财政学多级财政

Lecture-121第十二讲

多级财政

多级财政产生的关键原因在于公共产品受益范围的不同。Lecture-122毛泽东在《论十大关系》中对中央与地方的关系作了如下阐述：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”Lecture-123主要内容多级财政的产生财政职能在不同级次政府之间的划分财政收入在不同级次政府之间的划分政府间财政转移支付制度一、多级财政的产生公共产品及特性：非竞争性

非排他性为什么会出现不同级次的财政？原因：公共产品受益范围不同。按受益范围对公共产品分类:

全国性公共产品

地方性公共产品Lecture-1251、地方政府供给地方性的公共产品由于中央政府不如地方政府了解某一地区居民对地方性公共产品的偏好，所以难以有效地提供地方性公共产品。由中央政府提供相同的公共产品和劳务水平，则必然带来效率损失。Lecture-126T地方性公共产品地方税收OQAQBQCcbaDADBed-中央政府提供地方性公共产品会导致效率损失Lecture-127地区性公共产品由中央以下政府供给，可以使这些服务能够更好地适应地方居民的需要。与全国性的收入支出相比，地方公共产品支出与收益之间的对应更容易被观察，因此对地方公共预算方案的同意更容易达成。Lecture-128在缺乏一种对公共产品的偏好显示机制的情况下，期待地方政府比中央政府更准确地了解当地居民关于公共产品需求方面的真实信息，只是一个美好的愿望。Lecture-129

蒂鲍特（Tiebout）在《地方支出的纯理论》（1956）一文中提出了关于地方政府提供地方性公共产品的理论模型：假设：有足够多的可供选择的辖区。人们可以自由流动，每个人都能够无代价地迁移到一个最能满足其偏好的辖区。人员的流动性不受任何就业机会的约束或限制。人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的差别。公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部效应。各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产品。

地方政府为什么能够有效地提供地方性公共产品呢？Lecture-1210消费者通过“用脚投票”的方式（流动）来显示他们对地方公共产品的偏好。自由流动的结果是地方性公共产品得到有效的供给，偏好相同的人集中到了同一地区，他们交纳地方税收，享受地方政府提供的公共产品，并接受辖区政府的管理。Lecture-12112、中央政府供给全国性的公共产品

地方性公共产品带来的收益和成本并不是都表现在辖区内，常常会外溢到辖区以外（给其他地区居民带来成本或者收益）。地方性公共产品所具有的外溢性，决定了中央政府与地方政府在资源配置中具有不同的作用。地方政府在决定本地区地方性公共产品的供给量时，往往从辖区利益出发，只考虑辖区内边际成本是否等于边际收益，因而不愿提供有外溢利益的产品，却可能过度提供具有外溢成本的产品，结果是资源配置达不到帕累托最优的状态。Lecture-1212公共产品税收OGAGhgDADf-S地方政府提供全国性公共产品会导致供给不足Lecture-1213二、财政职能在不同级次政府之间的划分以政府职能为标准划分，资源配置职能以地方政府为主，中央政府为辅；而收入分配职能和经济稳定职能应以中央政府为主，地方政府为辅。以公共物品受益范围为标准划分，国防、外交等全国性公共物品的供给属于中央政府；而消防、垃圾处理等地方性公共物品的供给属于地方政府。Lecture-1214内容责任归宿理由国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通环境保护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、娱乐设施中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性服务、外部效应地区性服务地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务中央和地方支出责任划分的基本框架Lecture-1215中国1994年分税制改革确认的中央和地方政府职能

中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及由中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。包括：地方行政管理费、公检法支出，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出等。Lecture-1216三、财政收入在不同级次政府之间的划分1、不同级次政府对税种的选择

假设人口和资本等形成税基的要素在地区之间自由地流动是没有阻碍的，如果地方政府选择流动性强的税基征税，必然会导致税基的流动。因此，流动性强的税基不适宜作为地方政府的主要收入来源。实践中，财产税因税基具有较低的流动性而成为地方政府收入的重要来源。Lecture-1217不同级次政府对税种的选择DavidKing（1993）假设每个中央以下的政府集中供给地方性公共产品，该地区的所有居民都从中获得相等的收益；再假定提供这些服务的人均成本与所提供服务的水平按照严格的比例变化，这样，地区X可能以人均200英镑的成本提供服务，而地区Y可能以人均300英镑的成本提供更好的服务。由于地区X和地区Y的人头税不同，而每个居民缴纳的税额将等于向他们提供服务的成本，所以需要不同水平服务的居民可以在地区间作出选择。现居住在地区X的居民想要得到更好的服务，并愿意承担相应的成本，便会迁到地区Y。Lecture-1218不同级次政府对税种的选择如果这些地区征收的不是人头税而是所得税，假设地区之间的税率仍然存在差异，地区X可能为4%，地区Y可能为6%，结果是，穷人会被激励从地区X迁到地区Y。因为虽然地区Y的人均成本多100英镑，但因为穷人的收入低，穷人会被吸引进行这样的迁移，较高的税率的额外成本可能低于100英镑；而如果他们的收入低于起征点，这种额外的成本甚至可能是零。相反，富人可能会从地区Y迁到地区X，那里服务的人均成本低100英镑，尽管他们为了住在地区Y可能愿意多付100英镑。但因为他们的收入高，居住在地区Y的额外的税收成本可能远远高于居住在地区X所需成本100英镑以上。Lecture-1219不同级次政府对税种的选择如果地方政府选择征收销售税来为地方发展筹措资金，并把税率定的高，便会发现人们会到税率低的地区购买商品。税种应该如何在中央和地方之间划分？

税收与税源背离问题例如,企业所得税:总机构、分支机构的税收问题

2006年陕西省国税局曾选取了能源、铁路、邮政、金融等12个行业进行调研和测算。结果发现，仅内资企业所得税一项就分别从陕西省转移出：

2001年：10.38亿元

2002年：12.79亿元

2003年：15.18亿元

2004年：26.02亿元

2005年：36.69亿元

5年合计转移出101.06亿元。这意味着有很多发生在陕西的应税行为，实际的税款没有在当地缴纳，大约每年20亿元。

参见税收与税源问题研究课题组编

《区域税收转移调查》中国税务出版社2007年版。Lecture-1221税种美国加拿大德国日本关税公司所得税个人所得税增值税销售税财产税对用户收费联邦联邦、州联邦、州、地方—州地方各级联邦联邦、省联邦、省联邦省地方各级联邦联邦、州各级联邦、州—州、地方地方中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各级若干国家中央与地方之间主要税种的划分Lecture-12222、收入在中央和地方之间的划分

中国1994年的分税制改革，重新界定了中央与地方的收入范围。根据财权与事权相适应的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。同时分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构负责中央固定收入和中央与地方共享收入，地方税务机构负责地方固定收入。P327~328Lecture-1223四、政府间财政转移支付制度地方政府之间财政能力差异的存在是政府间财政转移支付制度的基础。政府间的补助可以解决人口、地理位置和资源禀赋等因素而造成的地方之间财政能力的差异，以确保所有地区能够提供最低限度的公共服务，是地方政府获得收入的重要途径。四、政府间财政转移支付制度财政的转移支付： 政府对企业的转移支付 政府对居民个人的转移支付

政府之间的转移支付政府间的转移支付： 政府间资源的横向转移政府间资源的纵向转移（上级对下级或下级对上级）

1990-2008年中央对地方补助支出（转移支付和税收返还之和）单位：亿元2009年为23955亿元Lecture-1226

中央政府或上级政府对下级政府的补助一般通过测算地方政府的支出需要和收入能力来确定1、补助类型补助一般分为无条件补助和有条件补助。补助数额＝地方财政需要（Expenditureneeds)－地方收入能力(Localrevenue-raisingability)Lecture-1227AA´BB´无条件补助E2地方性公共产品E1OG1G2P1P2私人产品无条件补助（Unconditionalgrants）指的是补助的提供者并不规定资金的用途而增加接受补助的地区的可支配财力的一种形式。

Lecture-1228ABB´E3地方性公共产品E1OG1G3P1P3私人产品有条件不封顶配套补助有条件补助(Conditionalgrants)指的是补助的提供者规定了资金的用途，即接受补助的单位，必须按事先规定的用途使用补助。根据补助是否要求接受者给予相应的资金配套，有条件补助又分为配套补助和非配套补助。

Lecture-1229ABB´有条件封顶配套补助E4地方性公共产品E1OG1G4P1P4私人产品CDLecture-1230AA´BB´有条件不配套补助E5地方性公共产品E1OG1G5P1P5私人产品CLecture-1231粘蝇纸效应《2000/2001年世界发展报告：与贫困作斗争》一书分析了中央对地方的补助中存在的问题：“当兴建基础设施项目时，地方所面临的选择是要么接受要么拒绝，地方一般不会拒绝这种免费的或提供了极大补贴的投资。”这种没有地方参与的决策过程难以使建设项目反映项目受益人的需求。

Lecture-1232粘蝇纸效应粘蝇纸效应（FlypaperEffect）形象而生动地描述了这种现象，因为政府补助会粘在它所到的部门。爱德加·格雷利奇（EdwardM.Gramlich）用该词描述中央政府补助产生的影响。他的研究表明，在长期内，中央政府的补助比中央税的削减对地方政府支出的影响要大得多。如果通过减少中央税的办法使得公民可利用的资金增加，则增加的资金中只有5%~10%被用于中央以下政府的支出；而如果通过提高对其政府的补助来增加公民可利用的资金，其中的40%~100%将用于中央以下政府的支出。

.Lecture-12332、中国政府间财政转移支付制度1988年以后，中国先后实行了多种以“大包干”为基本特征的财政管理体制：

收入递增包干:以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。北京市4％和50％河北省4.5％和70％辽宁省（不含沈阳、大连）4.5％和58.25％沈阳市4％和30.29％哈尔滨市4％和45％江苏省5％和41％浙江省（不含宁波）6.5％和61.47％宁波市5.3％和27.93％河南省5％和80％重庆市4％和33.5％上解额递增包干：以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上解。比如广东省14.13亿和9％。定额上解：按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。比如上海105亿，山东239亿。总额分成：根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央比例。比如天津46.5％总额分成加增长分成：在“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另定分成比例，比如青岛16%,34%。定额补助：按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。比如吉林1.07亿；西藏8.98亿；贵州7.42亿；新疆15.29亿等2、中国政府间财政转移支付制度中央支出情况中央收入情况Lecture-12361994～2006年转移支付情况

财政年度中央支出中央对地方转移支付额中央对地方转移支付占中央支出的比重19944143.522389.0957.70%19954529.452534.0656.00%19964873.792722.5255.80%19975389.172856.6753.00%19986447.143321.5451.50%19998238.944086.6149.60%200010185.164665.3145.80%200111769.976001.9551.00%200214123.477351.7752.10%200315681.517916.2852.70%200418302.0410407.9656.87%200520259.9911484.0256.68%200623492.8513501.4557.47%政府间财力转移形式税收返还财力性转移支付专项转移支付政府间财力转移——税收返还中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。1994年的分税制改革在重新划分中央与地方财政收入的基础上，相应调整了政府间财政转移支付数量和形式，除保留了原体制中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央对地方的税收返还制度。国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的１：0.3系数确定，即上述两税全国平均增长１％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。增值税、消费税返还。1994年分税制改革，实行按税种划分收入的办法后，原属地方支柱财源的“两税”收入（增值税收入的75%和消费税的100%）上划为中央收入，由中央给予税收返还。所得税基数返还。以2001年为基期，为保证地方既得利益，如果按改革方案确定的分享范围和比例计算出的地方分享的所得税收入小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方。成品油价格和税费改革税收返还。成品油价格和税费改革后，用于替代地方原有公路养路费等六项收费的税收返还。具体额度以2007年的养路费等六费收入为基础，考虑地方实际情况按一定的增长率确定。政府间财力转移——税收返还政府间财力转移——转移支付财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排，不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99.38亿元提高到4731.97亿元，年均增长38%，占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%。财力性转移支付的稳定增长，大大提升了中西部地区的财力水平。2006年，如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100，中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中、西部地区人均一般预算支出分别升到55和63，与东部地区的差距明显缩小。

政府间财力转移——转移支付专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。据2007年统计，中央财政专项转移支付共计213项。大多数专项转移支付项目采取“因素法”与“基数法”相结合、以“因素法”为主的分配方法。2008年中央对地方税收返还和转移支付2008年中央对地方税收返还和转移支付22945.61亿元，增加4807.72亿元，增长26.5%。包括：税收返还4282.19亿元，增长3.9%。财力性（含一般性）转移支付8696.49亿元，增长22%。专项转移支付9966.93亿元，增长44.6%，增幅高主要是增加了补助地方教育、医疗卫生等重点事业发展支出。中央对地方税收返还和转移支付相应形成地方财政收入，并由地方安排财政支出。地方支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付，其中