政府经济管理

政府经济管理郗永勤福州大学公共管理学院

第九章产业政策调控第一节产业政策概述一、产业政策的由来

16～17世纪欧洲重商主义学派曾提出一国要想建立自己的工业，政府必须实施扶植和保护的政策。后来的古典政治经济学派中也有关于政府要扶植和保护国内工业的论述。现代意义上的产业政策是作为一种经济上赶超发达国家的政策而提出来的，这种政策思想最初产生于急于赶超英国产业革命成果的德国。在这方面最突出的代表是德国著名经济学家李斯特，他在考察了英国和美国发展的不同道路后认为，各个国家经济发展道路都有自己的特殊性，由于德国的经济发展水平也比较落后，如果不实行保护关税，扶植本国工业，德国的资本主义工业就无从发展。李斯特的学说对后进资本主义国家的经济发展产生了较大影响。德国、日本等后进资本主义国家都是依靠国家对工业的扶植和保护才得以迅速发展起来的。一、产业政策的由来率先使用产业政策这一词汇的是二战后的日本。日本的产业政策从性质上划分，可分为鼓励扶植型和限制调整型两大类。对鼓励扶植的产业，在政策手段上主要通过减免税、财政补助金、政府金融机构融资、外汇配额等方面给予优惠，大力促其发展。同时对政府规定为“不急需产业”的部门，即限制调整的部门，则限制银行对这些产业融资。随着日本运用产业政策调节经济生活取得的成功，产业政策这一词汇也逐步走出国门，越来越多地受到世界各国的关注。1985年，包括东南亚各国、大洋洲、中南美、北美、中国及日本的50位学者，汇集东京召开了第15届太平洋贸易开发会议。此次会议的议题为“太平洋区域经济成长及产业政策问题”。这次会议的召开，标志着产业政策这一概念正式走向世界，成为一个通用词汇。

一、产业政策的由来我国比较明确和自觉地实行产业政策还是20世纪80年代后半期的事情。1978年农村改革起步以后，整个经济运行机制和国民收入的分配格局发生了重大变化，传统计划经济体制被打破，计划机制逐步弱化，客观上需要用一种新的宏观经济管理方式和手段去取代它。这时，日本实施产业政策的经验被介绍到我国，引起理论界和实际部门的重视，不少单位和部门就产业政策问题展开了研究，到十三大召开的前夕，已有不少研究成果问世，其中一些研究成果被十三大报告所采纳。

1988年国家计委成立了产业政策司。1989年2月14日国务院颁布《中国产业政策大纲》。这是我国政府文件中首次使用“产业政策”一词。1989年3月15日国务院又作出《关于当前产业政策要点的决定》，这是我国第一个正式的产业政策。进入90年代以来，我国产业政策工作逐渐步入正轨。国家先后制定并颁布了一系列的产业政策、规划，如《90年代国家产业政策纲要》、《90年代中国农业发展纲要》以及汽车、电子等专项产业政策。

二、产业政策的概念、内容和特征

（一）产业政策的概念

产业政策是国家干预或参与经济的一种形式，它是国家（政府）系统设计有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。它包含以下几方面的内容：1、产业政策的对象是产业结构或产业组织。2、产业政策的核心是经济结构转换问题，特别是产业结构高级化问题。3、产业政策欲通过国家（政府）介入资源分配，来弥补市场机制的不足，实施某种程度的计划化。4、产业政策的目标是产业发展的合理化，即产业结构合理化和高级化，以及产业内部组织结构的优化。5、产业政策不是一项或几项经济政策，而是一组具有相互关联的经济政策的总和。

二、产业政策的概念、内容和特征

（二）产业政策的内容一般认为，产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等几部分组成。

1、产业结构政策。产业结构政策的目标是使产业结构高级化。产业结构政策是一个政策系统，其中包括产业结构长期构想，对战略产业的保护和扶植，对衰退产业的调整和援助政策等。（1）产业结构长期构想是根据现阶段发展水平和进一步发展的要求，根据产业发展演变的规律，提出在较长一段时期内产业发展的目标和方向。（2）对战略产业的保护和扶植，这是产业结构政策的重点。这里的战略产业是指具有较高需求弹性和收入弹性，能够带动国民经济其他部门发展的产业。

（3）对衰退产业的调整、援助。对衰退产业及时进行救援和调整，有利于减少经济损失和社会动乱。二、产业政策的概念、内容和特征

2、产业组织政策。产业组织是指同一产业内企业的组织形态和企业间的关系，是调整和处理同一产业内各企业之间关系的政策。目的在于实现产业组织的合理化。

（1）市场秩序政策，其目的是鼓励竞争、限制垄断；（2）产业合理化政策，主要是确保规模经济的充分利用，防止过度竞争；

（3）产业保护政策，目的是减小国外企业对本国幼稚产业的冲击。

3、产业技术政策。产业技术政策是产业政策的重要组成部分，它包括两个方面的内容：一是产业技术结构的选择和技术发展政策，制定具体的技术标准、规定各产业的技术发展方向，鼓励采用先进技术等方面；二是促进资源向技术开发领域投入的政策，主要包括技术引进政策、促进技术开发政策和基础技术研究的资助与组织政策。

二、产业政策的概念、内容和特征

4、产业布局政策。产业布局是产业存在和发展的空间形式。产业布局政策的目标是实现产业布局的合理化。产业布局政策有以下原则：（1）经济性原则，保证那些投资效率高、经济效益好、发展速度快的地区优先发展；（2）合理性原则，鼓励各地区根据自身资源、经济、技术条件，发展具有相对优势的产业；（3）协调性原则，促进地区间的经济、技术交流，形成合理的分工协作体系；（4）平衡性原则，在加快先进地区发展的同时，逐步缩小先进地区与落后地区的差距。

二、产业政策的概念、内容和特征

（三）产业政策的特征

1、具有更深层次的国家干预经济的色彩。其目标是通过调整产业结构来改善供给结构，促使社会总供给与总需求的结构平衡。产业政策的实施，有力地冲击了古典经济学中亚当·斯密的“看不见的手”的传统教条束缚，冲击了李嘉图的“国际分工和贸易理论”的羁绊。比凯恩斯主义实施宏观需求管理，通过国民收入的再分配，间接干预社会再生产的经济政策又跨进了一步，由需求转向了供给。

2、具有明确的政策目标。产业政策作为一种赶超政策，其宗旨在于优化产业结构，加速经济发展，对于本国的战略产业，实行优惠政策，在资金、技术、原材料等方面予以保证，积极鼓励发展战略产业尽快达到领先水平。相反，对于长线产业，就要调整、压缩，通过截长补短，重点发展的政策，优化产业结构，实现经济高速增长。

3、具有引导和诱导的性质。产业政策强调通过引导和诱导，使政策目标化为经济主体自己的目标。国家运用指导性计划引导、经济利益诱导，以及经济立法等措施将企业经济活动纳入政策预期的轨道，使产业政策目标的实现，转化为市场经济运作的内在机制。三、产业政策的功能与合理化

（一）产业政策的功能1、规范企业行为产业政策是国家指导性计划与市场机制有机结合的统一体。产业政策规定产业结构的发展目标。其基本作用是指导市场机制的作用方向，规范企业行为，为产业结构的协调发展提供必要的促进条件和约束条件。2、调整产业结构规范企业行为的目的在于调整产业结构。产业政策从国民经济的全局利益和长远利益出发，对所有产业部门进行调查研究和综合分析，确定影响经济发展全局的主导产业、瓶颈产业和支柱产业。在上述战略产业确定之后，就可以对整个产业结构有一个总体调整方针。

3、促进供求结构平衡

调整产业结构，归根结底就是为了促进供求结构平衡，加速经济发展。供给结构与需求结构的矛盾是经常存在的。一般来说，解决供求结构的矛盾，不应该也不可能采取迫使需求结构去适应供给结构的办法，而是应该通过调整供给结构的办法，来促使供给结构与需求结构的平衡。三、产业政策的功能与合理化

（二）产业政策合理化1、产业政策必须符合产业结构演变的趋势和规律，促进产业结构高级化。世界产业结构演变呈现如下趋势：（1）第二、三产业在国民生产总值中所占比重的演变，由第一产业为主过渡到第二产业为主，再过渡到第三产业充分发展的阶段。（2）从资源结构演变过程来看，产业结构已从劳动密集型阶段发展到资金密集型阶段，进而向技术密集型阶段发展。

2、产业政策必须从国情出发，能够充分发挥本国的资源和经济优势产业政策要求从国情出发，扬长避短，发挥自己的优势，这就需要对国情状况作深入的调查。

3、产业政策必顺适应世界经济发展的要求，有利于参与国际分工发展中国家参与国际分工，产业政策向出口导向发展战略倾斜，是一项成功的选择。4、产业政策必须遵循市场经济的运行要求，通过市场机制的功能实现对产业结构的调整。四、产业政策的基本理论

（一）产业结构演进的一般规律

经济学家通过大量的统计分析认为，经济增长不仅是总量增长的过程，而且也是一个产业结构的不断演变和成长的过程。

1、产业结构的演变是个动态过程，产业结构演变的实质是一个不断趋于高级化的进程，具有明显的阶段性和较强的有序性。

2、从三次产业结构演变的历史进程来看，随着经济的发展（即人均国民生产总值的逐步提高），对应于不同的经济发展阶段，各国都大致经历了由“一、二、三”到“二、一、三”再到“三、二、一”的转变。。3、产业结构演变发展可以分为三个阶段：农业化、工业化、信息化（即后工业化）。其中工业化作为经济发展中极为关键的一个阶段，又可分为重工业阶段，高加工度阶段和集约化阶段。4、生产要素方面，从劳动密集型向资本密集型、资本技术密集型再向技术知识密集型产业转变；在产品的加工程度方面，由采掘产业向原材料产业、初加工工业再向深加工工业转变；在产业的技术含量方面，由传统产业向新兴产业、高新技术产业转变；在产业的附加值方面，由低附加值向高附加值再向更高附加值方向发展。四、产业政策的基本理论

（二）主导产业的选择理论选择和确定主导产业的理论主要有以下几种：

1、收入弹性基准。该理论认为：凡是收入弹性大于1的产业，其增长速度高于人均国民收入的增长率，因此，随着人均收入的提高，收入弹性高的产品在产业结构中的比重将逐步提高。选择这些产业作为重点产业，符合产业结构的变动方向。

2、生产率上升基准。这里所说的生产率是指全要素生产率，即产出对全部投入要素之比，而不仅仅是对某一种投入要素（如资本）之比。全要素生产率的上升主要取决于技术进步。以生产率上升为基准选择重点产业，就是要优先发展代表先进技术的产业。

3、产业关联度基准。所谓产业关联度就是指各产业之间的相关程度。产业关联度高的产业对其他产业会产生较强的前向影响、后向影响以及侧向影响，选择这些产业为重点产业，可以带动整个经济的发展。产业关联度基准的理论涵义很明显，即政府应重点支持那些能带动其他产业发展的产业即主导产业。

四、产业政策的基本理论4、产业生命周期理论

（1）新兴阶段。指由于在某一科学技术领域内出现重大突破，围绕着该项科技成果出现了一个新产品群而导致一个新的产业部门的出现。

（2）朝阳时期。指该产业的产品经过试销后开始为顾客所接受并进入成批扩大销售阶段。

（3）支柱时期。指产业的主导产品已稳定进入市场并达到畅销阶段。

（4）夕阳时期。指产业主导产品的销售处于停滞，甚至趋于下降阶段。（5）衰落时期。指产业主导产品由于技术、经济、特别是市场的原因，无论是销售额还是利润都大幅度下降，产业发展呈现萎缩的趋势。

四、产业政策的基本理论

5、规模经济理论。由于生产费用中固定费用和可变费用的构成及市场开发的过程性等因素的影响，产业发展客观上存在着生产费用最低的最优经济规模。在未达到最优规模以前，单位生产费用处于递减过程，继续扩大规模会增加利润。6、技术开发理论。技术和其他商品不同，它是一种难以按一般市场原则进行交易的知识财富。

知识财富具有三个特点：一是技术本身常具有公共财富的特征；二是技术开发伴随着技术与市场的双重风险；三是技术开发需要相对较长的周期和一定规模的投入。技术的这些特性影响，削弱了企业技术开发和投资的积极性。因此，在技术开发过程中，政府的政策干预是促进技术不断进步的重要条件。

五、国外产业政策的比较和评价

（一）国外产业政策的不同类型及比较

1、以结构政策和组织政策为主要内容，具有明确的结构目标和企业竞争力目标的产业政策，如日本。2、以指令性计划为主要内容，以结构变化为主要目标的产业政策。3、以补救性政策为主要内容，以形成产业自我调整机制为主要目标的产业政策。以美国、德国为代表。上述三种不同类型的产业政策存在着以下主要区别：1、是以结构政策为主，还是以组织政策为主的区别。2、是以直接干预为主，还是以间接干预为主的区别。3、是以主动干预为主，还是以被动干预为主的区别。4、是以积极发展国有企业为主，还是以发展私有企业为主。五、国外产业政策的比较和评价

（二）产业政策的作用及评价

1、产业结构高级化政策对于促进产业结构向高级化转换，推动国民经济在新的产业结构基础上不断发展具有积极的作用。

2、限制贸易可以保护国内产业。

一种政策是保护和扶植以幼小产业为主、没有政策干预就难以自立的产业。另一种是培养与国外垄断企业竞争能力的政策。

3、对特定产业领域进行的产业改组、合并政策有利于规模经济效益和新兴产业发展。

4、各种信息指导为弥补企业信息方面的局限性、完善市场机制发挥了重要作用。产业政策也有其局限性：（1）根据产业政策采取的措施总要伴随着财政负担的增加等代价。（2）贸易保护政策造成大量“贸易摩擦”，导致国家间关系的紧张，甚至引发“贸易战”或“贸易制裁”。

第二节中国产业政策的历史回顾

一、我国产业政策的历史回顾

（一）经济恢复和“一五”时期的产业政策

（二）“大跃进”和经济调整时期的产业政策（三）“文化大革命”时期的产业政策（四）1978年至1989年的产业政策（五）九十年代以来的产业政策

二、经验和教训

1、地方利益的驱动，是干扰产业政策实施的主要阻力2、产业政策执行机制不健全，职责不清，降低了产业政策的约束力

3、产业政策手段软弱，力度不足4、政策体系不完善、不配套及逆导向在一定程度上抵消了产业政策的效力

第三节中国产业发展的现状、调整方向和政策措施

一、我国产业发展的现状及问题（一）产业结构

1、农业发展滞后，农业生产的后劲不足

2、基础产业发展速度较慢

3、第三产业发展比较缓慢

4、支柱产业发展程度较低

（二）产业组织结构

1、“小”，企业规模普遍偏小，规模不经济

2、“散”，产业发展和产品生产分散，产业集中度较低

3、“全”，企业“大而全”、“小而全”的现象严重4、“乱”，竞争秩序混乱，“过度竞争”和“行政性垄断”并存

一、我国产业发展的现状及问题（三）产业技术1、产业技术整体水平低2、技术改造和技术开发投入不足3、科技成果转化率低，科研开发与应用脱节4、引进技术的消化、吸收进展迟缓（四）产业布局1、地区发展不平衡的状况加剧2、地区产业结构趋同二、我国产业发展的调整方向和政策措施

（一）产业结构的调整方向及政策

1、大力发展农业，强化农业的基础地位，这是当前我国经济发展的首要任务

2、切实加强基础设施和基础工业

3、振兴支柱产业

4、大力发展第三产业

（二）产业组织结构的调整方向及政策措施

1、促进大型企业的发展，充分发挥规模经济效益2、鼓励企业发展横向经济联合3、鼓励企业间开展公平竞争，反对各种形式的垄断和不正当竞争行为

4、推动企业间的兼并5、积极引导小企业的发展二、我国产业发展的调整方向和政策措施

（三）产业技术政策的重点和措施

产业技术政策的重点是：坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。同时，还要继续促进应用技术开发，鼓励科研与生产相结合，加速科技技术成果的推广，推动引进和消化国外的先进技术，显著提高我国产品的质量、技术性能，大幅度降低能耗、物耗及生产成本，努力提高我国产业的技术水平。

国家将采取以下措施，促进产业的技术进步：优先发展信息产业，积极发展高新技术产业；坚持用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，大力振兴装备制造业；加快发展服务业特别是现代服务业；增加对科学技术研究和发展的投入，逐步提高其占国民生产总值的比重；分行业制定并实施对产业发展有重大作用的关键技术研究和开发计划；支持和鼓励对引进先进技术的消化和创新，增强企业自主开发新产品的能力，鼓励企业加强与科研机构和大专院校的联系，加快科技成果商品化的速度。

二、我国产业发展的调整方向和政策措施

（四）产业布局政策的重点和措施

产业布局政策的重点是：继续发挥经济较发达地区优势并加快其发展的同时，积极扶持欠发达地区的经济发展，逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差距；鼓励各地区选择适合本地条件的重点产业和优势产业，实现全国经济的合理布局。国家将原有地区倾斜政策变为产业倾斜政策；对中西部地区开发建设中的重大项目给予必要的支持；鼓励中西部地区大力发展乡镇企业；进一步推动各地经济、技术交流，促进地区间形成合理的分工协作体系。

第四节产业结构政策的制定与实施

产业政策的核心，是确定并加速发展战略产业。

一、积极扶植主导产业

在经济发展的每一个具体阶段上，总有某一个产业起着主导作用，带动整个产业结构向高水准发展。主导产业至少具备两个特征：（1）它的收入弹性和生产率发展水平高于其它部门，因而其发展速度可以超过其它部门；（2）是它与其它产业部门有着广泛而密切的相互联系，其它产业对这种产业有着强烈的需求。我国的主导产业应具有这样一些特点：第一，产品有巨大的社会需求，收入弹性高，在一个较长时期内供不应求；第二，与其它产业部门有较强的联系，它的发展能带动其它许多部门的发展和产业结构高度化；第三，产值在国民生产总值中占有较大的比重，对经济全局有举足轻重的影响；第四，是反映当代技术进步的新型产业，效益较高，具有规模产业的可能性，发展前景看好。一、积极扶植主导产业按照上述要求，我国的主导产业应该是以重化工业、机械工业和电子工业为主，这是因为：

1、从总体上看，我国工业正处于近代工业的成长成熟阶段，向现代化工业演进的基础刚刚开始形成。按照发展经济学用工业内部结构变动来表达工业发展阶段的观点来看，我国大体上处于初期工业所占比重下降，中期工业和后期工业所占比重上升和加速发展阶段。

2、从50多年来我国各工业部门增长速度来看，除石油工业外，只有化学工业和机械工业增长速度长期稳定地高于全国工业速度；相反，食品工业和纺织工业的增长速度则在每个时期都低于全国工业总平均增长速度。我国的主导产业应当选择重化工业和机械工业。3、技术密集的电子工业在我国的发展虽然还比较落后，但其需求量正在迅速扩大，我国现代化工业需要电子工业装备和改造，较高层次的消费需求也需要电子工业来满足，从发展趋势上判断，电子工业应当作为我国的主导产业。二、指导瓶颈产业和支柱产业的发展

1、指导瓶颈产业的发展。瓶颈产业又称短线产业，指产业连锁中成为缺口的产业部门。这些产业部门由于供给能力过弱，成为产业结构高度化及国民经济增长的瓶颈。同时，