金融监管第四章

第二篇

金融监管体系

第四章金融监管体制金融监管体制是由一系列监管法律法规和监管组织机构组成的体系。它涉及金融监管当局、中央银行与金融监管对象多个要素。本章重点讨论金融监管要素、监管体制的发展变迁、西方主要国家金融监管体制的现状和改革等问题。第一节金融监管当局一、金融监管当局与监管对象（一）金融监管当局

1、界定：是依法对金融业实施监督与管理权的政府机构，是金融业监督和管理的主体。

目的：维护公众对金融体系的信心，控制风险，提升效率，创造稳定的金融环境。

2、特性：权威性：金融监管机构作为一国（或地区）的最高金融监管权力机构，其监管决策对金融业相应经济活动或行为主体具有强制力和不可逆性，被监管对象必须认真执行。

独立性：金融监管机构依法对其监管地域范围内所有金融活动实施监督和管理，直接对中央政府或国家立法机构负责，其他任何组织、单位和个人都无权对金融监管当局的监管工作进行干预。公正性：金融监管机构履行监管权力属于公共权力的范畴，金融监管机构是政府公共管理部门的一部分，代表了社会公众的利益，以维护金融稳定，并以促进经济发展和社会稳定为己任，服务于国家的整体利益，维护国家金融与经济安全。

3、

金融监管当局的组成机构不同的金融监管体制对应不同的监管机构。所谓金融监管体制实际上就是金融监管权力在配制模式上的制度安排。（1）金融监管的集权模式

将金融监管的权利在政府某一部门机构内垂直分配，形成单一的金融监管体系。充当监管体制主角的通常是中央银行或者专门设立的金融监管委员会或金融监管局。（垂直型）（2）金融监管的分权模式

将金融监管的权力在不同的政府部门或相关机构之间进行横向分配。充当过金融监管主体的政府机构有财政部、货币政策委员会等。分权监管体制中的监管主体之间是平等关系，不是隶属关系，分权的基本原则是按照金融业务的性质来确定监管对象。（横向型）（二）金融监管对象1、界定：被监管者，是专门从事金融业经营和投资经济活动的企业组织、单位和个人。包括金融中介机构、工商企业、基金组织、投资者等。2、类别：银行业监管对象：从事商业银行业务的金融机构。包括商业银行、政策性银行、信用合作机构等。证券期货业监管对象：证券业监管的对象是从事证券融资和交易活动的企业机构和个人。包括证券经纪公司、上市公司、投资者等；期货业监管的对象是从事期货投资交易活动的企业机构和个人。包括期货经纪公司、期货投资者等。保险业监管对象：从事保险经营和投资保险的企业、机构和个人。包括保险公司、人寿保险基金等。二、金融监管当局与中央银行（一）中央银行是最早的金融监管当局1、中央银行是最早的金融监管当局，中央银行制度的形成与完善经历了较长的历史时期，迄今已有300多年。2、中央银行职能形成模式：私人银行国有化→货币发行权→代理国库→组织资金清算→充当最后贷款人

货币发行是银行的第一特征；组织资金清算是为了维护正常的经济秩序，保证资金周转的通畅；最后贷款人职能确保了金融体系的稳定运行，防止金融危机的发生，对金融机构起到监督作用。3、随着金融业的发展和在国民经济发展中重要性的提高，金融监管的主要方向转变为通过对金融体系中金融主体和金融市场及市场行为的监管，维护债权人利益，约束债务人行为。（二）现代中央银行的金融监管职能1、1914年美国联邦储备体系的建立标志着现代中央银行制度的形成，现代中央银行的主要功能是制定和执行货币政策，通过宏观调控来维持金融和经济的稳定。2、中央银行制定和推行货币政策实际上就是金融调控决策和实施过程。金融调控和金融监管之间关系密切：金融监管能够确保金融统计数据信息的真实性、准确性和及时性，为货币政策制定提供依据金融监管能够保证金融机构和金融市场的稳健运行，形成高效的货币政策传导机制中央银行进行金融监管能够为货币政策工具的有效实施提供保障金融监管关系使中央银行与金融机构之间联系紧密，中央银行的道义劝告和窗口指导等间接信用工具更容易被金融机构所理解和执行（三）中央银行与各国金融监管实践1、20世纪80年代以前，世界大部分国家的中央银行是金融业或者银行业的监管者。但此后，为了提高货币政策效率和金融监管力度，许多国家将金融监管职能从中央银行分离出来，设置专门的监管机构便成为一种趋势。2、各国改革实践1997年英国金融监管局1997年波兰银行业监管委员会1998年澳大利亚审慎监管局1998年4月韩国金融监管委员会2000年7月日本日本金融厅中国：1984—1991年中国人民银行对金融业实施统一监管1992年设立中国证券监督管理委员会（证监会）1998年设立中国保险监督管理委员会（保监会）2003年设立中国银行业监督管理委员会（银监会）3、参与程度

欧洲国家和加拿大的中央银行直接参与金融监管的程度较低，但参与有关法律的制定和金融管理工作；美国、日本和亚洲新兴工业化国家和地区，以及大洋洲国家仍负有一定的监管责任；发展中国家发挥作用较大，对银行业的控制和影响力较强。4、中央银行仍直接或间接参与金融监管。英国金融监管局不隶属于英格兰银行，但英格兰银行在金融监管局高层领导中有代表权韩国央行副行长担任金融监管委员会的非常委员，有权要求金融监管委员会在必要时监督某个金融机构波兰央行行长担任银行业监管委员会主席，但银行业监管委员会独立于中央银行欧洲央行不直接负责金融监管，但参与金融监管工作，享有一定权力法国金融监管委员会、信用机构和投资公司委员会、银行委员会共同实施监管，三个办事机构设在央行内，由央行行长任主席美国央行是银行监管主体，也是伞式负责人，负责对大型金融控股公司的监管5、2008年金融危机爆发后，许多国家开始强调系统性风险防范和宏观审慎监管，重新定位央行金融监管角色，全部或有选择的部分恢复央行金融监管权力。2010年美国《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》赋予美联储系统性风险监管者和全面市场稳定者职责2013年英国在英格兰银行下设金融政策委员会、审慎管理局和金融行为管理局，监管职能回归英格兰银行2008年德国中央银行与德国联邦金融监管局进一步明确各种责任，监管地位得到巩固2012年欧盟计划设立统一银行业监管机制中央银行与金融监管彻底分离不利于识别系统风险、强化宏观审慎监管必然使增加中央银行监管职权成为趋势。中央银行作为最后贷款人不可能完全脱离金融监管，中央银行仍是维护一国经济和金融稳定的主角。（案例：关于美联储的介绍）案例：关于美联储的介绍1、美联储是储备银行，不是中央银行？2、美联储是美国的政府机构？3、美联储集中于美国首都华盛顿？4、美联储仅实行货币调控政策？5、公开市场调节利率是美联储使用的唯一货币政策工具？6、美联储监管所有的金融机构？7、美联储监管美国所有的商业银行？8、美联储只监管美国本土的金融机构？第二节金融监管体制的发展变迁一、金融监管体制

金融监管体制是由一系列监管法律法规和监管组织机构组成的体系。（一）金融监管模式

金融监管模式是指监管机构确定被监管对象的标准。

1、功能监管定义：按照经营业务的性质来划分监管对象。优势：监管协调性高、容易判断风险、避免重复和交叉监管现象，创造公平竞争的市场环境。

2、机构监管定义：按照不同机构来划分监管对象。优势：易于评价金融机构产品系列的风险、避免不必要的重复监管，提高监管功效，降低监管成本。（二）金融监管体制模式

1、分业监管体制——又称分头监管体制，在银行、证券和保险领域内分别独立的监管机构，专门负责本领域的监管包括审慎监管和业务监管。代表国：德国、波兰、中国等。

2、集中监管体制——又称统一监管体制或混业监管体制，只设一个统一的金融监管机构，对金融机构、金融市场和金融业务进行全面的监管，监管机构可能是中央银行，也可能是其他专设监管机构。代表国：日本、韩国、新加坡等。3、不完全集中监管体制——又称不完全统一监管牵头监管：在分业监管机构之上设置一个牵头监管机构，负责不同监管机构之间的协调工作，在分业监管主体之间建立了一种合作、磋商与协调机制。代表国：巴西、法国。“双峰”监管：依据金融监管目标设置两类监管机构，一类机构专门对金融机构和金融市场进行审慎监管，以控制金融业系统风险；另一类机构专门对金融机构的经营业务和相关机构的金融业务进行监管，以规范金融经营行为，维护正常金融与经济秩序。代表国：澳大利亚。二、金融监管体制的变迁（一）混业经营与集中监管20世纪30年代以前，金融业基本上是混业经营的格局，银行业是金融业的核心、证券业、保险业不发达。在混业经营的金融体制下，金融监管职能基本上归中央银行履行，中央银行是唯一的监管机构，是典型的集中监管体制。《麦克法登法》授权国民银行承销和自营投资性证券（二）分业经营与分业监管20世纪30年代的大危机对银行业和证券业是一个毁灭性的打击，1933年美国国会通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，该法案确定了银行与证券、银行与非银行机构分业经营的制度。《证券法》、《证券交易法》、《信托契约法》、《投资公司法和投资顾问法》

金融监管体制也逐步走向分业监管模式。各国金融监管的基本特征是严格的限制性，通过法律实行分业经营和分业管理模式，严格限制金融机构业务交叉。但同时法国、德国等仍然维持集中监管的体制模式。这一时期，世界金融体系存在两种金融监管体制：一种是以美国为代表的分业经营、分业监管体制，另一种是以德国为代表的混业经营、集中监管体制。（三）金融再度混业经营下的监管体制变革从20世纪70年代末开始，随着新的竞争者崛起，商业银行由于面临着前所未有的生存危机，成为推动金融创新的重要力量。银行、证券和保险三者的产品日益趋同，相互融合。金融机构在规避管制的创新中，再次走向了混业经营。20世纪90年代以来，金融区域化、全球化发展进一步加剧国际金融机构之间的竞争，金融机构通过兼并重组来达到壮大资本实力、扩大市场份额的目的。《金融服务现代化法案》

在混业经营的体制下，金融风暴的传递非常快，影响也非常广，引发了诸如东南亚金融危机、墨西哥银行危机、美国次贷危机等一系列金融危机。在此背景下，许多国家进行了金融监管体制改革，建立监管机构之间的协调与合作机制，或者将建立集中统一的监管机构作为改革的目标。《改革蓝图》将金融机构、重要的支付和清算体系等都置于一个强大的单一机构监管之下以保证任何金融机构破产等事件不会威胁整个金融体系。三、金融监管体制的有效性分析（一）不同金融经营体制下监管体制模式的选择1、分业经营下的监管体制选择集中监管体制由一个监管当局对金融各业实施统一监管，但各业内金融机构不能混业经营。适应于金融业发展水平较低、金融产品相对简单、金融业务量较小、金融风险控制较易的国家和地区。分业监管体制由多个专门的监管机构分别对金融业内各业实施监管。适应于金融发展水平较高、金融品种丰富、金融产品特性较复杂、风险较难控制的地区。2、混业经营下的监管体制选择分析集中监管体制集中监管能够有效控制金融机构的总体风险，但是简单的集中监管也越来越不适应金融产品日趋复杂化的形势。分业监管体制分业监管可能忽略了由产品的复杂特性引发的风险，不利于对金融机构总体水平风险的控制。理想的监管体制应该是有统有分、统分结合的体制。

可以在集中监管框架下实行监管机构内部专业化分工，也可以在分业监管体制的基础上设立一个协调和风险综合控制机构，以实现专业化监管和集中监管的有效结合。（二）不同监管模式的优势比较1、集中监管体制的优势和不足优点：成本优势：节约人力和技术投入、规模经济效益改善监管环境：避免不同机构面临不同监管制度、可以避免监管重复、便于消费者维权适应性强：可以适应新的金融业务发展要求、避免监管真空及多重监管责任明确：所有监管对象被置于同一个监管者的监管之下缺点：缺乏监管竞争，容易导致官僚主义

2、分业监管体制的优势和不足优点：有监管专业化优势：有利于细分每项监管工作，突出监管重点有监管竞争优势：在竞争中可以提高监管效力缺点：各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空和重复监管，不可避免地产生摩擦，监管成本高。

3、不完全集中监管体制的优势和不足（1）牵头监管模式优点：目标明确：突出监管重点，监管目标得以更好实施通过合作提高监管效率：促进金融机构之间竞争，降低不利影响缺点：整个金融体系的风险不知应由谁来控制

（2）双峰监管模式优点：降低了监管机构之间相互协调的成本和难度，避免了监管真空或交叉、重复保留了监管机构之间的竞争和制约关系保证了监管规则的一致性（3）伞形+功能监管模式

从整体上指定联储为金融持股公司的伞形监管人，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督

（三）不同金融监管体制的监管效力比较1、有10个指标，分为两类：一类是正向指标，这类指标的程度越高越好；一类是逆向指标，这类指标的程度越低越好。2、结论：在金融分业经营体制下：不完全集中监管体制效力＞集中监管体制效力＞分业监管体制效力在金融混业经营体制下：不完全集中监管体制效力＞集中监管体制效力＞分业监管体制效力第三节各主要国家金融监管体系介绍一、美国20世纪30年代经济大危机后，美国金融业逐步形成了分业经营和分业监管的体制，《格拉斯—斯蒂格尔法案》20世纪80年代，全球金融自由化加剧，金融混业经营趋势不断发展，《金融服务现代化法案》

次贷危机后2010年7月，最彻底的金融监管体系改革，金融市场进入加强监管的时代，《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》

（一）《金融服务现代化法案》确立的伞式+功能监管模式1、伞式+功能监管模式确立的监管格局（1）银行业的监管财政部货币监理局（OCC）、联邦储备银行（FRB）、储蓄型金融机构监管局（OST）、联邦存款保险公司（FDIC）以及各州的银行局（SBD）共同负责监管。

美国是联邦制国家，金融市场准入实行联邦政府许可和州政府许可两级核准制度，经联邦政府批准的商业银行由财政部货币监理局负责监管，经州政府批准设立的商业银行则由州一级金融监管部门负责监管。（2）证券期货业的监管

证券交易委员会（SEC）对证券经营机构、证券信息披露、证券交易所、柜台交易和证券业协会等履行监管职能；商品期货交易委员会（CFTC）负责对期货经纪机构、期货市场信息披露、期货交易所等实施监管。（3）保险业的监管

保险机构由所在各州保险监管局（厅）负责。2、伞式+功能监管模式主要内容

伞式监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。为避免重复与过度监管，伞式监管人的权力受到严格限制。美国长期的分业经营的银行体制决定了美国分权监管的原则和监管体制的地域多样化和职能多样化。从其构成来看，由分权式联邦政体等因素作用，美国的监管体系在存在着政出多门、职能重叠等弊端。但总的来说，伞式+功能监管的监管体制在美国金融体系的安全、稳健、高效及消费者权益保护等方面的确做出了重大的贡献。（二）美国金融监管的手段及其改革

手段：向自动化监管系统发展。监管信息的手机、报送、分析、评价与发布都已实现计算机化。美国储蓄性机构监理局和联邦存款保险公司等监管部门已开始建立网络银行中央信息库。随着网上金融业务的迅猛发展，相应的金融监管也将越来越成为金融监管当局日常工作的重要组成部分。

改革：提高审慎监管的灵活性，根据各银行的规模、业务范围和风险承受能力进行区别监管，避免简单化和模式化；对兼并形成的超大银行机构，应特别注意在加大监管力度和避免出现道德风险之间寻求适当平衡点。……

（三）次贷危机后美国金融监管体制改革举措

改革方案：《现代金融监管架构改革蓝图》、金融监管改革白皮书《金融监管改革——新基础：重建金融监管》等2010年6月《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，确定了今后美国金融监管体制的改革方向。内容如下：1、机构改革2、提高宏观审慎监管标准3、改变“大而不能倒”的状况4、加强金融衍生产品监管5、加强信用评级机构监管6、加强对对冲基金的监管二、英国（一）1979年以前英国的金融监管体制

没有正式的金融监管体系和监管机构，1946年英格兰银行国有化后，作为中央银行的独立性大大降低，财政部对货币发行和整个金融体系进行监管。

分工：英格兰银行同英国证券与投资理事会以及英国贸易与工业部共同组成监管主体。英格兰银行负责对银行部门进行监督管理；证券投资委员会负责从事证券投资业务的金融机构；贸易与工业部负责保险公司。

特点：以金融机构自律监管为主，英格兰银行监管为辅。

优点：灵活且富有弹性。缺点：人为因素比较明显。（二）1979-1996年英国金融监管体制的改革1989年10月颁布《1979年银行法》，赋予英格兰银行金融监管权，使得英国金融监管向法制化、正规化迈进，但并没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式。1984年10月发生轰动国际的约翰逊·马修银行倒闭事件（JMB事件），反映了《1979年银行法》存在弊端。

出台《1987年银行法》，进一步充实了英格兰银行的法律基础，但是在监管方式上，仍然保留了其原有的灵活性特点，没有过多地就具体问题作详细、强硬的规定，而是允许英格兰银行拥有了比较广泛的自决权，并为今后金融技术的创新和业务的发展留有足够的余地。（三）1997年英国建立集中监管体制

提出改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，银行监管的责任人由英格兰银行转移到证券投资委员会，并进一步将证券投资委员会改组成为新的金融服务监管局，标志着英国集中监管体制的形成。1、金融监管局与中央银行的和财政部的关系金融监管局负责对银行、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批和审慎监管以及对金融市场清算和结算体系的监管。英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定，并在金融监管局的高层领导中有代表权。财政部负责全面金融监管组织构架的制定和金融监管的立法，2、金融监管局的监管职责9个专业监管机构。银行监管局（S&S）负责银行业务监管；证券与投资管理局（SIS）负责对证券投资业务、交易所和清算所的监管；证券与期货管理局（SFA）负责对证券与金融期货业务的监管；互助金融机构注册部（RFS）负责互助金融机构登记、住房信贷机构登记和其他互助机构登记；个人投资管理局（PIA）负责私人投资业务监管；投资基金监管局（INRO）负责对基金管理公司监管；保险监管局（ID）负责保险业监管；互助金融机构委员会（FSC）负责对互助金融机构监管；住房信贷机构委员会（BSC）负责对住房信贷机构监管。

金融监管体制改革顺应了金融经营体制由分业转为混业的需要，有利于规范政府债务及现金管理，提高其透明度。（四）金融危机后英国金融监管体制改革措施及其准双峰金融监管体制2009年7月，英国财政部发布《改革金融市场》白皮书，提出金融危机主要原因是银行经营活动不负责而非监管体制失败；2010年4月，《2010年金融服务法》中金融稳定被明确规定为金融监管局的法定监管目标，其规则制定权也大大扩展；2011年6月英国政府发布包括《2012年金融服务法草案》在内的《金融监管新办法：改革蓝图》白皮书，新的监管体制取消了金融服务管理局，并将其职能移交给英格兰银行下的三家机构，分别为金融政策委员会（FPC）、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。

当前英国监管模式更加接近按照不同监管目标来相应设立监管机构和划分监管权限的“双峰”模式。但还有总体监管者——英格兰银行——统领全局，并且英国财政部保留了最后时刻否决权。目前英国金融监管体制也称“准双峰”模式。三、日本（一）“二战”以前日本的金融监管体制19世纪60年代的明治维新建立了西式金融制度，仿照英国建立货币发行制度，但不久就衰退了。1872年日本模仿美国颁布了《国立银行条例》，设立国民银行。1881年《日本银行条例》，次年建立类似英格兰银行的中央银行——日本银行。1937年《临时资金调整法》日本银行成为实施金融监管的机构。1942年《日本银行法》，形成了集中监管的体制。（二）“二战”后日本的金融监管体制的变化

“二战”后日本在美国的扶持下逐步恢复了经济金融体制，采取的模式是分业经营和分业监管。特点：将金融业务与金融行政区分开来，金融业务决策权属于中央银行货币决策委员会，金融行政工作由大藏省负责。

金融机构划分：民间机构和政府部门金融机构

分工：大藏省对政府金融机构、民间金融机构以及日本银行的行政和业务进行监管，日本银行负责对民间金融机构进行监管。

到20世纪80年代后期受英国影响由分业经营转变为综合经营，金融监管体制也转变为混业经营下的集中监管体制。（三）1998年以来日本金融监管体制的改革20世纪80年代末的“金融大爆炸”以及90年代以来国际金融混业经营趋势促使日本重新考虑金融监管的体制安排问题。

1998年4月《新日本银行法》废除了大藏省拥有的一般性监管权等，提高了日本银行的独立性。6月，成立金融监督厅，负责对民间机构检查与监督12月，组建金融再生委员会2000年7月成立金融厅2001年1月将金融厅升格为内阁府的外设局（四）日本集中监管体制的分工与运作

金融行政监管的最高权力机构是金融厅，除政策性金融机构由财务省（原大藏省）负责监管以外，银行、证券、保险等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管。

金融厅下设总务企划局、检查局、监督局三个职能部门和6个专门委员会。

金融厅专职监管职能：一是检查和监管民间金融机构；二是依据《早期金融增强法》向金融机构注入资本；三是根据《金融重建法》处置破产银行。

协同监管职能：一是策划和制定金融法规；二是对存款保险等公司实施监管。

阅读资料2008年9月以雷曼兄弟破产为标志，爆发了席卷全球的金融海啸。日本实体经济收到严重冲击，但金融业所受冲击不大，其金融市场和秩序并未出现混乱。反映出日美两国采取加强金融监管和放松金融监管的措施所产生的截然不同的结果。北美及欧洲损失均为三位数，日本则控制在两位数以内阅读资料

此次金融危机未对日本金融业造成太大损失，原因如下：1、20世纪90年代后期，日本对出现的金融混乱局面进行了严厉整顿，彻底处理了不良债权问题，并严格加强了对金融机构的风险控制。2007年3月，日本先于欧美各国对所有金融机构实施《巴塞尔协议Ⅱ》，进一步强化了金融机构风险管理，从而降低了次贷危机影响程度。2、较之欧美，日本金融业发展相对落后，特别是衍生金融产品发展步伐缓慢。3、雷曼兄弟破产后，日本金融监管当局采取了积极应对措施。

金融危机对日本金融业波及较小与近十几年来日本在金融体制改革、处理不良债权、强化金融监管力度所进行的不懈努力息息相关。四、欧盟（一）莱姆法路西框架前的基础阶段（1985-2001年）欧盟金融一体化是欧盟金融监管一体化的动因。1985年，欧共体在《关于建立内部市场白皮书》中确认“相互承认”和“最低限度协调”原则。1989年，欧共体通过《第二银行指令》，为欧洲金融一体化奠定了基础。1999年欧盟委员会颁布《欧盟委员会金融服务行动计划》，力图规范金融服务业监管的各个方面。这一阶段主要特点：欧盟金融监管一体化有所起步，但金融监管大权仍旧分散于各个国家，各国之间也缺乏监管协调机制。

（二）莱姆法路西框架确立的金融监管体制（20001-2009年）2001年3月，欧盟特别首脑会议通过《莱姆法路西报告》，报告内容包括三个方面：

1、加速欧盟证券市场决策程序改革，使决策程序简单化；2、修改欧盟金融监管指令，形成统一的欧盟金融监管原则；3、推进欧盟各成员国金融监管体系改革，建立银行、证券和