政府绩效管理全版

北京大学政府管理学院周志忍

政府绩效管理导言：绩效管理概说一、战略规划二、年度绩效计划三、绩效报告与信息利用四、绩效管理与我国政府现代化导言：绩效管理概说作为系统工程：为提高绩效（实现所期望的结果）而实施的管理。公共机构领导人积极的、有意识的系统化努力，以便向公民提供更多、更好的结果作为一个过程：绩效管理是一个由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平。——美国总审计署作为人力资源开发手段：为提高组织绩效而实施的人力资源管理原则和技术，包括共识管理、民主管理、参与管理、团队精神塑造、业绩工资制、雇员培训与发展等（一）什么是绩效管理？（二）为什么要了解绩效管理？绩效管理是新的研究领域，也是当代发达国家政府管理的热门实践，得到广泛应用，被称为当代政府管理“最有效的工具”绩效管理是中央、国务院决定要在我国推行的管理制度：《政府工作报告》、17届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》（08）：推行政府绩效管理和行政问责制度（三）为什么集中于发达国家？中央、国务院决定要推行，但目前缺乏一个指导全国实践的规范性文件，如何实施大家有点茫然（人事部06年的绩效评估到监察部绩效管理文件）各地相关实践五花八门，对绩效管理的理解存在很大的差异（北京、广东、江苏等地，目前最接近的是哈尔滨，但没有实施）一、战略规划（一）系统的使命陈述（二）目标体系的确定（三）手段和策略描述（四）外部因素和风险分析

（一）系统的使命陈述使命：接近于“天职”，追求一种活动或实现一种职责的内心召唤。组织肩负的历史责任和一切活动力求实现的终极目标，组织创造什么价值，是组织存在的根本理由陈述：一句话或一段话，把组织的使命概括表达出来系统：使命陈述要覆盖组织的主要职责领域1.相关概念劳工部职业安全与健康管理局（5年）：促进和保障工作场所的安全和健康，减少疾病和伤亡商务部（5年）：创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量美国空军（20年）使命：通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国

核心能力：天空和太空优势精确打击能力全球打击能力信息优势全球快速部署能力高效战场保障能力2.

使命陈述三个实例3.使命陈述的作用和意义反映了管理理念的转变绩效管理其他环节的前提（二）目标体系的确定1.目标的层级体系使命战略目标战略目标战略目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标美国交通部的目标体系（03-08年战略规划）更安全的交通更便捷的交通全球化链接环境指导卓越的管理遵循“公众福利、经济稳定增长、国家安全、资源保护和有效理用”的既定国策，创议相关政策和项目并实施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通战略目标1：更安全的交通到2008年底以前，实现：高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1

铁路运输事故和意外中断率降低到16.14

市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488

管道运输总事故数降低到每年307次2．目标的表述方式定量目标可直接测定的目标评估为基础的目标3.目标设立的原则与使命一致的原则公民为本的原则结果导向的原则（三）手段与策略描述1．相关概念

策略：管理改革和创新，包括结构、权责分配、工作重点、业务流程、工作方式等策略描述：文字表述规划期内准备实施的管理改革和创新手段：拥有的资源，包括人力、物力、财力、信息和权威等资源手段描述：文字表述规划期内怎样合理配置和有效使用资源策略/目标调协：围绕目标实现需要进行管理改革和创新。不仅描述准备推行哪些管理改革和创新，而且明确这些改革如何有助于目标的实现手段/目标调协：按照目标实现的需要配置并有效使用资源。不仅描述资源如何配置和使用，而且明确这如何有助于目标的实现2.核心理念调协（alignment)：匹配、有机衔接3.策略/目标调协案例（FEMA）使命：减少与灾害相关的人员伤亡和财产损失整体灾害观：突发事件具共性特征，导致共性需求，应该作为整体实施管理管理环节：灾害缓解、防灾准备、紧急反应、灾后重建工作重点：从以前的后两个环节转到前两个环节伙伴关系：与地方政府、建筑业、保险公司合作（四）外部因素和风险分析1．分析描述的具体内容确认并界定各个关键因素因素与目标之间内在联系特定目标的实现如何受制约外部风险的主要应对措施

2.USDOC外部因素描述国外经济市场绩效：

国外市场突然恶化会对美国出口造成负面影响

美元增值会增加美国产品的出口难度

汇率的不稳定性国外政治环境：

政治不稳定/战争会破坏商务基础机构

新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍国内经济/政治环境：

经济滑坡会降低美国的出口额

政治气候变化的影响（如开发中国市场）使命绩效绩效绩效绩效目标目标目标目标绩效绩效绩效绩效目标目标目标目标战略目标战略目标手段策略描述外部因素风险二、年度绩效计划（一）年度目标体系（二）手段和策略描述（三）外部因素和风险分析（四）跨部门合作机制（五）信息核实方式（一）年度目标体系（2001）绩效目标Objective绩效测度

PerformanceMeasures年度指标Targets为美国公司创造更多的贸易机会

A.ITA帮助下得以实现的出口交易数

B.ITA帮助下企业获得首次顾客数

C.第一次从事出口的美国企业数

D.贸易促进活动实现的出口总值

E.打开的出口市场的潜在值

F.美国主要产品出口百分比的变化36,94976,24166,18774亿24亿分类列出

（二）手段和策略描述绩效目标1.99实际额00批准额01申请额强化执法，推动自由、公平贸易总预算需求人力需求IT预算需求5,630万390390万5,200万394370万6,580万434550万绩效目标2.99实际额00批准额01申请额增加小企业的出口总预算需求人力需求IT预算需求15,550万1,0751,080万14,340万1,0861,100万18,140万1,1951,500万手段/目标调协：DOC分目标预算申请2001（三）USDOC外部因素描述2001绩效目标和测度影响因素及应对措施1.强化执法活动，推动自由和公平贸易——开放市场总值

所有贸易会受到全球市场经济绩效、国内外政治环境、技术进步和非预期大规模资本流动的影响。“市场准入和协议监督处”将继续确认这些变化并制定相应政策，帮助美国企业扩展外部市场。电子商务的飞速发展提供了一个范例，如何通过跨部门合作为美国企业创造良好的出口环境（四）跨部门合作机制1．跨部门关系确认2．领导协调机制3．信息共享机制4．合作的激励机制

（五）信息核实和确认的方式年度指标：首次从事出口的小企业2.65万家数据来源国际商务服务中心客户管理系统贸易管理办公室频度季度、年度数据存储客户管理系统信息核实即时记录；外部抽样核实；主任审核签署数据局限性信息不完全（自愿提供）滞后12-18个月三、绩效报告与信息利用（一）绩效状况监测和反馈（二）年度绩效报告（三）绩效信息利用（一）绩效状况监测和反馈（二）年度绩效报告1．绩效水平展示实际与目标纵向比较横向比较美国交通部2002年绩效水平展示1999200020012002实际2002指标实现未实现高速路交通事故死亡率/亿1.551.531.511.501.40√

大型货运车事故死亡率/亿2.702.602.452.402.20√商业航空运输事故率/百万0.510.370.370.260.38√商业航空运输事故数364341359346350√海上交通遇险者获救率87.582.784.284.485√铁路运输事故率/百万3.894.224.133.564.00√市内交通事故死亡率/亿0.530.500.480.490.49√有害物质运输重大事故数540565515189523√英国环境部绩效水平展示：温室气体2.未尽目标的原因解释英国环境部绩效指标：“2001年底前，疯牛病发病数降低到650例以下”，实际情况为781该部的解释是：“三龄屠宰计划”（即3

岁以上的牛全部宰杀）由于“口蹄疫”的暴发而暂停7个月，这些“老龄牛”最终出现疯牛病的比例较高USDOC（2003）目标：与公私机构建立的促进出口的新伙伴关系数目为50”，实际结果为88，超额完成75%。实际水平与绩效目标之间的差距可归因于“绩效指标确定中经验不足”。这一具体测度应用仅一年多，缺乏相关的基线数据，也没有开发出一个适当的模型，能根据经济、政治和社会等变量来预测政企伙伴关系的发展趋势。所以，今后几年中指标的确定还需要摸索。（三）绩效信息（结果）利用1．绩效奖惩2．责任与灵活性交易3．诊断与指导4.绩效预算1.绩效奖惩绩效工资制（领导）：拉开工资档次单位绩效评价分等：ABCDE

工资与绩效档次挂钩奖金激励制（中层管理者和一般员工）：绩效总水平决定奖励力度（公务员工资总额比例）部门、单位奖励力度与绩效档次挂钩个人奖励由单位领导决定2.责任与灵活性交易（英国财务自主权）

绩效档次收入来源

ABCDE地方税（65%）转移支付（35%）自主决定中央审批一揽子拨款分项拨款分目拨款3.诊断与指导（三D模式）四、绩效管理与我国行政改革（一）政府改革侧重点的国际比较（二）机构改革与管理改革的关系（三）运作管理是我国的薄弱环节（四）精细化管理：细节的重要性（一）政府改革侧重点的国际比较改革领域发达国家

我国政府职能改革（政府与市场/社会关系）政府卸载/职能结构优化

职能转变政府份内职责履行方式公共服务中市场机制

公共服务中市场机制政府内部的改革组织机构公共政策运作管理机构改革公共政策运作管理

机构和管理改革的相对地位

有别于大多数先前的美国政府改革，NPR不曾考虑过政府机构的重组。它强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。——简·芳汀《构建虚拟政府》克林顿政府改革模式：最低限度的结构调整，最广泛的管理改革，旨在改变公务员的行为而非改变组织结构。——唐纳德·凯特尔《全球公共管理的革命》

机构改革的反思：内部震动、合理标准、内在逻辑、实际效果舞台与排练：一个隐喻改革目标：运转协调、行为规范、精干高效（二）机构改革与管理改革的关系（三）我国政府管理的薄弱环节理念、政策缺乏技术支持规划缺乏系统性与前瞻性政策碎片化趋势政策配套措施不到位的尴尬政策、计划执行机制的缺陷

理念、政策缺乏技术支持（万能领导讲话模板）一、统一思想、提高认识、切实增强做好XX工作的责任感和使命感（或者紧迫感）二、明确任务、突出重点、全力做好今年的XX工作三、加强领导、狠抓落实、努力开创XX工作新局面总之，振奋精神，多干实事，少说空话，开拓进取，与时俱进一是提高认识，端正态度；二是领导重视，亲自过问；三是责任明确，措施到位；四是狠抓落实，务求实效。

规划缺乏系统性与前瞻性甘肃的牛肉拉面限价（类似的还有粮食价格管理）猪肉涨价的应对措施（涨惊心动魄、跌伤筋动骨）治污“规划”与“常识”政府：“十一五规划”：2010年，大城市污水处理率达到80％，中小城市达到60％。计划投资4000亿元。十五现实（1700亿）：污水处理厂，花瓶处处，结果几枚？运营不足60%，其中达到设计能力不到60%。原因：运营资金未列规划；管道建设没有配套（体制性因素：规划、投资、土地多部门）校园安全（美国的校园枪击案件）大学生就业问题：组织部扩大“村官”规模，国资委要求企业扩招，教育和科技部门教师助研，基金管理部门财务制度松动……部门在力所能及的独立为国家“排忧解难”，缺乏的是总战略和系统方案2006年“三支一扶”计划：高校毕业生到农村基层支教、支农、支医和扶贫（中组部、人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国务院扶贫开发办、团中央）近年中组部、教育部、卫生部、团中央等部门独立设置项目：有“教师特岗计划”、“大学生村官计划”、“西部志愿者计划”政策不平等：村官和特岗教师的工资均高于三支一扶、西部志愿者；只面向“村官”的乡镇公务员考录保证半数以上；报考事业单位加分政策不平衡，“村官”加分远高于其他服务基层项目

决策碎片化趋势

政策缺乏配套的尴尬长安集团尹家绪：“政府在鼓励自主开发、自主创新，也出台有政策，但是没有一个具体的制度来进行管理和保障，指导性的政策落实到具体层面上，就什么都没有了”：

开发样车的关税：100万/国外样车2万 企业领导考核：利润而非长远的持续发展能力 会计制度：开发费用计当年成本，国外5年分摊美国公文减负法中的配套措施联邦表格注册目录填表时间总量计算一年内总量减半目标年度执行情况报告04-09禁令五年，高尔夫球场从170增加到500多05年9部委商品房90平米占70%以上：07年统计23%99年《党政机关办公用房建设标准》，正部级官员办公室使用面积不超54平米、县长书记不超20方米。现实中普遍超标，08年浙江一省级单位人均办公面积超220平米99年国土资源部《闲置土地处置办法》，08年《国务院关于促进节约集约用地的通知》，土地闲置满两年，坚决无偿收回。10年来房地产市场获得土地面积约31亿平米，到08年底实际开发19.4亿，近12亿平方米土地闲置

严肃的政策与疲软的落实民间形象说法政令出不了中南海；政令出不了北京城开发商：政府就是成天喊叫狼来了的孩子

上级压下级，一级压一级级级加码码到成功下层蒙上层，一层蒙一层层层掺水水到渠成和谐社会美国竞争性合同外包政策

联邦政府活动注册目录活动类型划分：核心业务/商业性活动部门商业性活动总量计算（FT