城市管理学4-城市管理的组织体系

4.城市管理的组织体系在管理过程的各个环节中，决策（目标设置）、组织、实施和控制是其中重要的环节，这些环节的活动（或称管理活动的进行）总是要依托一定的组织体系。组织体系的核心是管理权限的分配和协调，即权力结构。同样，城市管理总离不开一定的形式和载体，也就是说，城市管理必须依赖于一定的组织体系和管理机构来运作。管理与组织体系现代城市管理与传统城市管理的最大区别：

现代城市管理的主体已经向多元化发展，形成以城市的权力系统为主角、其他非权力系统和市民广泛、积极参与的局面。问题城市政治文明发展与现代城市管理主体多元化趋势分析4.1概述一、权力内涵城市政府的权限来自于法律的授予，取决于代表国家的中央政府的意愿。但在通常情况下，中央政府只可能把那些需要或必须分地域治理的地方社会事务交给地方政府去处理，而且还必须是不致影响国家统一和政治统治的那些社会事务。

城市政府运用权力来实现职责时，其权力的运用具体表现为三种情况：应该如何来治理所在城市，应该如何实现这种治理，怎样通过具体的管理来完成治理的意愿和目标。它分别表现为议决权、执行权和行政权三种权力。议决权议决权是决定城市应如何治理的权力，显然这要取决于全体城市居民的意愿。通过选举产生出来的代表机构承担这一职责。议决权需要由一个有相当规模的机构通过会议形式来实现。

执行权和行政权执行权是决定应该如何去实现居民对城市治理的愿望，要通过一系列具体活动来完成，并讲求效率。因此，执行权需要而且只能由一个人或一小群人（委员会）来实现。行政权是对社会事务实施公共管理的权力。居民治理城市的意愿，以及这种意愿的实现，最终落实到对城市地方事务的各项管理上。行政权是一种管理性的权力，是完成执行意愿的具体行为。因而它需要一个有一定规模的数量较多的工作机构，在一位负责人的指挥去完成，这些行政机构作为有相互关系的分工各异的工作部门，需要有一个总的负责人来加以协调、指挥、监督。正是由于行政权与执行权两者之间既存在直接的关联，而又有相同的特性和共同的权力行为特征，在大多数情况下，两者总是结合在一起，即由行政机关承担行政的职责。需要指出的是：议决权与执行权是政治权力，是代表阶级统治的意愿的，而行政权本是一种社会公共权力，但在有阶级社会里，才成为国家的权力（行政权）。二、城市管理体系根据是否拥有正式直接决定和执行城市公共政策的权力，城市管理体系可以分为两大系统

城市国家权力政治系统---议决权、执行权和监督权城市权力系统城市非国家权力政治系统---中国共产党的市委组织系统

非权力政治系统—民主党派、各人民团体城市非权力系统非权力社会系统----各社会利益集团、民间组织、市民社会

权力系统城市管理的主体非权力政治系统非权力系统

非权力社会系统

居委会人民团体（工会、共青团、妇联）民主党派政协非政府公共机构市民社会与市民非权力系统：

非权力城市政治系统是指城市各种党派组织(社会主义国家城市各级执政党的委员会例外)、各人民团体；非权力的社会系统包括各种社会利益团体、民间组织和市民社会等。

二者的功能是进行利益表达、利益聚合，向城市权力政治系统施加影响，从而使城市政策的制定和执行，更好地体现自身利益。

有没有一个发达的非权力系统的存在，是城市政治区别于乡村政治的一个显著标志。能不能充分发挥城市非权力系统的巨大影响作用，是现代城市政治区别于传统城市政治的一个重要标志。

市民社会(civilsociety)外在于国家、与国家相对、并部分独立于国家的社会。查尔斯泰勒提出“市民社会”应包含三个不同层次的内容：[1]最低限度，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了。[2]较严格地讲，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来构建自身并协调其行为时，市民社会才存在。[3]对第二种涵义的补充，当这些社团能够相当有效地决定和影响国家政策之方向时，便可称之为市民社会。市民社会的消极自由，市民社会的积极自由市民社会的基本要素市场经济私有产权平等自治的契约性关系法治原则尊重和保护社会成员的基本权利自治性质个人的选择自由公共意见和公共空间的形成市民社会内部的民主中国改革进入整体联动阶段的内涵经济领域市场化社会领域自治化政治领域民主化吴锦良著，政府改革与第三部门发展，中国社会科学出版社，2001社会管理的三元框架市场的力量政府的力量社会的力量4.2中国城市管理的权力系统一、中国共产党的城市组织体系

(一)市级组织机构党的市级组织及其机构主要包括：市委、市委常委、市纪委。

（二）区、街党的组织它主要包括区委员会、街道委员会及居委会党支部和区、街辖域内有关的企事业单位党组织等。

二、城市国家权力机关组织体系

(一)市人民代表大会1．性质与任期。它是我国城市的国家权力机关，在市的行政辖区内代表人民行使国家权力。市人大代表由区、县人大选举产生，区人大代表、县级市人大代表由选民直接选举产生。每届任期为5年。2．职权。市人大行使职权主要为：决定权、执行权、任免权、监督权和地方立法权。3．常设机关。市人大常委会是市人大的常设机关，由本级每届市人大第一次会议从代表中选举主任、副主任和委员若干人组成，下设办事机构和若干专门工作委员会。(二)区人民代表大会1．性质与任期。它是设在市辖区的地方国家权力机关，由选民直接选举产生的人大代表所组成。每届任期5年。2．职权。区人大行使的职权主要有：组织和选举区的人民政府、人民法院、人民检察院；选举产生出席市人大的代表，依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定区经济、文化建设和公用事业建设计划，听取和审查本级人大常委会的工作报告，撤销或改变区人大常委会不适当的决定；听取和审查区人民政府不适当的决定和命令等。3．常设机关。区人大常委会是区人大的常设机关。三、城市政府行政组织体系市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是城市的国家行政机关。作为市人民代表大会的执行机关，市人民政府必须执行市人民代表大会及其常委会的决议，对市人大及其常委会负责并报告工作，接受市人大及其常委会的领导和监督。作为城市的国家行政机关，市人民政府是组织和管理本市行政区划内行政事务的机关，它必须执行上级国家行政机关的决议和命令，对上一级国家行政机关负责并报告工作，接受上一级国家行政机关的领导和监督，并服从最高国家行政机关即国务院的统一领导。市人民政府的这种双重性质和地位，既保证了中央和上级行政机关对城市行政事务的统一领导，又利于因地制宜地发挥市人民政府的积极性和主动性。市政府行政机关，就纵向而言，有市人民政府、区人民政府及其派出机关街道办事处。(一)市人民政府1．性质和组成。市人民政府是市人大的执行机关，是设在城市的地方国家行政机关．它由市人大产生，向市人大和上级国家行政机关负责并报告工作，人大闭会期间向市人大常委会负责并报告工作。市人民政府由市长、副市长、秘书长(或办公室主任)，厅长(局长)、委员会主任等组成。直辖市、设区的市、不设区的市的人民政府每届任期为5年。2．职权。其职权主要有：执行市人大及其常委会的决议，以及国务院、省人民政府的指示、规定和命令；领导所属工作部门和下级人民政府的工作，改变或撤销县、区政府和市政府所属工作部门不适当的决议、指示和命令，讨论制定和组织执行国民经济年度计划和长期规划，决定与生产建设和人民生活有关的重大措施；讨论制定年度财政预算，决定实现预算的重大措施；依照城市建设的总体规划，研究确定和组织实施城市建设的重大工程项目，决定加强城市管理的重大措施；讨论研究区划变动，县级单位建设，市政府各部门副科级以上和区、县政府局(科)级干部的任免，以及政府工作人员的奖惩；讨论研究发展科学、文化、卫生体育事业中的重大措施；依照国家法律规定，讨论研究维护社会秩序；保护国家财产、保障公民权利、保护少数民族权利方面的重大事项，管理本市范围内的外事工作，确定涉外的重大活动；办理国务院、上级人民政府和本级人大常委会交办的其他事项。3.机构设置。根据工作需要，市人民政府一般设30～40个工作部门(小市少于30个，直辖市和特大城市可多于40个)。这些部门可以分为两类：作为市人民政府组成部分的职能机构。

市人民政府的直属机构。市人民政府的工作部门：科学设置政府的工作部门（机构），是城市管理高效运转的基本保证。

机构设置的原则：需要原则、精干原则、法制原则、效能原则。内务管理机构安全司法机构社会管理机构监督管理机构专业经济管理机构综合经济管理机构一般分为6大类国内外市政机构设置情况对比国外市政府机构数---大城市15个，小城市10个。中国市政府机构数---直辖市75个，地级市60个，县级市40个。如：日本东京都在知事之下设总务局、财务局、主税局、民生局、卫生局、劳动局、经济局、建设局、建筑局、港湾局10个机构。德国科隆市政府设置了9个工作部门，它们是：综合厅、财政厅、环保厅、教育厅、体育厅、青年厅、文化厅、城市规划厅、高低层建筑厅。法国首都巴黎市政府设有办公厅、情报和对外关系总局、监察和管理处、城市整治局、建设和住房局、路政局、总务局、财政和经济事务局、社会事务、青年和体育局、文化事务局、国有事务局、工商业服务局、社会活动、医药和卫生局13个机构。

武汉市建国以来市政府机构数变动情况

党政机构数人数合计市委人大政府法律监督19492351819503172419523682822671954501634267219605584739421962531142249719656312513368196921112219765134832411982848173261131983741415724839198583171632559119878717167259001995629153选民城市议会（7人）推选市长城市法院城市经理市秘书室，2名法律事务室2名，全职财政局7个职位警察局53名警官+12名其他消防局43名+志愿者市政管理局53（37个非管理职位）规划局，3名机场管理局6名美国摩根市行政管理机构情况（1999年，包括市议员在内全市雇佣的公务人员仅190人，其中有10余人为兼职）局长（1名）工程部（3名）市政工程部（2名）建筑物检查部（6名）街道与暴雨排污部（27名）车队维养部（6名）标志与标志建筑物保存部（9名）市政管理局的职位和机构设置造成我国市政机构庞大的原因主要有：①市政府职能的广泛性、职能严重错位，政企不分，市政府承担了大量的经济管理事务，经济管理部门，尤其是专业经济管理部门设置过多，一般占总数的50％以上。②与外国的市政府不同，我国的市辖区内有大片的农村地区，故市政府就不得不设置若干与农业和农村干作相关的机构，如农业局、林业局、乡镇企业局、农村工作委员会等。③我国的国家机构实行民主集中制的原则，在行政上采用分级管理体制。各级政府之间存在着行政隶属关系，市政府是上级政府的下级行政机关，必须接受上级政府的领导，并且必须服从国务院。因此，下级政府常常要根据中央或上级政府的授权承担许多本应由中央或上级政府承担的任务，中央和上级政府在市管辖范围内的许多事务都要靠市政府去贯彻执行，而不是象实行地方自治体制的国家，靠中央和上级政府的分支机构来完成。为此，市政府就不得不设立相应的机构来承担这类任务。

其根本原因一是按计划经济体制的需要而设置的，二是法制化建设不健全。(二)区人民政府1.性质和组成。它是由市辖区人大选举产生的区国家权力机关的执行机关。截至1996年底全国共有市辖区718个。区政府由区长、副区长和秘书长及各工作部门首长组成，每届任期5年。2.职权。执行区人大及其常委会的决议，执行市政府的决议和命令；组织安排好人民群众的经济和社会生活，帮助解决人民群众各种困难；规划区内部分城市建设和市政设施；管理街道企业，安排就业青年；加强精神文明建设，维持社会治安，搞好市容整顿，搞好爱国卫生和计划生育工作。

(三)街道办事处

街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，是城市地区的基层行政组织。根据派出它的人民政府的授权，行使基层政权的部分权力，管理本地区的行政工作。

街道办事处的职责主要有八个方面：贯彻宣传党和政府的方针、政策、措施，及时反映街道群众意见；领导管理监督辖区市容、交通，环境保护、卫生绿化、防汛防台、违章建筑等，对街道、居委会主办的以劳动、加工、综合服务事业为主体的企业事业单位进行管理，对辖区的待业人员进行登记、管理、教育和文化、技术培训，向社会输送合格的劳动力，按规定发放待业人员救济金，对街道文化设施(图书馆，文化站)和社会福利事业进行管理，举办街道社区服务事业，为居民和街道企事业单位提供生活和后勤服务，协调辖区内工厂、商店、机关、学校、医院及居民点的关系；指导居民委员会的工作。四、城市司法机关组织体系

(一)市各级人民法院它是设在市的地方国家审判机关，代表国家依照法律独立行使审判权，依法审理和判决刑事案件、民事案件、经济案件、行政案件等。市人民法院由院长、副院长、庭长、副庭长和审判员组成，设立审判委员会，还设立刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭等，此外，还设有一定数量的助理审判员、书记员、执行员、法医、司法警察等人员。直辖市设市高级人民法院、市中级人民法院和市基层法院(即市辖区人民法院)。地级市设市中级人民法院、区级人民法院。县级市设市人民法院(基层法院)。市高级人民法院和市辖区人民法院及县级市人民法院院长由本级人大选举产生，市中级人民法院院长以及所有地方各级市人民法院副院长、庭长、副庭长和审判员均由本级人大常委会任免。(二)市人民检察院

1.市人民检察院是市的国家法律监督机关，代表国家独立行使检察权。2.检察权是指依法监督城市国家机关和国家工作人员、企事业单位、人民团体和全体市民遵守宪法和法律的权力，是维护宪法和法律在城市统一、正确实施的一种特殊权力。3.市人民检察院由市人民代表大会及其常委会产生，受市人民代表大会及其常委会监督，并对其负责。市人民法院作为一级地方法律监督机关，接受上级人民检察院的领导。4、市人民检察院的行政地位设置：市人民检察院市人民检察院直辖市市级人民检察分院设区的市区人民检察院区人民检察院县级市-----市人民检察院5.市人民检察院的法律监督活动必须坚持的原则[1]实事求是原则；[2]法律面前人人平等原则；[3]检察独立原则；[4]法制原则；[5]双重领导原则；[6]互相配合原则。6.市人民检察院行使下列职权(1)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。(2)对于国家工作人员职务上的犯罪和利用职务进行犯罪，最主要是对贪污受贿罪、渎职罪、侵犯公民民主权利罪以及市人民检察院认为需要直接受理的刑事案件，进行侦查，决定是否追究刑事责任。(3)对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉，对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。(4)对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。(5)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。(6)保障本市公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯本市公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。4.3中国城市管理的非权力系统一、城市非权力政治系统（一）市民主党派组织1．市民主党派组织的界定市民主党派组织是指我国八个民主党派（中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟）在直辖市、部分地级和县级市建立的组织体系。根据1989年12月30日《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》精神，中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党；各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的、同中共通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。城市各民主党派一般在定期(5年或3年)召开的代表大会的基础上，选举产生各民主党派的市委员会，由主任委员、副主任委员、委员（包括常务委员）和秘书长组成，并根据需要设立必要的工作部门。2．市民主党派的作用“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，是中共城市组织与各民主党派合作的基本方针，充分发挥和加强市民主党派参政和监督的作用是最为重要的内容。具体地说，市民主党派组织在我国城市政治生活中所起的作用，主要有四个方面：（1）参政与监督作用，发扬社会主义民主。各民主党派参政，主要是指参加城市国家政权，参与城市大政方针和市政领导人选的协商，参与市政事务的管理，参与法律规范的制定执行。发挥各民主党派的监督作用，主要是指在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持各民主党派人士对城市方针政策和各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。（2）为城市建设出力献计。各民主党派的智力结构具有多学科、多方面、多层次的特点。利用这种优势，采用多种形式，为城市建设和管理献计出力，是民主党派发挥作用的重要方面。例如就城市经济、文教、科技等方面的重大问题，进行专题调查和研究，向市里有关部门反映情况，提出意见和建议；利用其智力优势，开办业余学校；夜校、补习班、培训班和各种专题讲座，为城市建设培养各方面急需人才；面向社会，开展教育、科技、医药、文化等方面的咨询服务，通过各种途径和关系，为引进城市建设所需要的技术、设备、资金和人才铺路搭桥等。（3）协助有关部门团结和争取海外人士和港澳台同胞，扩大和巩固爱国统一战线。（4）维护市内各民主党派成员的合法权益，组织成员学习，加强自我教育。（二）市人民团体1．市人民团体的界定它是指以表达和维护一定阶层的群众的具体利益为基础，担负着部分社会管理职能，起着依照各自的切身利益协调社会各部门之间关系的作用，并按照一定章程组织起来的群众性的社会政治团体。在我国，这些团体一直成为党和政府联系工人阶级和其他城市人民群众的桥梁和纽带，在社会主义初级阶段已开始成为党和政府了解各界、各阶层群众要求，实现不同阶层的城市公民议政、参政，并逐步在城市政治生活中发挥重大作用的团体。它包括市总工会、市共青团委员会、市妇女联合会、市科协、市侨联、市文联等八个人民团体。这些团体都是参加市政协的单位，也是我们研讨的重点内容。这里，仅对其中工、青、妇的组织状况予以简介，它们是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。（1）市工会。它是全国总工会组织的一部分，以工资收入为主要生活来源的脑力劳动者和体力劳动者作为会员，是市工人阶级的群众性组织，是工人阶级利益的代表者。市工会组织包括市总工会以及几十个职业性工会组织。（2）市共青团。它在市的组织，是共青团市代表大会及其所产生的市委员会。（3）市妇联。它是全市性的妇女群众组织，是代表全市妇女，儿童合法权益，保护和教育妇女、儿童的群众团体。

2．市人民团体作用市人民团体在城市政治体系中的作用，主要有下列四个方面：代表所联系群众的利益，反映所联系群众的呼声，维护职工、青年、妇女儿童等的合法权益。坚决反对和抵制侵害所代表群众的正当权益，损害群众身心健康、民主权利和打击报复行为。采取各种形式为青年、职工、妇女儿童等服务。努力做好职工、青年、妇女儿童等的思想政治工作，向他们进行爱国主义、集体主义、社会主义教育，以及法制教育和职业责任、职业道德教育，组织文化科学技术学习，开展文体娱乐活动，办好群众文化、教育、体育事业。动员和组织城市职工、青年、妇女儿童等积极参加城市两个文明建设，为城市建设献计出力，开展各种劳动竞赛及评选等活动。积极参政议政，参与市委、市政府的政策制定和市人大有关法规的起草，参加政治协商、民主监督。（三）市政治协商会议市政治协商会议简称市政协，是城市中具有广泛代表性的爱国统一战线组成，是城市全体社会主义劳动者和爱国者的政治联盟。市政协是在共产党市委领导下和全国政协指导下，实现党派合作的形式，也是在城市中发扬社会主义民主，实现政治协商、民主监督的重要形式。政协市委员会委员，由市的共产党组织，各民主党派组织、无党派知名人士、人民团体、各少数民族和全市各界的代表以及台湾同胞、港澳同胞、国外侨胞的代表组成。凡赞成政协章程的党派和团体，经市政协委员会常委会协商同意，可以参加政协市委员会；个人经政协市委员会常委会协商邀请，亦可参加。市政协每届任期与同级人大相同。政协市委员会的参加单位、委员名额和人选，应由政协上届市委员会常委会协商决定。每届市委员会任期内个别参加单位变更、委员名额增减、吸收新的人选，由本届政协市委员会常委会协商决定。市政协常委会主持会务，它由主席、副主席、秘书长和常务委员组成。市政协会议分全体会议和常务委员会会议。全体会议每年至少举行一次，常务委员会根据需要举行。全体会议的职权是：选举市政协委员会主席、副主席，秘书长和常务委员；听取和审议常务委员会的工作报告；讨论并通过有关决议；参与对国家和城市事务中重要问题的讨论，提出批评和建议。市政协的具体任务主要有下列八个方面：就本市的大政方针、群众生活和统一战线问题进行协商；对本市党委和国家机关提出建议和批评，协助其改进工作，提高效率，克服官僚主义；兴办和支持市公益事业，组织调查研究，视察检查，为城市建设献计出力；进行思想、道德、纪律等宣传教育，推进精神文明；宣传和贯彻执行党和国家的各项方针政策；调整和处理市政协各方面的关系及其合作共事的重要事项；组织政协委员学习方针政策和时事政治；征集、研究、出版文史资料工作。市政协的作用是：发展和巩固市的爱国统一战线，进行政治协商，民主监督、参政议政，推进社会主义物质文明和精神文明建设，开展人民外交和对台工作。市政协不是国家机关，不享有国家权力。但它却与城市国家政权机关有着十分密切的关系。这表现在：市人大召开会议时，一般都吸收市政协委员列席参加，在必要时，市人大常委会和市政协常委会举行联席会议，商讨有关问题，市人大和市政协一般同时召开会议、分合穿插，以便广泛讨论和协商城市的各项重大问题，并把共产党市委和市政府的方针、政策、决议、决定等及时贯彻下去，直辖市人大代表视察工作时，也同时组织市政协委员一起参加，市委、市政府做出重大决策前举行座谈会，征求市政协意见。(四)城市居民委员会1.居民委员会的含义。居民委员会简称居委会，根据七届全国人大常委会第十一次会议通过并自1990年元旦起施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：它是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委会的工作给予指导、支持和帮助。2．居委会的任务（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）组织执行居民会议的决定、决议和居民公约；（3）发展集体经济，开展便民利民的社区服务活动；（4）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（5）加强民族团结教育，提倡各民族互相信任、互相帮助、互相尊重、互相支持、互相学习；（6）调解民间纠纷，促进家庭和睦和邻里团结；（7）协助有关部门搞好社会治安综合治理，落实治安承包责任，做好治安防范和对劳动改造释放人员、解除劳动教养人员的帮教等工作，维护社会治安；（8）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育，优抚救济、残疾人保障、青少年教育、扫盲教育和妇女儿童合法权益保护等工作；（9）组织居民开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，教育和支持居民移风易俗、尊老爱幼、扶贫济困、团结互助；（10）向人民政府或者它的派出机关（街道办事处）反映居民的意见、要求和提出建议。

二、城市非权力社会系统