我国保障性住房(三)

住房保障的经济学与政治学分析

一、住房的经济性质与特点首先，住房必须依附于土地，所以土地的性质和特点在很大程度上决定了住房的经济性质与特点。土地属于稀缺资源。一方面，中国庞大的人口决定了土地本身属于稀缺资源；另一方面，政府的行政干预又从两个方面加剧了土地的稀缺性。一是政府对土地用途和数量的管制人为地限制了土地的供应量，二是政府将大量资源集中投入特大城市和大城市加剧了这些城市的土地稀缺程度。政府行政干预所造成的土地稀缺是局部性的。

土地有不可移动性。土地不可移动，所以不同区域的土地没法挪用。由于这一特性，土地资源的可替代性非常复杂。对于某地的政府或居民来说，土地资源具有不可替代性，比如北京的政府无法在河北的土地上建设项目，北京的居民也无法去河南居住；但从市场的角度，土地又有一定的可替代性，比如一个企业如果认为北京的土地太贵，完全可以把工厂设在河南。土地存在级差地租。土地不同于其他资源，不同区位的土地其价值是不同的，这一属性来源于土地的不可移动性。土地的级差地租意味着不同区位的土地其稀缺程度是不一样的。土地价值可以随周边情况的改变而改变。一般地，在某块土地本身没有任何改变的情况下，随着城市的扩张，一块土地（房产）会从城市边缘逐步成为城市中心，土地（房产）的价值会提高；随着城市基础设施的增加，该地块的便利程度会提高，土地（房产）价值也会提高。也就是说，土地可以吸收城市建设投入的外部性来增加自己的价值。其次，住房是私人物品。

无论是从消费的竞争性还是消费的排他性，住房都是标准的私人物品。

从经济学的角度而言，土地属于私人物品，意味着市场配置是最有效率的。当然，市场配置带来效率的前提条件是排除不必要的政府管制，包括对于住房所依附的土地的用途和数量的管制。而中国目前对于土地的管制非常严格，不仅对土地利用的用途和数量进行行政管制，还通过土地所有人的地位进行直接的控制。这些管制措施对土地市场的扭曲必然会通过住房市场反映出来，导致了目前出现的种种问题。第三，住房（土地）具有投资品的性质。

与一般商品需求曲线向下（即需求随价格上升而下降）不同，投资品的需求曲线在某个区间是上升的，也就是说，在价格上升的同时，投资品的需求也有可能是上升的。住房兼有一般商品和投资品两种属性，在快速城市化过程中，投资品属性表现得更突出；而在快速城市化过程结束后，住房的供求会形成新的均衡，到那时，住房的投资品属性会下降而一般商品属性会上升。第四，住房具有财富分配效应。

投资品一般都具有财富分配效应，如股票持有者直接参与上市公司的财富分配，而住房则通过土地间接参与社会财富分配。住房主要是通过土地吸收城市建设投入所形成的外部性来参与社会财富分配的。例如，政府投资50亿建设一条轨道交通，但其票款收入甚至不能覆盖运营成本，其效益主要体现为沿线的交通便利（还有污染减少等外部性），而交通便利等外部性会被轨道交通各站点周边的土地所吸收，转化为土地增值，这些土地上的住房拥有者实际上分享了该轨道交通投入的大部分效益，相当于从政府的基础设施投入中分得了一杯羹。反过来也可以说，在中国快速城市化阶段和政府对城市基础设施投入巨大的情况下，如果不拥有住房，就会失去从政府庞大投资中受益的机会。所以，住房的财富分配效应会激励当下的人们尽早、尽多地购买住房。第五，与其他消费品相比，住房的边际效用递减效应比较弱。从以上的示意图可以看出，人对于“吃”最容易满足，在经济水平达到一定条件后，“吃”的边际效用迅速降低；而相对于“吃”，对“穿”的追求可以持续到更高水平，其效用才会明显降低；再相对于“吃”和“穿”，对“住”的需求更加持久，其满足点（效用迅速降低的转折点）出现得更晚。从我们的日常生活经验也可以知道，在生活达到温饱以后，人们对“吃”的欲望就减弱了，而对于“穿”的欲望可以持续到小康以上，但对于“住”的欲望，对于绝大部分人来说穷其一辈子都不可能满足。在资源稀缺的情况下，按照市场规律，该资源必然是先满足出价更高的需求，而住房的边际效用递减效应弱意味着出价高的需求（富人的需求）较不容易被满足，导致资源较难向低端需求配置。市场均衡的结果也表明，在没有干预的情况下，开发商的共识是大户型的市场需求优于小户型。二、住房失衡问题及其原因

（一）市场配置资源可能导致的住房失衡问题——一般问题从以上对住房（土地）的经济性质和特点的分析可以看到，如果完全由市场配置住房（土地）资源，稀缺资源的配置将首先满足效率最高的需求，用货币表示就是愿意出价最高的需求，而由于住房的边际效用递减效应较其他消费品要弱，要在完全满足富裕人群的住房需求后再考虑相对不富裕人群就比较困难。所以，市场配置资源可能导致低收入人群无法得到适当的住房，这是市场配置资源所可能导致的一般性问题，世界各国都可能发生。（二）政府不当干预可能导致的住房失衡问题——中国的特殊问题首先是中国扭曲的经济发展结构反映到了土地和住房问题上。一是片面追求GDP的驱动使地方政府倾向于多供工业用地、少供住宅用地，并且试图用住宅用地的高价来贴补工业用地的低价。二是政府支出规模过大及大城市规模过度扩张。城市拥有行政级别是中国特色，中国的直辖市是副总理级，由此以下不同的城市（主要是依据其规模）被定为副省级、地级、副地级、县级、副县级、股级不等。这个体制使特大城市和大城市在竞争政府资源中拥有绝对优势，而中国政府恰恰又控制了大部分的资源，所以除了个别特例，在同一区域内，级别越高的城市获得的资源就越多，城市扩张就越快。大城市规模的扩张会导致外来人口的集聚和土地价格的上涨。

如果由市场来决定，当城市规模扩张所带来的收益（市场集聚等）与增加的成本（土地价格上升、交通成本上升等）相当时，城市规模会达到均衡。但中国的体制特色决定了大城市不会停下扩张的脚步。这样必须在城市寻找就业机会的低收入群体就被迫承担更加难以获得住房的后果。其次是不当的土地管制所造成的住房失衡问题。

中国的土地管理制度是极为独特的。首先，中国人与土地的产权关系是根据人的身份而不同的。城市居民只能拥有使用权，农民（集体）则可以拥有所有权；城市居民不能在农村拥有土地，而农民一旦转变身份成为城市居民就必须放弃土地所有权；但是即使农民（集体）拥有土地的所有权也不能根据自己的意愿进行交易。而人的身份——城市居民或农民——并不是由于其从事的职业不同，而是由其出生的家庭不同而决定的，因而是无法自由选择的。其次，土地产权还与土地位置和用途有关，农村集体所有的土地只能用于农业（渔业、林业等）和农村建设（如农民居住），农村土地一旦被纳入城市的范围、被用于城市建设，所有权就必须变更归国家所有。这样的土地管理制度严重地扭曲了住房供应体系，整个住房供应体系被割裂为城市住宅和农村住宅，尽管它们的使用功能并无不同，却无法发挥同样的作用。大量的农村土地和住宅无法进入整个住宅供应体系，它们要么处在“违法”出租的尴尬中，要么等待被拆迁征用。对农村土地的管制使进城工作的农民无法将农村的财产（最主要是土地）置换为城市的财产，从而无法完全城市化，而只能成为农民工。农民工在城市居住和工作却无法获得住房，他们在农村有住房却并不居住。现行的农村土地管制制度还在技术上为住房保障制造了困难。一方面，按照国际通行标准，收入主要来自城市、工作和生活主要在城市的农民工已经是城市居民，但是他们在城市面临住房困难，应当作为城市住房保障的对象；但另一方面，他们在农村却拥有并不居住的面积不小的住房（在城市人看来是别墅），而且他们还在继续用在城市获得的收入投入到农村的住房建设中，这种情况下为他们提供城市住房保障对城市居民又有不公平的问题。但是他们在农村的住房却不能变现来为他们在城市定居提供资金。此外，政府在土地一级市场可以凭借单一垄断买家的地位压低土地收购价格，使地方政府有更强的征地冲动，而市场对城市规模的制约作用无法实现；而在二级市场，政府又拥有单一卖家垄断地位，地方政府可以凭此抬高售价来构建土地财政。地方政府此类行为造成的结果一方面制造了大量失地农民和失去住房的城市居民，也就是制造了大量的住房需求，另一方面又制造了过高的房价，使大量的农民工、外来人员、城市中低收入阶层面临难以负担住房成本的问题。除了经济发展结构不平衡和土地管制不当两个主要原因造成我国住房问题外，不成熟的租赁市场使租房居住缺乏稳定感，民间资本缺乏投资渠道，在通涨预期下选择房地产为主要投资渠道，这些问题也加剧了低收入人群的住房困难。最后是利益集团影响导致住房失衡。中国欠缺公开透明的利益博弈机制，但并不意味着不存在利益集团的影响。相反，由于欠缺公开透明的利益博弈机制，一部分利益集团在中国的制度设计和经济决策中拥有强大的发言权甚至决策权，而另一些利益集团则没有代言人也没有发言权。在中国住房制度形成和变化过程中也可以清晰地看到这种问题的存在。在城市与农村的博弈中，处于强势地位的城市控制了国家主要的经济资源，并且制定了城乡不同的土地管理制度。为了城市扩张的需要国家可以征用农民的土地，而农民却不能主动将自己的土地用于城市建设，哪怕是这块土地已经被城市所包围，从而有效地防止了农民分享城市化的效应，哪怕是溢出效应。在大城市与小城镇的博弈中，大城市控制资源使小城镇发展战略只能停留在纸面而无法落地。在国有部门与非国有部门的博弈中，国有部门始终可以在国家正式的住房制度之外为自己保留一块“自留地”，从而使部分国有部门的职工无需面对房价上涨的压力，反而可以从中获得牟取暴利的机会。三、住房保障的必要性和合理性

（一）住房保障的必要性提供包括社会保障在内的公共服务已经成为现代政府的主要职能之一，提供哪些公共服务，提供到什么程度则体现了一个政府或执政党的政治倾向和执政理念，也涉及到一个国家的文化和制度传统。从世界范围来看，大多数国家都认同居住权属于基本经济人权，所以都会程度不同地提供住房保障。从中国的传统来看，中国人对“住”有着特别的崇拜，住房既是一个家庭的象征，也是一个家庭最重要的财产。如前文分析，住房虽然是私人物品，由市场配置资源是最有效率的；但在市场条件下，稀缺资源的配置将首先满足效率最高的部分需求，用货币表示就是愿意出价最高的需求，也就是富裕人群的需求，并且在边际效用递减不显著和存在投资需求的情况下，富裕人群的需求庞大，市场就无法在满足富裕人群的基础上自动满足低收入人群的需求。从社会角度来说，市场在满足低收入人群住房需求方面就会出现失灵的问题，这就为政府适当介入，为低收入人群提供住房保障提供了理由。中国经济结构失衡和土地管制不当加剧了低收入人群的住房问题，从长远看，由此造成的问题最终需要经济结构重新平衡和取消不当管制来解决。但在中短期，这些问题也对住房保障提出了要求。（二）住房保障的合理性根据边际效用递减理论，在合理的范围内进行再分配时，富人所减少的效用要小于穷人所增加的效用，所以全社会的效用是增加的。这从全社会效用的角度为取富济贫提供了合理性依据。福利经济学第二定理认为分配与效率是可以分开来考虑的。在完全竞争的市场条件下，每一帕雷托有效率配置均能达到竞争均衡，政府如果改变个人之间禀赋的初始分配状态，经过市场机制的作用仍然可以得到帕雷托有效率配置的结果。上图中，红色曲线为资源约束条件下的社会