第一章社会保险基金管理

社会保险基金管理山西财经大学公共管理学院白凤峥

以社会救助、社会保险和杜会福利为基本内容的社会保障制度作为现代市场经济的一个重要组成部分和标志，已广为人们所认识和接受。综观当今实行市场经济比较成功的国家，都无一例外的有着比较完备的社会保障体系。本课程主要关注社会保险基金的管理，包括基金筹集、运营和监管等主要内容。

第一章社会保障基金管理导论内容提要第一节社会保障基金概述第二节社会保险基金的基本认识第三节社会保险基金管理的理论基础第一节社会保障基金概述提要：一、社会保障基金内涵二、社会保障基金的构成三、社会保障基金的来源分析一、社会保障基金的内涵

社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。

如果对社会保障制度进行抽象，可以发现它是一种收入再分配机制。建立和实施社会保障制度，首先需要有可供分配的社会财富；其次则服从于现实的收入分配政策以及社会保障基金的规模大小。

一、社会保障基金的内涵（续）任何社会保障项目都是通过采取必要的（强制性的）手段来筹集资金，然后通过一定的方式将所筹集的资金分配给受保障者与需要者。可见，经济手段是社会保障制度解决社会问题的基本手段，而基金筹集与管理社会保障基金是社会保障制度运行过程中的中心环节。因此，努力开辟筹资渠道，讲究融资策略，强化基金管理，显然是各国建立和实施社会保障制度的关键。二、社会保障基金的构成社会保障基金作为社会保障制度的现实经济基础，在许多国家都是一个宏观的概念，是由若干具体的社会保障基金种类构成的。根据社会保障基金的不同特征进行划分，其分类方法不同，按基金的专门用途及功能分类，主要有如下的分类：社会保障基金的项目组成社会保障基金社会救济基金社会保险基金社会优抚基金社会福利基金其他保障基金养老保险基金失业保险基金工伤保险基金医疗保险基金生育保险基金住房公积金补充保险基金资料中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：中国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。“按资金筹集方式、保障目标分类，中国社会保障体系大致由三大块构成，含13个项目。第一块是主要由国家财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项；第二块是由国家法律强制实行的社会保险项目，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障六项，这是社会保障体系的主体部分。第三块是遵循自愿原则，以盈利为目的的商业保险项目，包括个人投保、企业投保和互助性保险三项，这是社会保险的最主要的补充”（王红星1995）。“社保基金”之辨社会保障基金是根据立法建立的用于社会保障事业的一种专项基金，即国家和社会用于社会保险、社会福利、社会救济和公费医疗事业的基金的总和。目前为社会各界广泛关注的“社保基金”，其实是一个被简化了的统称，不同学者出于不同目的往往做出不同解读。

一种观点认为“社保基金”共有五种概念：1.社会保险基金；2.社会统筹基金；3.基本养老保险体系中的个人账户；4.包括企业补充养老保险基金(也称“企业年金”)、企业补充医疗保险在内的企业补充保障基金；5.全国社会保障基金。

第二种观点则认为“社保基金”是独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人的资产，也就是通常所说的可以进入股市的“全国社会保障基金”。

第三种观点认为“社保基金”指的是“五险一金”中的“五险”基金=====养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险(一金是住房公积金)。

结论不难发现，多种观点中，最被舆论界与学术界关注的“社保基金”主要是社会保险基金和全国社会保障基金两类，也曾有学者将二者不加区分作为同一对象进行研究。因此，在大家阅读资料时，注意界定不同作者使用的概念，我们自己更应准确地使用概念。三、社会保障基金的主要来源一般于各项杜会保障基金的用途、功能不同，其资金来源渠道也有所不同。纵观各国的社会保障基金，主要来源有：1.财政拨款国家财政拨款对社会保障的支持，可以概括为三种方式：一是直接拨款实施社会保障项目；二是承担社会保障运行的费用；三是实行税收优惠。2.社会保险基金它来源于按工资额一定比例征收的社会保险费（税）。通常由雇主和雇员分担交费责任，也包含国家财政援助的成分。三、社会保障基金的主要来源（续）3.基金运营收益对社会保障基金（主要是养老保险基金）进行商业运营，增加的收入。这一渠道越来越受到各国社会保障基金管理部门的重视。4.募捐政府倡导，社会成员的收入差距与贫富差距的客观存在，以及善心与人道注意的道德基础，使募捐成为许多国家筹集社会保障基金的一个正式的又非常流行的渠道。5.发行福利彩票发行福利彩票的特点是购者自愿，返奖率高，并带有博彩性质。一般而言，福利彩票的返奖率不能低于发行额的50%，筹集的福利资金不低于发行额的30%，发行成本不高于发行额的20%。三、社会保障基金的主要来源（续）6.服务收费基于服务范围、对象的不同和接受服务者的经济承受能力，部分社会保障福利事业通常采用收费方式来筹集部分资金，以弥补资金不足，或借以扩大福利事业的规模。7.国际援助由于一些事件引起的后果特别严重或者超越了国界，寻求国际援助亦成为某些国家采用的一种筹资渠道。大的自然灾害、战争爆发等，往往构成国际援助最为充分的理由，获得国际人道主义的援助对于缓解某一社会问题的资金不足显然有帮助。

第二节社会保险基金及其管理社会保险基金是社会保障基金的核心部分，研究社会保障基金，重点是研究社会保险基金。提要：一、社会保险基金的概念二、社会保险基金运行的构成要素三、社会保险基金的平衡条件四、社会保险基金管理的内容一、社会保险基金的概念社会保险基金，是国家依据法律政策规定，为保障劳动者暂时或永久丧失部分或全部劳动能力后的基本生活需要，在社会范围内以向劳动者所在单位及个人征缴的形式集中起来的一种专向基金。如何理解：①社会保险基金是依据法律和国家政策规定设立的。社会保险基金的建立必须以法律和政策为依据，并受法律和政策的保护和监督；

②社会保险基金是专项资金，必须专款专用。任何机构或个人都不能将其挪作他用；③社会保险基金管理机构必须是某一政府部门，或是政府特别授权的专门机构。任何人或私营机构，都不能也无权筹集社会保险基金；④社会保险基金是社会保险制度的物质基础。社会保险制度要正常运行，发挥其应有的作用，必须有雄厚的资金作保障，缺乏巩固的物质基础，社会保险制度形同虚设。一、社会保险基金的概念社会保险基金和全国社会保障基金的区别

主要环节社会保险基金(以基本养老保险基金为例)全国社会保障基金基金筹集①企业缴纳的基本养老保险费②个人缴纳的基本养老保险费③国家的财政补贴①中央财政预算拨款；②国有股减持划入资金；③经国务院批准的以其他方式筹集的资金；④投资收益；⑤股权资产。

管理主体行政管理主体劳动和社会保障部及各级劳动和社会保障局国务院业务管理主体各级社会保险基金管理中心全国社会保障基金理事会基金投资品种银行存款、国债银行存款、国债、企业债、金融债、证券，投资基金和股票确保社保基金高压线有高压电

国务院常务会议指出，社会保险基金是“高压线”，任何人都不得侵占挪用。有关部门和各地政府要对审计发现的问题认真整改，侵占挪用的资金要限期归还，损失的资金要采取措施补足，违法违纪问题要一查到底，严肃追究有关人员责任（2006年11月23日《新华网》）。在实际工作中，人们将社会保险基金称为“五险”，此外有“一金”，具体讲的是五种保险,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险和住房公积金养老保险、医疗保险和失业保险，这三种险是由企业和个人共同缴纳的保费，工伤保险和生育保险完全是由企业承担的，个人不需要缴纳。注意的是“五险”是法定的，而“一金”不是法定的。国务院会议明确指出，社会保险基金必须切实管好用好，确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。这就意味着，必须把管好用好社会保险基金的责任落实到各级政府部门的头上，若出现问题，首先要追究当地政府的责任。

国务院会议说，社会保险基金是“高压线”，任何人都不得侵占挪用。所谓“高压线”，就是说任何不能触摸，否则是要“电”死人的。这里面要切实防止这样一个现象。那就是在日常其他许多工作中，往往也有把一些重要性、不可侵犯性的事项称作“高压线”的，比如：干部选拔任用纪律、财经纪律、信贷纪律等等。但是，现实中，一些“高压线”根本就没有放电或者说是“高压”其实是“低压”，根本“电”不死人。

社会保险基金是百姓用“血汗钱”缴纳的，被社会广泛称为百姓的养命钱，足见其重要程度。被列为像“高压线”一样不能触摸，是恰如其分的。在坚持继续扩大覆盖面，最终使国人全部享受社会保障制度的同时，必须管好用好现有存量基金。社会保险基金是赚得起赔不起的资金，必须坚持在安全基础上的保值增殖，必须以国债、银行存款为主要投资对象。必须保证社会保险基金这条“高压线”切实通电并且是高压电流。任何人侵占挪用都将被烧焦丧命。必须按照国务院的要求，有关部门和各地政府要对审计发现的问题认真整改，侵占挪用的资金要限期归还，损失的资金要采取措施补足，违法违纪问题要一查到底，严肃追究有关人员责任。二、社会保险基金运行的构成要素1、基金来源1952年，国际劳工组织制定的《社会保障（最低标准）公约》（第102号）对成员国社会保障基金来源规定了几个基本原则：一是集体负担社会保险费；二是由个人缴纳社会保险费，必须保证个人不能因此遭受更大经济困难；三是个人交纳的保险费率不能超过总费率的一半。个人缴费、企业供款、政府补贴的三方负担筹资方式，作为社会保险制度资金来源的基本渠道，已为许多国家所采纳。但三方负担的具体形式和数量比例，对于不同的国家和不同的保险项目而言则有所不同。工业化国家社会保险费率：个人缴费率最高为38.93%（荷兰）；最低为3.95%（瑞典）；企业缴费率最高为47.62%（意大利），最低为1.85%（新西兰）。政府出资资助社会保险基金，各国采取不同的形式，有的国家按一定比例出资直接投入，如德国、日本、等国；有的国家采取在需要时政府资助，以实现社会保险基金的收支平衡，如美国。二、社会保险基金运行的构成要素（续）2.筹集方式充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础，因此确立合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。（1）开征社会保险税。目前建立社会保险制度的国家大约有140多个，开征社会保险受的国家有80多个。（2）社会保险统筹缴费。由雇主和雇员以缴费的形式筹集社会保险基金，政府专门机构负责管理和运营，不直接构成政府的财政收入，基金不足部分由财政拨款补助。二、社会保险基金运行的构成要素（续）（3）建立个人储蓄账户这种筹资方式实际上是一种强制性储蓄。在这一筹资方式下，要求雇主和雇员分别按规定的标准把社会保障费用存入雇员的个人帐户，社会保险费的本金和利息均归雇员所有，由社会保险管理机构进行统一管理和支配，政府有权在一定范围内进行适当的调剂。3、支付方式社会保险基金支付是指社会保险基金管理机构按法律规定的条件、标准和方式支付各类社会保险金，以实现基本生活目标。社会保险基金最终支付，主要是以货币形式支付，如养老金、失业保险金和部分医疗津贴等，部分以实物形式和服务支付。三、社会保险基金的平衡条件社会保险基金运行过程中的平衡的条件受诸多因素的制约，主要有人口精算、经济预测、法律制度等。1、人口精算。由于社会保险基金规模直接受制于纳费人数与受益人数，以人口估算为基础的纯精算估计十分重要。一般而言，直接影响社会保险基金规模及其运行精算的估计因素，包括人口出生率、死亡率、移民率、农村人口入城率和人口平均寿命。2、经济预测。在传统经济估计因素中，将工资及收入增长率、通货膨胀率、利息率或投资收益率、失业率视为制约社会保险基金运行及平衡的条件中极为重要的因素。三、社会保险基金的平衡条件3、法律制度。作为法定的社会保险计划，基金运行及平衡的条件亦受制于重要法律条款的调整与变化，如保险金给付结构调整、退休年龄的规定保险金指数调节的范围与幅度。同时，从社会保险立法、调整到实施过程中的时滞因素亦会程度不同地影响社会保险基金的短期收支平衡。资料----社会保险法草案

身份证号拟成个人社保号

起草至今12年的社会保险法草案2007年12月23日首次提交全国人大常委会审议，作为社会领域的标志性立法，该法将结束中国社会保险制度缺乏统一法律的现状。草案规定了个人享受社会保险待遇的基本条件、待遇内容等，以确保参加社会保险的个人及时足额领取社会保险待遇。草案明确，社保经办机构办理职工、无雇工的个体工商户、非全日制从业人员的社会保险登记，以公民身份证号码等作为其社会保障号码。1.社保基金情况定期公布劳动和社会保障部部长田成平受国务院委托向常委会作了草案的说明。为加强社会保险费的征收，草案强化了保费征收的强制性，田成平介绍，对于不缴纳或不足额缴纳社会保险费的单位，社会保险费征收机构经其主管部门同意，可以从该单位在银行开设的账户中划扣社会保险费。对不足额缴纳且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请法院扣押、查封相应价值的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。草案还规定，社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。田成平说，这一规定旨在增强社会保险基金管理工作的透明度，便于社会监督。2.挪用社保基金将追刑责草案对不办理社会保险登记等行为，规定了严格的法律责任。草案规定，单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处应缴社会保险费数额1倍以上3倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处500元以上3000元以下的罚款。针对挪用社保基金的，草案规定由社会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回被挪用的资金，有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，草案指出，社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。3.社保基金将实行省级统筹草案规定，“基本养老保险基金实行省级统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。”田成平表示，中国社会保险各险种的基金统筹层次，目前大多为市县一级，这种较低层次的统筹影响了统筹效果的发挥和劳动力的跨地区流动。逐步提高统筹层次，是健全社会保险制度的必然要求。4.社保基金收支、投资运营将受委员会监督草案规定，“统筹地区可以成立由参加社会保险的单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行社会监督，对社会保险工作提出咨询意见。”5.社保待遇将视物价上涨情况适时提高草案规定，“个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，按照国务院有关规定办理。”考虑到物价上涨等因素的影响，草案还确定了社会保险待遇根据物价上涨情况调整的机制，规定，国家根据城乡居民收入的增长、物价上涨情况和社会保险基金的承受能力，适时提高社会保险待遇水平。6.农民工将享受城镇劳动者同等待遇对于农民工的社保问题，草案规定“进城务工的农村居民按照国家有关规定参加社会保险。”全国人大财经委认为，进城务工农民是劳动法和社会保险法草案规定必须参保的对象，目前在一些地方的社保工作中，有的让进城务工农民自愿选择是否参保，有的允许他们主动退保，不利于对他们权益的保障。对此，财经委建议，在一时难以根本解决这方面问题的情况下，草案应有针对性的规定进城务工农民依法参加、逐步享受与城镇劳动者相同的各项社会保险待遇。四、社会保险基金管理的内容社会保险基金管理是为了实现社会保险的基本目标和制度稳定运行，对社会保险基金的运行条件、管理模式、投资运营、监督管理进行全面规划和系统管理的总称，是社会保险基金制度的核心环节。管理内容包括以下几个方面：四、社会保险基金管理的内容（续）1、社会保险基金管理的法律体系2、社会保险基金管理模式选择

3、社会保险基金的投资运营

4、社会保险基金的监管

5、社会保险基金管理与财政金融的互动效应6、社会保险基金管理的内外部条件的协调

第三节社会保险基金管理的理论基础提要：一、社会保险基金的属性二、公共利益理论三、公共选择理论在社会保险成长过程中，其基金管理受到各种理论的洗礼，并逐步渗透其中成为重要的基础。应该看到，这些带有指导性的理论，正在深刻地影响着社会保险基金的形成、运行和发展。我们重点选择几个有直接意义的代表性理论，进行学习。参考书：公共经济学公共选择理论

一、对社会保险基金性质的多角度研究对社会保险基金性质的认定，将直接关系到制度转型中政府角色和责任的定位、关系到政府对社会保险基金庞大历史债务的认定与处理办法、也将间接影响“社会统筹和个人账户”这一创新体制的寿命，还会对新时期社会保险基金的管理和运营机制产生深远的作用。一、社会保险基金的属性社会保险基金的性质是什么?这个问题理论界存在两种截然相反的观点：一种观点认为它是积累性扣除；另一种观点认为它是补偿性扣除。我们认为，社会保险基金作为对劳动者因年老、失业、患病、工伤，生育而减少劳动收入时给予的经济补偿，它的基本性质是补偿基金，属于补偿性扣除。

（一）从实质来源上看，社会保险基金属于必要劳动的范畴基本观点：劳动创造价值，所有价值都应归属于劳动者所有。马克思主义分配理论中的“六个扣除”学说和后备基金理论：《哥达纲领批判》中，马克思指出，从中(社会总产品)应该扣除：1.用来补偿消费掉的生产资料部分；2.用来扩大再生产的追加部分；3.用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金；剩下的部分才是作为消费资料的。而在分配给个人之前，还应该从中扣除：4.和生产没有直接关系的管理费用；5.用来满足共同需要的部分；6.为丧失劳动能力的人设立的基金。

（一）社会保险基金属于必要劳动的范畴（续）从以上论述，可以明确无误地看出：社会总产品的上述第3、6两种扣除即描述了广义社会保障基金（主要是社会保险基金）的来源，是社会必要劳动加部分剩余劳动。所以这种扣除，实际上的效应是把劳动者的必要消费基金制度化地转化为资本的积累基金，基本上是属于必要劳动范畴的。

结论，不论社会保险基金采取何种形式、何种渠道筹集，从其来源本质上说均是劳动者创造的价值的一部分，是劳动者应得利益的重要组成，而不是政府或者雇主对劳动者的恩赐。（二）从西方对公共产品和私人物品的划分角度

分析，社会保险基金属于“价格排他”的混合产品那么依照公共经济学理论关于经济资源按其本身的技术和自然属性分类的观点：消费领域中的经济资源从效用的可否分割性、消费的是否竞争性和受益的是否排他性及其程度等三个角度可以被划分为纯粹公共产品、纯粹私人物品和介于两者之间的俱乐部产品（准公共产品）。

从上述三条经典判定规则来看，统筹部分的社会保险基金应该被认定为一种价格排他性的公共产品，或称其为俱乐部产品。一方面，它的效用名义上是向全体社会劳动者提供，具有降低老年、疾病、伤残等风险所带来的损失的正外部效应；另外一个方面，它在受益上却可以通过法律规定领受待遇的义务以实现排他，即可以规定劳动者(而非全体国民)待遇享受的缴费最低年限和最低水平，实现权利和义务的大致对等。虽然上述特别规定，使得统筹社会保险基金在对全社会成员无偿扶贫帮困的作用上弱于（社会救济和福利基金）其他社会保障基金，但其在劳动者俱乐部整体内部所产生的收入再分配效应，却并未因此弱化。反而由于“社会保险是俱乐部产品”这一属性的认定，使得公共产品福利的“搭便车”效应大大减少，同时也降低了由于公共产品过度使用带来的“拥挤”现象。具体分析：现收现付制的社会统筹以代际和社会不同群体之间的缴费契约为纽带，对非劳动者俱乐部成员具有排他性，对其内部成员具有非排他性。通过互助合作、共同分散风险方式，达到较强的俱乐部内部财富再分配性质。然而对于积累制的个人账户基金，它强调单个劳动者一生收入的纵向调剂和风险分担，其待遇的获取离不开预先积累缴费和个人所有这两个前提，所以这部分基金的价格排他性、效用不可分割性和消费的竞争性在俱乐部内外都表现得很明显，积累制几乎不具有财富再分配的效应，私人物品的属性更为显现。结论，我国的“统账模式”的社会保险基金其实是由俱乐部产品和私人物品两部分构成的一种新型混合产品。（三）从产权角度分析，社会保险基金产权

是一种劳动者的俱乐部产权和私人产权的总和社会保障基金的产权是人们(主体)围绕或通过社会保险基金(客体)而建立和形成的经济权利关系，主要包括以下“四权”：社会保险基金所有权、占有权、支配权和收益权。1.社会保险基金所有权是指主体把基金客体当作自己的专有物，排斥别人随意加以侵夺的权能和作用。社会保险基金本质上是归属社会全体劳动者的，因而其所有权无疑可以被认为是社会全体劳动者内部的所有权集合，即劳动者的俱乐部所有权。2.社会保险基金占有权是基金主体实际地或直接地掌握、控制或管理基金客体，并对它施以实际的、物质的影响职能。

社会保险基金的占有权事实上是属于国家、或者说是属于代表国家行使权力的政府及其附属职能部门，而不必要是所有权的拥有者社会劳动者。仍以城镇企业职工基本养老保险为例，在现收现付制下的社会统筹部分，基金的收入几乎全部用于当期的基金支出，由社会保险经办机构负责具体管理工作，劳动者并未实际地掌握统筹基金本身，而是以最终所有权主体集合的方式居于幕后；而表现在积累制下的个人账户基金则更为明显，劳动者先积累后受益，在较长的时间跨度中均不能实际掌控自己账户上的基金，而是依法由国家信用保证的政府及其委托人代为管理、投资和运作，劳动者本人只充当单个的终极所有权人的角色。3.社会保险基金支配权是指基金所有权主体在事实上或法律上决定如何安排、处理客体的权能。从理论上讲，作为社会保险基金所有权人的社会劳动者，无论其以单个或者集合关系的形式出现，都可以而且应当被赋予自由选择委托代理人、自由选择投资方式和渠道等权力。而国家和政府则应居于后台，通过国家信用、立法、资格审查、风险警示、政策制定与咨询等途径给所有权人以相宜的制度支持和信息引导。但由于外部投融资体系的幼稚、市场信息不对称等难以控制的客观因素，这样自由的运作方式实践上风险巨大。在这样的条件下，通常的做法也只能是所有权人将(个人账户上)基金的事实支配权让渡给政府及其委托人，自己仅保有法律上的支配权，从而实现事实上占有权与支配权的暂时合一。这里需要说明的是，由于社会保险内生的共济特性，统筹部分的基金在现收现付制下几乎不存在投资营运的问题，故其管理职能亦实现事实上的让渡和归集。

关于社会保险基金的收益权，是指享受基金及获得孳息的权力。特别是基金积累制下的个人账户基金，在投资运作的过程中可能获得比同期银行利息更为丰厚的收益。除去必要的管理费用，社会保险基金的所有权人是有权主张这部分孳息的。结论：在适当的劳动者界限范围以内、在其俱乐部规章制度的限制下，劳动者对社会保险基金产权客体行使产权，不会排斥其他俱乐部成员行使同样权利，也无须经过其他成员的同意，这一点充分地印证了社会保险基金的俱乐部产品属性和私人产品属性；但另外一个方面，尽管俱乐部成员均可以行使产权的一部分或全部，但谁也不能拥有其完全的产权。换而言之，作为社会保险基金产权组成的上述“四权”，不论是社会统筹部分，还是个人账户部分，任何基金主体在行使某些权利时均不能事实上地独占所有权能，反而会将产权组成中的部分权利进行让渡。

上述的特殊性就决定了社会保险基金筹集、运行和给付的模式离不开一个基点：细致、明晰地划分各个基金主体权能，提高基金的管理成效。总的来说，社会保险基金是以劳动者俱乐部产权和私人产权为主体形态出现的，是社会对劳动者整体的一种“负债”基金。通过以上概略的分析可以发现，“社会保险基金性质”这个表面看似简单的问题却暗含着复杂的内容，并对社会保险制度设计中的多个层面都有深刻的影响，特别是为政府责任的验证、回归与实践做好理论上的准备，最终为解决社会保险实践中出现的新问题、新困难提供基础性的有力指导。二、公共利益理论 公共利益论(Thepublicinteresttheory)源于20世纪30年代美国经济危机,并且一直到20世纪60年代都是经济学家们所接受的有关监管的正统理论。该理论认为:监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率的一种回应，监管被看成是政府用来改善资源配置和收入分配的手段。西方30年代经济危机时期，人们迫切需要政府通过管制来改善自由市场的低效率和不稳定状态,并在金融领域恢复公众对全国存款机构和货币的信心。该理论认为自由的市场机制不能带来资源的最优配置,甚至由于自然垄断外部效应,(正或负)和不对称信息的存在,将导致自由市场的破产。在这种情况下就需要作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济过程,通过实施管制以纠正市场缺陷,避免市场破产。（一）公共利益理论渊源1、旧福利经济学视角下的公共利益旧福利经济学视角下的公共利益概念源出于功利主义哲学的奠基人边沁的“最大多数人的最大幸福”原则。旧福利经济学之父、英国古典经济学家庇古将这一原则运用于经济学中，并用福利和效用定义了边沁哲学话语中难以准确衡量的“幸福”。在旧福利经济学家的眼中，公共利益就是社会总福利的最大化，政府公共政策制定的目的也就是要追求社会总福利的最大，而不仅仅是某一个群体的福利最大。旧福利经济学关注社会总福利的最大，而不关注社会总福利在组成社会的各成员之间的分配，正是从这一意义上说，旧福利经济学只关心福利的总量，不关心福利的分配，只关心效率，不关心公平。（一）公共利益理论渊源（续）2、新福利经济学视角下的公共利益上世纪30年代以后，以莱昂纳尔·罗宾斯的名著《经济科学的性质与意义》为标志，旧福利经济学的理论基础——基数效用和人际比较——受到了以帕雷托、罗宾斯、萨缪尔森等为代表的新福利经济学家的激烈攻击，他们认为效用作为一种主观感受，无法用具体数值来衡量，当然更不能进行人际比较。帕雷托提出用序数效用取代基数效用，即效用只能够进行排序，这种排序可以建立在显示偏好的基础上。也就是说，在个人具有经济理性的前提下，如果在实践中有两个方案A和B，他选择A放弃

B，那么就可以推断对该人而言A的效用（福利、快乐）大于B的效用。在只能进行排序的前提下，如何定义公共利益就成为一个很大的难题。2、新福利经济学视角下的公共利益（续）同样政府也会面临上述选择，例如有两个政策A和B可供选择（城市拆迁和不拆迁），如果无法知道这两个政策给人们带来的福利结果，只知道一些人认为A比B好，另外一些人认为B比A好，那么，对于所有人组成的整体而言，A和B哪一个更好呢？少数服从多数是一种解决办法，但它隐含地要求所有人包括少数派都接受这一规则。当方案的数量超过3个时，有可能出现任何一个方案都不能达到绝对多数的情况，例如，三个方案分别得到40%、30%、30%的赞同，难道能够认为第一个方案就符合公共利益吗？因此，如果少数服从多数这一规则本身不能得到全体一致的同意，那么它就意味着多数人对少数人的侵害。2、新福利经济学视角下的公共利益（续）1972年诺贝尔经济学奖得主肯尼斯·阿罗（1987）则彻底证明了在满足一些非常合理的选择规则下，如果仅仅对个人选择进行排序，那么根本无法从个人选择中导出集体选择。因此，在多元化的社会中，在人们的利益和观念存在冲突的情况下，就很难得到一个大家都可以接受和认可的选择。这一理论表明，在新福利经济学的视角下，根本就不存在公共利益。任何非全体一致的选择都有可能导致一部分人对另一部分人利益的侵害。（一）公共利益理论渊源（续）3、契约论视角下的公共利益尽管阿罗不可能定理宣告了传统观念上公共利益的不存在，但并不意味着多元化的公民社会无法就公共利益达成全体一致，只不过我们追求公共利益的方式发生了重大的变化。其实，不论旧福利经济学还是新福利经济学，都是建立在功利主义基础上的。功利主义通过结果来判断政策的好坏，它追求的是一种实质正义。然而，在现代多元化的社会中，我们往往无法直接判断最终结果的优劣，因此会出现一定的分歧，并且在短期内谁也无法说服对方，以证明自己的选择正确。3、契约论视角下的公共利益（续）康德开创的契约论将对公共利益的追求从结果转移到程序上来，从实质正义转到程序正义上来。康德认为，功利主义把整个社会当做一个单个人，把许多不同的欲望合并成一个单一的欲望体系，并试图将其最大化。当代契约论的领军人物、哈佛大学哲学系教授罗尔斯所说：每个人都具有一种基于正义之上的神圣不可侵犯性，由正义加以保护的个人权利不能从属于社会的全体利益。因此，在契约论的视角下，公共利益就是一组能够得到所有人全体一致同意的程序和规则。在现实中，这种全体一致的规则在国家层面上，是一部全民一致同意的宪法，在较低层面上，则是从这一宪法衍生出来的各种合理的法律和法规。（二）公共利益理论在社会保险基金管理中的应用公共利益监管理论认为，由于传统微观经济学关于完全竞争的条件（信息完全）很难满足，因此市场失灵不可避免，而政府是仁慈的，有能力而且有必要作为公共利益的代表，修正资源误配和分配不公，进而增进社会福利。具体到社会保险基金来说。信息不对称和外部风险，对其有着严重的影响。首先，社会保险基金作为金融市场的出资者和投资者，事实上很难得到有关服务质量高低的充分信息，因此很容易处于信息不对称的不利地位，导致委托——代理风险。为此政府应向社会保险基金委托人和受益人，提供有关资本市场和代理人市场的最充分信息。（二）公共利益理论在社会保险基金管理中的应用其次，社会保险基金管理中的外部风险，也随时存在。由于社会保险基金与整个经济运转，特别是与金融领域存在着密切的联系，包括银行在内的金融机构的危机都会给社会保险基金带来严重的后果，仅银行危机，就会导致资产价格狂跌，从而影响到社会保险基金的偿付能力。第三，如果整个经济出现衰退，社会保险基金的财务状况恶化，尤其受到股票市场下滑等因素的影响，社会保险基金资产还会受到侵蚀或大幅缩水。三、公共选择理论公共选择理论(TheoryofPublicChoice)是当代经济学领域中一个相对较新的理论分支与学说，它帮助人们理解和加深对公共产品、公共权力、