票据核销手续。特此通知。第六节政府决算一、政府决算的主要内容二、政府决算的编制程序和方法三、政府决算的审查和批准第六节政府决算

政府决算指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果。一、政府决算的主要内容

政府决算由中央总决算和地方总决算组成。

中央总决算由中央直管部门的行政事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算、国库年报和税收年报等汇总而成；

地方总决算由省(市、、自治区)总决算汇总而成。1、行政事业单位决算，由执行单位预算的国家行政机关、工交商、农林水、教科文卫等单位编制。2、企业财务决算和基本建设财务决算由国有企业和基本建设单位编制。3、实行差额管理或自收自支的单位，也要编制单位决算。

4、参加组织预算执行、经办预算资金收缴和拨款的机构(如国库、税务、企业利润监缴机关、建设银行、农业银行等)也要编制年报和决算。

5、各级财政部门还要编制由财政部门监督、管理的预算外收支决算。这些机构、单位和部门编制的各种年报或决算，都是各级总决算和全国总决算的重要组成部分。二、政府决算的编制