政府绩效管理

政府绩效管理概论

IntroductiontoGovernment

PerformanceManagement主编：卓越清华大学出版社主讲教师简介：詹国彬（1977-）：男，江西婺源人，农工民主党党员，副教授，硕士生导师。厦门大学管理学硕士、上海交通大学管理学博士、浙江大学公共管理博士后，美国芝加哥大学访问学者。现为宁波大学MPA教育中心执行主任，兼任浙江省公共管理学会副秘书长、宁波市决策咨询研究所副所长和农工党宁波市委会法工委副主任。在《经济社会体制比较》、《社会科学战线》、《公共管理学报》等刊物发表论文80多篇，被人大复印资料《公共行政》、《体制改革》以及《中国社会科学文摘》等转载5篇，CSSCI收录论文40余篇。出版专著《公立医院民营化改革：模式、成效与风险》、《第三部门经营机制研究》等2部；主持国家社科基金项目、民政部理论研究项目、省社科规划重点项目、省软科学重点项目、省自科基金项目等各类科研项目30多项。入选浙江省中青年学科带头人培育计划、浙江省151人才工程、宁波市领军与拔尖人才工程、宁波市哲学社会科学学科带头人培育项目。教学业绩突出，先后获得宁波大学课堂教学优秀奖一等奖、二等奖以及宁波大学“教坛新秀”称号联系方式：628319/zhanguobin@第1章绪论

INTRODUNTION推荐本领域的学者卓越（厦门大学）蔡立辉、马俊（中山大学）彭国甫（湘潭大学）范柏乃（浙江大学）吴建南（西安交通大学）包国宪（兰州大学）周志忍（北京大学）（美）阿里.哈拉契米.政府业绩与质量测评：问题与经验，广州：中山大学出版社，2003.（美）戴维.奥斯本，彼得.普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略，北京：中国人民大学出版社，2002.（美）凯瑟琳.纽科默等.迎接业绩导向型政府的挑战，广州：中山大学出版社，2003.（美）尼古拉斯.亨利.公共行政与公共事务.北京：中国人民大学出版社，2002.（英）乔治.伯恩等，公共管理改革评价：理论与实践.北京：清华大学出版社，2008.（澳）欧文.休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2001.推荐阅读书目（美）蓝志勇.行政官僚与现代社会.广州：中山大学出版社，2002.（美）马克.G.波波维奇.创建高效政府组织.北京：中国人民大学出版社，2002.（美）托马斯.D.林奇.美国公共预算（第四版）.北京：中国财政经济出版社，2002.（美）詹姆斯.W.费斯勒，唐纳德.F.凯特尔.行政过程中的政治——公共行政学新论，北京：中国人民大学出版社，2002.（英）克里斯托弗.波利特，（比）海尔特.包克尔特.公共管理改革——比较分析.上海：上海译文出版社，2003.（英）理查德.威廉姆斯.业绩管理.大连:东北财政大学出版社，1999.（美）格罗弗.斯塔林.公共部门管理.上海：上海译文出版社，2003.推荐阅读书目卓越：公共部门绩效评估.北京：中国人民大学出版社，2004.周志忍：当代国外行政改革比较研究.北京：国家行政学院出版社，1999.范柏乃：政府绩效评估与管理，上海：复旦大学出版社，杨洪：政府绩效评估200问，北京：人民出版社，2007.邓国胜：事业单位治理结构与绩效评估，北京：北京大学出版社，2008.邓国胜：民间组织评估体系：理论、方法与评估体系北京：北京大学出版社，2007.heMaxwell

SchoolofCitizenshipandPublic

Affairs，邓淑莲等译，政府绩效评估之路，复旦大学出版社：2007.刘旭涛：政府绩效管理：制度、战略与方法，北京：机械工业出版社，2003.曹现祥：当代英国公共服务改革研究，济南：山东人民出版社，2009.周凯：政府绩效评估导论，北京：中国人民大学出版社，2006.推荐阅读书目1.1政府绩效管理的内涵分析1.1.1政府绩效的要素结构1.1.2政府绩效管理与行政效率的比较分析1.1.3政府绩效管理的特点分析1.1.4政府绩效管理的体系建构1.1.1政府绩效的要素结构1.“3E”要素结构经济效果效率2.3E+质量要素结构经济质量效率效果3.3E+质量+公平、责任、回应等

要素结构

经济效率公平效果责任回应课堂思考题政府绩效管理中绩效评价的指标为何会呈现出日益多元化和复杂化之态势？1.1.2政府绩效管理与行政效率的

比较分析1.效率是传统的行政管理的核心命题，是政府如何管好自身的内部机制。2.效率讲求投入与产出的比率关系，具有明显的速度、经济等数量特征，绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量品位，要求政府提升服务水平，保证服务质量，在“好”字上做足文章。3.效率本源是一个经济上的概念，传统行政管理研究的效率也是从以企业为主要研究对象的普通管理嫁接而来的。4.效率提高主要依靠制度规范等刚性机制，而绩效还要涉及管理作风，管理态度等柔性机制。

威尔逊认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”这也就是说，威尔逊的这个问题实际上是提出了建立一个什么样的政府的问题，或者说政府以什么样的形式出现和怎样根据这种形式来承担起它的职能。对于这个问题，古德诺对该问题作出了回答：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。”这也就是著名的政治与行政的二分法。根据这种二分法建立起来的政府，理所当然地是一个纯粹形式化的和专门的行政机构，它的职能仅在于执行政治所确定的政策，这种执行政策的活动只有一个目标，那就是效率。1.1.3政府绩效管理的特点分析1.在发展方面的特征第一、从行政效率到政府绩效第二，从行政管理到公共管理第三、从体制改革到职能优化2.在运作机制方面的特征（1）重视管理方法与技术（2）突出应用性与回应性1.1.4政府绩效管理的体系建构1.政府绩效目标2.政府绩效预算3.政府绩效合同4.政府绩效程序5.政府绩效规制6.政府绩效审计7.政府绩效评估8.政府绩效控制9.政府绩效申诉1.2政府绩效管理的价值取向1.2.1政府绩效管理的双导效应1.2.2政府绩效管理的工具理性1.2.3政府绩效管理的价值理性1.2.1政府绩效管理的双导效应工具理性价值理性工具理性价值理性1.2.2政府绩效管理的工具理性1.绩效评估的工具效应（1）绩效评估是一种映射工具（2）绩效评估可以延伸为一种约束工具（3）绩效评估还是一种持续改进工具2.绩效合同的工具效应目标导向明晰权责控制与约束3.绩效审计的工具效应（1）保证政府的高效廉洁（2）促进资源的有效利用（3）维护社会的公共利益1.2.3政府绩效管理的价值理性

1.绩效管理与公平效应2.绩效管理与服务取向3.绩效管理与责任意识4.绩效管理与有效治理课堂思考题你认为推行政府绩效管理的难点在哪里？材料思考题阅读英国政府绩效管理材料，谈谈英国政府绩效管理的实践对我国有何启示？课后思考题美国政府部门绩效评估是在何种背景下兴起的？第2章政府绩效目标

2.1政府绩效目标概述2.1.1政府绩效目标的内涵2.1.2政府绩效目标的分类2.1.3政府绩效目标的作用2.1.1政府绩效目标的内涵一、政府绩效目标的概念内涵政府绩效目标是指政府在一定时间内在绩效方面期待实现的可考核的结果，包括经济、效率、效益、质量、回应性、责任性。简单地说，政府绩效目标就是政府打算在未来一定时间内获得的可计量的的绩效。（1）从主体上看，政府绩效目标的主体是政府（2）从内容上看，政府绩效目标是丰富的（3）从形式上看，政府绩效目标是规范的（4）从目的上看，政府绩效目标是为了实现、巩固和提高政府绩效。二、政府绩效目标的分类1、根据目标层次标准，政府绩效目标可以分为政府组织目标、政府流程目标和政府人员目标；2、根据目标领域标准，政府绩效目标可以分为政治绩效目标、经济绩效目标和社会绩效目标。3、根据绩效评估的组成要素，政府绩效目标可以分为政策效果目标、项目或策略成果目标、产品或产出目标、过程或活动目标、输入目标。4、根据时间标准，政府绩效目标可以分为政府长期绩效目标、政府中期绩效目标和政府短期绩效目标。三、政府绩效目标的作用1、政府绩效目标是政府绩效有效性的决定因素2、政府绩效目标是政府绩效管理的基础要素和重要环节3、政府绩效目标是政府再造的核心战略4、政府绩效目标是政府战略管理的重要内容5、政府绩效目标是创设绩效后果的基本方法2.2政府绩效信息2.2.1政府绩效信息概述2.2.2政府绩效信息的“四化”2.2.3政府绩效信息的过程2.2.1政府绩效信息概述政府绩效信息是对政府绩效的特征及其运动变化状态的反映和表述。政府绩效信息不是政府绩效本身，而是对政府绩效之间的联系与相互作用的表征。政府绩效信息是人们对政府绩效认知后的再现。政府绩效信息室信息的组成部分，更是政府信息的构成要件。二、政府绩效信息的价值第一、政府绩效信息是政府绩效管理的基础。第二、政府绩效信息是政府标杆管理＊的基础。第三、政府绩效信息是政府效能监察的基础。三、政府绩效信息的“四化”1.政府绩效信息的公开化2.政府绩效信息的全真化3.政府绩效信息的实效化4.政府绩效信息的电子化四、政府绩效信息的过程1.政府绩效信息的收集2.政府绩效信息的保存3.政府绩效信息的分析4.政府绩效信息的报告2.3政府绩效目标管理2.3.1目标管理概述2.3.2政府绩效目标管理的前提2.3.3政府绩效目标的制定2.3.4政府绩效目标的执行2.3.5政府绩效目标的评估2.3.1目标管理概述哈罗德·孔茨和海因茨·韦里克的关于目标管理的概念：“目标管理师一个全面的管理系统，它用的系统的方法，使许多关键活动结合起来，并且有意识地瞄准有效地和高效率地实现组织目标和个人目标。”这种目标管理系统具有结果性、整体性、参与性和融合性，因此，目标管理师一种整体管理、参与管理和结果管理。目标管理的流程一般认为有三个阶段：

第一阶段：目标之设定第二阶段：为达成目标之过程管理第三阶段：达成成果之测定与评估日本学者幸田一男的观点目标管理有六个步骤：（1）最高的整体目标与达成目标之基本方针的彻底化；（2）上级目标及方针之明示；（3）达成目标者本人之目标设定（4）上级对目标之核对及决定（5）达成者本人之自我统御（6）成果的评估目标管理的优点（1）目标管理对组织内易于度量和分解的目标会带来良好的绩效。对于那些在技术上具有可分性的工作，由于责任、任务明确目标管理常常会起到立竿见影的效果，而对于技术不可分的团队工作则难以实施目标管理。（2）目标管理有助于改进组织结构的职责分工。由于组织目标的成果和责任力图划归一个职位或部门，容易发现授权不足与职责不清等缺陷。（3）目标管理启发了自觉，调动了职工的主动性、积极性、创造性。由于强调自我控制，自我调节，将个人利益和组织利益紧密联系起来，因而提高了士气。（4）目标管理促进了意见交流和相互了解，改善了人际关系。目标管理的缺点①目标难以制定。组织内的许多目标难以定量化、具体化；许多团队工作在技术上不可解；组织环境的可变因素越来越多，变化越来越快，组织的内部活动日益复杂，使组织活动的不确性越来越大。这些都使得组织的许多活动制订数量化目标是很困难的。②目标管理的哲学假设不一定都存在。Y理论对于人类的动机作了过分乐观的假设，实际中的人是有“机会主义本性”的，尤其在监督不力的情况下。因此许多情况下，目标管理所要求的承诺、自觉、自治气氛难以形成。③目标商定可能增加管理成本。目标商定要上下沟通、统一思想是很费时间的；每个单位、个人都关注自身目标的完成，很可能忽略了相互协作和组织目标的实现，滋长本位主义、临时观点和急功近利倾向。④有时奖惩不一定都能和目标成果相配合，也很难保证公正性，从而削弱了目标管理的效果。2.3.2政府绩效目标管理的前提1.清晰的组织结构2.参与管理的作风3.有效的反馈机制2.3.3政府绩效目标的制定1.有效政府政府绩效目标的标准挑战性—可行性—时限性—可衡量性—有限性2.政府绩效目标制定的程序（1）政府绩效目标制定的方式：由上而下沟通由下而上设定由下而上沟通从中协调（2）政府绩效目标制定的步骤1.上级目标及方针明示2.事前的讨论与调整3.目标的设定与登记4.目标的检讨、讨论与决定5.目标的整理2.3.4政府绩效目标的执行(一)政府绩效目标执行的原则（1）概括性管理原则（2）自我控制原则(二)政府绩效目标执行的程序张泽忠、侯永平的观点：（1）进行对策展开（2）目标协商（3）明确目标责任（4）合理授权（5）编制目标展开图（6）目标执行中的分阶段评估(三）政府绩效目标执行的监控政府绩效目标的执行中必须对目标执行的情况进行全过程、分阶段、有重点、连续性的统计、监控、反馈和比较，及时掌握工作进程和存在的问题，迅速采取后续性跟踪决定和决策执行措施。目标执行监控的内容可以使执行进度、执行质量、执行成本，也可以使假设、目标、计划、资财和日常工作。2.3.5政府绩效目标的评估（一）政府绩效目标评估的原则（1）自我评估原则（2）上下级商谈原则（3）与奖惩挂钩原则（二）政府绩效目标评估的程序东京芝浦电器公司归纳了5个成果评价的程序：（1）下级自我评定本期的成果（2）下级要把必要的事项记入目标卡片后，提交上级（3）审核目标卡片后，根据卡片内容同下级进行个别协商和指导（4）下级要复制目标卡片，把它作为附件提交上级。（5）为人事考核提供材料（三）政府绩效目标评估的方法成果评定的基本方法是：每一个目标都按目标的达成程度、目标的难度、在达到目标过程中主观的努力程度这三个要素进行评定。根据这三点，在加上修正值，对成果进行综合评价，然后确定等级。课堂思考题请你阅读《宁波大学第四轮岗位聘任的有关材料》，从绩效目标的角度分析和讨论该套方案存在问题？第3章政府绩效预算3.1政府绩效预算概述3.1.1绩效预算的涵义解析3.1.2绩效预算的发展进程3.1.3绩效预算的特征分析3.1.4绩效预算的作用3.1.1绩效预算的涵义解析世界银行专家沙利文的观点：绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体说来就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。澳大利亚把绩效预算分成五个部分：一是政府要办的事；二是配置预算资源；三是以结果为中心制定绩效目标；四是评价目标实现状况的标准；五是评价绩效的指标体系。联合国技术合作发展局顾问彼得先生认为：绩效预算是这样一种预算机制：在预算计划中，表明预算拨款的目的和目标、以及达到这些目标（其他数据可以通过测量每个项目执行后达到的产出及其数量来确定）所需耗费的成本。绩效预算有五个基本要素构成：（1）按细化的目标或作用将预算计划分项目排列；（2）预算计划中表明每个项目在每个财年中所要达到的业绩目标；（3）预算计划中清除地陈列了每个项目的预算成本和预期收入；（4）必须按预算指标测量与绩效拨款有关的产出和业绩，以衡量目标是否实现；（5）使用结果数据作为绩效评估的依据，以确定实际的成本和业绩，从而促进国家财政资源使用的效率。作者的观点：政府绩效预算是一种由预算主管机构或其他受委托机构对政府预算计划（包括政府业绩状况和预期业绩目标）通过科学的评价爱体系进行成本效益分析，据此分配财政资金的结果导向型预算模式。3.1.2绩效预算的发展进程1.绩效预算的基本演进阶段第一阶段——关注投入（input)阶段（1940年以前）第二阶段——关注产出阶段（1940-1989期间）第三阶段——关注后果阶段（1989至今）不同预算模式分类的性质及编制方法名称预算模式分类性质预算编制方法名称投入型预算以“养人”为基础的预算分项排列预算（LIB）以“办事“为基础的预算规划-项目预算制度（PPBS）零基预算（ZBB）效果型预算以“后果”为基础的预算绩效预算（PB）2.绩效预算的主要发展动因（1）控制财政赤字和政府债务是绩效预算变革的内在直接动因；（2）政府中各种政治力量的博弈互动对绩效预算的发展起到了推波助澜的作用；（3）现代新技术革命尤其是信息技术变革为绩效预算的发展提供了现实的技术基础。关于政府财政赤字与政府债务规模问题，我们引入三个不同的测度来加以衡量：政府单位的数量；政府支出；政府雇员人数。政府数量政府类型194219571967197719871997联邦111111州485050505050县305030503049304230423043镇189191719817105168221669116629市162201721518048188621920019372学区1085795045421782151741472113726特区82991442421264259622953234683总计15511610239281299799138323787454表3：美国政府单位的数量政府支出年份支出总额（10亿美元）以1992年币值折算的支出总额（10亿美元）人均政府支出（以1992年币值计算）在GDP中的比重（％）1960151.3649.4362223.11970333.01088.2535328.31980958.71587.3700830.219902218.82370.5953231.419962993.32728.61037532.2表4：联邦、州、地方政府支出表5：政府支出占GDP比重的国际比较（％）国家1980年1996年瑞典60.165.4丹麦56.261.6芬兰38.157.2比利时58.354.5法国46.154.1意大利42.153.4奥地利48.152.2荷兰55.850.0德国47.949.6

续表5：政府支出占GDP比重的国际比较（％）国家1980年1996年希腊30.446.2加拿大38.845.6挪威43.344.8葡萄牙23.843.5西班牙32.243.1英国43.041.6爱尔兰49.239.7冰岛32.538.0澳大利亚31.436.4日本32.036.2美国31.433.3平均值42.047.3表6：中国政府规模的增长表7：中国政府规模的增长2表8：中国政府规模的增长（3）据多家媒体报道，中国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元，20年间增长30倍，年均增长19．5％。这个速度远远高于同期财政收入增长和GDP增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4．71％，到2003年上升至19．03％，近几年来仍居高不下。经济学家樊纲的一项研究成果是对这些数字的佐证：1999年－2005年间中国行政成本对经济增长作用达到负的1．73％。另有数据显示，从财政供养人员与GDP之比看，中国为39人／百万美元，大大高于发达国家。目前美国为2．31人／百万美元，日本为1．38人／百万美元。相对而言，中国公务员“超标”近20倍。中国行政管理经费的增长3.1.3绩效预算的特征分析（1）以不同的预算观为各自建立的基础（2）从传统的收入核算向成本核算（3）预算的考核方式不同3.1.4绩效预算的作用（1）有利于深化政府行政机构改革，加快政府职能转变。（2）实施绩效预算，有利于有效制止浪费，提高财政资金使用效率。（3）实施绩效预算，政府部门可以按照本年度的总预算来安排各项事业发展计划。3.2政府绩效预算的流程、手段

和保障机制3.2.1绩效预算的流程框架3.2.2绩效预算的手段分析3.2.3绩效预算的保障机制3.2.1绩效预算的流程框架实施政府绩效预算的基本流程：（1）进行广泛调研，形成预算基本指导框架，建立预算绩效的总体控制体系。（2）确定预算的具体项目计划，拟定预算的预期绩效目标。（3）制定预算的绩效指标及其相应的衡量基准，建立预算绩效评价体系。（4）将调整后的预算计划通过法定程序最终报立法机关进行审批，形成预算法律文件，并由立法机构与政府（或部门）签订相应的预算绩效协议，建立责任机制。（5）在本财年结束时，由指定机构通过评价指标体系来衡量预算的实际效果，并运用基准测试或成本效益等分析方法对支出机构产生的效果进行详细客观的分析评估。（6）对评估结构的反馈运用。澳大利亚绩效预算评估框架公众的需要政府的优先权阶段目标/预期结果预算产生的结果项目产出预算投入预算计划的一致性（项目筛选）预算效率预算成本效益分析预算的效果（比较分析）3.2.2绩效预算的手段分析1.信息管理手段——建立高效率信息综合系统2.责任控制手段——签订绩效协议（或合同）3.过程监控手段——提交月度、季度和年度绩效报告4、效果审核手段——开展“产出评价”和”价格复审“5、宏观调控手段——形成多年期预算框架产出评价与价格复审的审核要素产出评价关注要素价格复查关注要素两者共同关注要素目标与成果是否一致价格流程优化对目标的影响恰当性成本结构基准设定＊（共同关注要素）生产力因素市场测试通货膨胀绩效指标＊（共同关注要素）3.2.3绩效预算的保障机制1、基础条件——引入权责制会计制度，确定政府的绩效成本2、技术支持——设计有效业绩管理系统，完善信息反馈机制3、外在保障——健全严格公开的审计制度，强化预算法律约束力4、激励机制——建立政府问责制度，形成预算公共责任基础3.3政府绩效预算评价体系建构3.3.1绩效预算指标的基本类型3.3.2建构绩效预算指标的原则、步骤和方法3.3.3政府绩效预算的若干分析方法3.3.1绩效预算指标的基本类型一、绩效预算指标的基本类型（1）投入指标。如办公用品、设备、车辆、时间等（2）产出指标。如道路保洁、绿化面积、铺设公路里程（3）效率指标。如每吨污水处理的成本（4）服务质量标准。如火车准点率（5）结果指标。如空气质量是否得到改善3.3.2建构绩效预算指标的

原则、步骤和方法1、建构绩效预算指标的原则（1）终极目标导向原则（2）适应环境原则（3）符合CREAM标准（4）评估指标体系的构成要合理2、拟定绩效预算指标的一般步骤（1）调查研究，制定工作计划，描述政府产出及效果的规格。（2）结合核心业务领域，确定政府部门的主要目标（3）结合部门目标，确定绩效指标。（4）进行科学测算，确定政府预算绩效基准。3、绩效预算指标确定的基本方法绩效指标的制定采取先易后难，逐步完善的方法，首先从项目预算入手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应；对于暂时无法指定具体绩效指标的预算部分，再与经费预算放在一起，与部门的总体绩效目标挂钩。在绩效指标的确定和评估方面，应采取内外结合的方法。可以采取由专家讨论和听取民众代表意见两个渠道，专家应包括部门内部的专家和外部的专家，民众代表的意见可以通过人大代表或者民意测验来获得。通过内外结合，形成科学合理的绩效指标。3.3.3政府绩效预算的若干分析方法1、成本分析技术2、运筹学的分析技术3、系统全面的分析框架3.4我国政府推行绩效预算的战略选择4.4.1在我国实行绩效预算的主要效用4.4.2实行绩效预算的影响因素分析4.4.3当前在我国实行绩效预算的具体要求4.4.4我国政府推行绩效预算存在的误区分析4.4.5我国政府推行绩效预算的政策建议

4.4.1在我国实行绩效预算的主要效用1.提升政府施政能力和政府总体绩效，将效能建设推向纵深2.提高财政资金效益和防范金融风险，加快公共财政框架形成3.建立新型的激励和制约机制，促进政府机构改革和重组4、以科学评价体系代替传统定性考评，进一步体现民主化理念4.4.2实行绩效预算的影响因素分析1、政府实施改革的能力：绩效测评能力、公职人员个人能力、技术方面的能力等；2、政府内部的授权机制：法律授权、程序授权、组织授权3、改革的可接受性：政治的可接受性、管理的可接受性、激励的相容性、4.4.3当前在我国实行绩效预算

的具体要求1.预算编制要首先宏观经济形势2.预算的执行、评估要求权责搭配恰当3.绩效预算的核心是构建一套能够放映政府公共活动绩效的评估指标体系4.预算预算要求以科学、客观、高效的预算绩效评估机制代替传统的考评机制5.绩效预算的实施需要相关法律来规范预算程序、严格预算管理、强化预算约束4.4.4我国政府推行绩效预算

存在的误区分析1、要走出全盘西化的误区2、要走出急功近利的误区3、要走出角色冲突的误区4.4.5我国政府推行绩效预算的政策建议1.在现有基础上实行并逐步完善绩效预算2.实行部分的权责发生制会计，全面反映政府绩效3.建立正确的激励机制4.以绩效审计带动绩效预算的实行5.依靠公众进行绩效执行情况的评估第4章政府绩效合同

GovernmentPerformanceContract4.1政府绩效合同概述4.1.1政府绩效合同的内涵4.1.2政府绩效合同的发展4.1.3政府绩效合同的作用4.1.1政府绩效合同的内涵（1）合同的概念：合同是个体的人们与相对人之间为某种行为，明确权利与义务的需要而产生的，是人们为规范合意的（共同或相对或交易）行为逐渐将指称明确的法律术语，具有特定的含义，是民法中的一个重要概

英语中称为“Contract”,法语中称“Contrat”或“Pacte”,德文中称“Vertrag”或“Kontrakt”。这此用语都来源于罗马法的合同概念“Contractus”。据学者考证，“Contractus”由“Con”和“tractus”二字组成。Con由Com转化而来，有“共”字的意义，“tractus”有“交易”的意义，因此，合同的本意为“共同交易”（①转引至王利明《合同法研究》第一卷P2-3页，中国人民大学出版社2003年版）。后来，合同一词被宗教、哲学、社会学等作为重要的概念，但“共同”与“合意”的基本含义没有改变。

（2）合同界定的流派全球法系的流派就是合同界定的流派。从全球来看，大致分为两大法系，即英美法系和大陆法系。两大法系对合同的界定有不同的内涵，由此派生出合同的两大派系。即是协议说与允诺说。

A协议说。大陆法系的国家以罗马法为源，基本上认为合同是双方或多方当事人的合意。强调合同双方的意思表示一致的行为。这些国家和地区中，以法国、德国、意大利、瑞士、日本、台湾地区为代表。虽然对合同的本质认识基本一致，但对合同范围的界定也是有宽严之分的。如《法国民法典》第1101条规定：“契约，为一人或数人对另一人或另数人承担给付某物、做或不做某事的义务的合意”（罗结珍译《法国民法典》第282页，中国法制出版社1999年出版），从债务的角度揭示了合同作为一种发生债的关系的合意的本质，但仅以债权作为合同调整的范围，属狭义理解和使用。《德国民法典》第305条规定：“以法律行为发生债的关系或改变债的关系的内容者，必须有当事人双方之间的契约，法律另有规定的除外，”（杜景林、卢谌译《德国民法典》第68页，中国政法大学出版社1999年出版）该条的规定认为合同是发生、变更债的关系的法律行为，但其它私法行为在民法中也认为是合同，均纳入合同调整的范围，属广义理解的合同。

B允诺说。英美法系的国家以英国习惯法为基础，并受程序法的影响，认为合同是一种或一系列的可以依法强制执行的诺言。强调的是合同单方的义务承诺的表示，但允诺是构成合同的基本行为，在一定程度上，揭示了合同的本质。以英国和美国为代表。英国《大不列颠百科全书》给合同下的定义为：“合同是可以依法执行的诺言。这个诺言可以是作为，也可以是不作为。”美国《合同法重述》（第二版）第1条规定：“合同是一个允诺或一系列允诺，违反该允诺将由法律给予救济，履行该允诺是法律在某些情况下所确认的义务。”由于英美法系对合同强调的是一方对另一方的允诺，而没有强调双方当事人的合意，也受到许多学者的批评。在美国，合同的定义也有所改变。如美国《统一商法典》第1-201条规定：“合同是指当事人依本法及其他法律规则达成的合意产生的全部合法债务。”

合同的基本理念（1）平等与独立（2）自由与合意（3）合作与互惠2.政府合同所谓政府合同是指政府和公民、法人和其他组织之间为实现公共管理目标经相互协商而达成的协议，是政府内在要素管理及外部公共关系管理处理过程中，所运用的不同层级节制单方命令及法律规制等传统手段的一种新型管理工具。政府合同的主要特征（1）合同双方当事人的法律地位平等，但权利义务不均衡对等，行政机关的权利明显多于对方，这是由行政机关的行政主体地位决定的。（2）政府合同的目标是实现公共利益，更好地进行公共管理。（3）政府合同与民事合同的程序相同，即必须在双方当事人协商一致的情况下签订合同。（4）合同的强制执行只能由普通法院来强制执行。（5）在违约赔偿方面，政府不能拥有法律以外的权力。【英】简·莱恩对政府合同的概述（1）一种承诺或协议（2）不违反合同的义务（3）产品服务交换的一种补偿3.合同型政府合同型政府实施合同治理的目的：（1）实现管理目标（2）使用私法※（3）创造公平的竞争环境（4）整合资源配置和公共管制※公法与私法的划分与区别一、划分公法、私法的标准

１．几种有代表性的见解

关于划分公法、私法的标准，法学界看法不一，主要有如下几种学说：

一为利益说（目的说），即以规定国家利益和社会公共利益和社会公共利益的为公法，规定私人利益的则为私法。

二为意思说（意志说），即以规定国家与公民、法人之间的管理服从关系的为公法，规定公民、法人相互之间的平等关系的则为私法。

三为主体说，即以规定国家或具有管理公共事务职能的组织作为主体一方或双方的为公法，规定法律地位平等的主体的则为私法。从上述学说中可以看出一定的共同性，这就是，社会生活中存在两类不同性质的关系——平等主体之间的、不需要国家公权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的公法、私法。

但上述任何一种学说都存在难以解决的某些问题。比如说，作为私法的民法既维护个体利益，也要维护社会公共利益，而作为公法的税法既维护国家利益，也要维护个体利益，因而利益说就不确切。企业内部也有管理服从关系，国家机关之间也有平等关系，因而意思说就不全面。国家作为资产所有者（股东）参加的关系并非公法关系，同一级别的政府机关之间在法定职权范围内发生的监督和制约关系并非私法关系，因而主体说就不严密。合同型政府治理的基本理念：（1）平等（2）自由（3）协商合意（4）互惠传统政府治理和（合同型政府）合同治理比较传统政府治理（合同型政府）合同治理理论基础与认识论基础政治理论、早期社会科学提出的社会和政治评论经济理论（主要为公共选择理论和现代契约理论）治理信念以权威、权力为基础平等、自由、合作、互惠等合同理念治理主体政府机构或部门（包括官僚机构和公共企业）政府机构或部门及私营部门、非营利性组织等赛局参与者治理方式配置与管制的分离配置和管制的结合治理目标强调政治强调管理目标的达成（效率）治理过程公共和私人的赛局参与者的分离创造公平的竞争环境传统政府治理（合同型政府）合同治理治理机制使用公法机制，通过政府机构来实施项目：官僚机构；公共企业使用私法机制，通过私人和非营利机构实现目标：合同；招/投标治理中的政府角色划桨（设计和执行政策，关注政治上界定的单一目标）掌舵（充当催化剂、释放市场力量，作为签约者、仲裁者以及资产所有者）治理的责任途径等级制——行政官员对经由民主选举程序产生的政治领袖负责市场驱动——自我利益的惠汇集会产生令诸多公民（顾客）团队满意的结果治理的组织结构官僚组织以机构内自上而下的权威和对委托人的控制或管制为特征分权的公共组织治理的激励基础工资和收益，公职保障契约精神、企业家精神4.政府绩效合同政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中，利用合同化的管理模式对相关的绩效作出的合同规范，以达到公共管理和提供公共服务的目的。4.1.2政府绩效合同的发展（1）政府绩效合同的兴起（2）政府绩效合同的发展4.1.3政府绩效合同的作用1.绩效合同的广泛运用开辟了公共部门新的研究突进以及研究范畴2.绩效合同的广泛运用意味着政府主要协调机制从公法向私法变迁3.绩效合同的广泛运用提供了一种可供选择的替代国家权威的机制4.绩效合同的广泛运用塑造了一种适应市场发展新的政府治理模式1.绩效合同的广泛运用开辟了公共部门

新的研究突进以及研究范畴（1）政府绩效合同的广泛运用展示了行政研究的新视野。政府绩效合同充分体现了“公法私法化”的趋势，这模糊了公法与私法之间壁垒分明的界限，拓展了行政法的视野。（2）政府绩效合同的广泛运用预示了行政法研究的新变革。行政主体是传统行政法的中心主题，政府合同的出现和普遍应用，使作为公共权力来源地公民、法人和其他组织自然而然地成为了行政法的中心主体，这要求行政法必须从内容到体系作出全面的调整。2.绩效合同的广泛运用意味着政府

主要协调机制从公法向私法变迁绩效合同对于政府和官员的冲击与影响：（1）作为签约方的政府，其活动不能超出合同条款所规定的范围。如果合同本身不完备的话，政府不可能运用公共法律的权威来增加其内容。（2）就合同本身而言，政府和其他签订合同的私人一样要受到约束。如果在合同执行过程中出现了问题，政府将会像私人一样被起诉。（3）在违约赔偿方面，政府不能拥有超出法律之外的权力。（4）公共合同纠纷的最终裁决权在普通法院，而不是行政法庭或裁判所，这是意味着政府必须在合同失败方面有专业的知识。（5）合同的强制执行只能由普通的法院来采取行动，也就是说要通过诉讼程序。（6）代表政府执行合同的人，所造成的合同失败，一旦法院决定处罚，政府必须承担相应的全部损失。（7）与合同关系发生在平等的两方一样，以所有者的身份进行交易的政府，其中的所有权关系将是一个关键性的问题。（8）当对由合同的执行所获得的收益进行分配时，政府作为所有者有获得收益的权利。3.绩效合同的广泛运用提供了一种

可供选择的替代国家权威的机制传统政府治理模式下，公共部门被假定为一个权威系统，通过源于国家的专断权力并控制或者限制国家专断权力的规则进行协调。政府主要依靠权威来制定和执行各种规制实现对公共部门的管理。合同制作为支撑私法领域的支柱之一，它具有灵活自由约束双方而又考虑双方需求、平衡双方利益等特征。政府绩效合同的运用有效地淡化了行政许可、行政强制、行政处罚等传统行政方式浓厚的权力行政色彩，体现了行政方式多元化的发展趋势。4.绩效合同的广泛运用塑造了一种适应

市场发展新的政府治理模式（1）合理确定政府的职能目标（2）建立起新的激励机制（3）强化了公共服务的责任（4）实现了权利的合理配置（5）塑造了新型的政府文化4.2政府绩效合同的运行机制4.2.1政府绩效合同运行中的委托－代理关系4.2.2政府绩效合同的运行结构4.2.3政府绩效合同运行的有效条件4.2.4政府绩效合同运行中的政府角色4.2.5政府绩效合同的适用范围4.2.1政府绩效合同运行中的

委托－代理关系委托人代理人（1）公民（1）国家或政府（2）政府或国家（2）官僚（3）政府机构或部门（3）承包商（私人或公共部门）（4）政府机构或部门（4）首席执行官（5）首席执行官（5）赛局参与者（6）政府机构或部门（6）政府雇员4.2.2政府绩效合同的运行结构简·莱恩关于公共管理过程中绩效合同运行的简单流程部门部门部门首席执行官生产单位首席执行官代理型合同交易型合同代理型合同1.代理型合同政府绩效合同的运用中，长期雇用合同将变成短期代理合同。即使政府雇员仍以长期合同被雇佣，也会有一个短期绩效合同来补充它，尤其是首席执行官的聘任合同。公共部门合同制的成效取决于“首席执行官之间所达成的合同的质量，以及政府选择‘优秀的’首席执行官的能力。首席执行官雇佣合同的基础（1）雇佣合同通常是短期的，一般合同期是1年到5年；（2）其薪水也要比过去付给相应的行政官员的高得多（3）雇佣合同中，既包括有关解雇代理人的条款，也包括如果提前终止合同，代理人应付赔偿的有关条款；（4）为防止首席执行官在短期雇佣合同中的机会主义行为，必须用招标/投标或竞标的办法，来选择执行代理机构的首席执行官。2.交易型合同交易型合同主要是首席执行（CEO）和生产单位之间签订的，主要通过招标投标机制来运行。交易型合同主要应用于软部门和商业部门的竞赛和商业部门的拍卖中。在运行过程中，服务配置通常采用招标竞标机制，而不是传统的预算拨款机制。（1）竞赛；（2）拍卖4.2.3政府绩效合同运行的有效条件公共管理过程中绩效合同有效运行的条件：（1）明确界定和区分购买者和供应者（2）签订和执行最优的合同，符合购买者和提供者双方的自我利益（3）在如何分割最优合同中双方所得的过程中，购买者和供应者之间存在着利益冲突SAVAS关于公共服务合同承包的实施条件（1）存在着有效地政治领导（2）机构内部存在倡导者（3）政府面临着财政拮据，不得不审视目前的实践（4）具有节约巨大成本的可能性或其他重要价值（5）行动具有政治可行性（6）特定事件打破了现状，要求变革4.2.4政府绩效合同运行中的政府角色（1）签约者（2）仲裁者（3）资产所有者4.2.5政府绩效合同的适用范围

有关对公共部门改革的实证研究发现，在软部门中，绩效合同运行得不如在商业部门中好。在公共部门中，作为激励人们努力工作、实现管理目标的手段，绩效合同是有效地。绩效合同非常适合于那些谁付费谁享受服务的协议，商业部门中公共服务的特征决定了绩效合同在其运行中的有效性。4.3政府绩效合同的实践运用4.3.1政府绩效合同的起草与签定4.3.2政府绩效合同的执行与监督4.3.3政府绩效合同在我国的运用4.3.1政府绩效合同的起草与签定1.政府采购（publicprocurement,也译为公共采购），是指政府部门或所属团体为了实现行政职能或提供公共服务，使用公共财政性资金进行货物、服务、工程建设等项目的采购。西方国家一般根据采购的对象将政府采购分为公共供应（publicsupply）和公共工程（publicworks）两大类，相应订立的合同也分别称为公共供应合同（publicsupplycontract）和公共工程合同（publicworkscontract）。中国进一步将公共供应分为货物供应和服务供应两种。2.公共服务提供中的绩效合同公共服务提供中的绩效合同也即合同出租（contracting-out）,又称合同承包或签约外包，是一种从公共服务供给的角度进行的市场化改革，其核心思想是通过将市场竞争机制引入原先由政府部门垄断的公共服务生产领域，以降低服务成本，提高服务效率和质量。它被视为在保持既定公共服务前提下精简政府机构、缩小政府编制、降低行政成本、提升政府绩效的有效途径，在西方各国得到广泛应用。3.公共部门中的人事绩效合同政府人员的人事绩效合同作为政府人员考核和奖惩的规范形式，通过合同双方当事人协商，按照规定的原则、内容、方法和程序对所属工作人员进行考察和评价，并以此作为人员任用、晋升、培训等的基本根据。人事绩效合同在操作中应该遵循如下程序：（1）意向接触；（2）深入洽谈；（3）提交方案（4）签订合同；（5）履行合同；（6）合同期满4.3.2政府绩效合同的执行与监督1.政府绩效合同运行中的代理问题——逆向选择和道德风险逆向选择指的是在信息不对称的条件下，合同当事人的一方（主要是代理人）可能隐瞒自己的信息，并借助提供不真实信息的手段来追求自身效用最大化，但这种行为却会损害另一方（主要是委托人）的利益。道德风险指的是在非对称信息条件下，当事人在签订合同之后，由于其行为的不可完全监督性，一旦合同设计不佳，极有可能引起一方浑水摸鱼，另一方利益受损的情况。交易成本——旋转门现象——柠檬理论2.政府绩效合同有效运行的防范机制（1）甄别和遴选代理人的信息收集（2）实施公平招标（3）对合同进行详细规范（4）设置合同执行时的监督机制4.3.3政府绩效合同在我国的运用1.加强社会契约理念的培育2.促进公民理性精神的塑造3.深化相关法律制度的完善4.推动政府管理水平的提高思考研讨题：政府公共服务合同外包（contracting-out）理论基础在哪里？政府公共服务合同外包没有风险？有哪些风险？如何控制？公共服务合同外包及其监管一、公共服务合同外包的动因与优势有哪些？二、公共服务合同外包的限制性因素有哪些？三、公共服务合同外包的风险有哪些？三、公共服务合同外包失败怎么办？公共服务合同外包（contractingout)是指政府将市场竞争机制引入到公共服务的供给过程中，由企业或者是非政府组织来提供服务，政府采用合同的方式将提供公共服务的职能转移到私人部门或者非政府组织。公共服务合同外包图解公共服务的三个基本参与者：安排者消费者生产者1政府政府2政府企业或非营利组织合同美国地方政府服务生产构成（1992–2007）美国地方政府民营化的平缓发展（1982–2002）资料来源:InternationalCity/CountyManagementAssociation,ProfileofAlternativeServiceDeliveryApproaches,USMunicipalities,WashingtonDC.1992,1997,2002.世界民营化的发展态势（1977–2001）一、公共服务合同外包的动因与优势推动力量追求目标理由现实压力更好的政府审慎的民营化会导致成本受益比更高的公共服务。经济推动力减少对政府的依赖由于经济的日益富裕，人们能够自己提供各种服务，因而更乐于接受民营化。意识形态动力更少政府政府规模和权力过大，对公众生活干预过多，对民主构成了威胁。政府的政治决策较市场更不值得信赖。民营化可以减少政府的作用。商业动力更多的商业机会政府开支是经济的重要组成部分，其中的更大份额应该转向私营企业。运用私营部门，国有企业和国有资产可以得到更好的利用。平民主义更好的社会公众应拥有更多的公共服务选择权。他们应被赋予确认和满足共同需求的权力，减少对高高在上的官僚机构的以来，更多依靠家庭、邻里、教会、种族和自愿团体，从而树立社区感。二、公共服务合同外包的限制性因素公共服务的三个基本参与者：安排者消费者生产者1政府政府2政府企业或非营利组织合同政府在合同外包中需要考虑的目标11.服务生产的目标：成功的政府寻求“最佳价值”，认为政府所追求的应该是超越效率的一系列目标。2.成本：节省成本通常是合同外包的动力。3.弹性：合同外包能帮助政府提出更高要求，以更加适合员工和工作需要。但过于详细的合同会有损弹性，而说明不清的合同又会造成不利和降低服务质量。4.速度：时间有价。让工作尽快完成是有益的。私营部门往往比政府做的更快。5.服务质量：对于复杂的服务，各部分质量很难详细说明。确保能包括与其他相关的政府服务合作的内容。6.服务的可获得性：合同外包是扩大还是限制了服务的可获得性？确保承包商不是为了利益最大化而只提供那些最容易生产的服务。政府在合同外包中需要考虑的目标27.得到专门的人力与技术：新管理往往需要在政府内部找不到的专门技术。通过合同能得到在环境管理和信息技术升级方面所需要的新专家。8.得到私人资本市场：政府受负债的制约，私人资本市场能提供新的投资资本。9.新技术：合同外包能让政府获得新技术。确保外包的服务是充分的，或从长远看，政府能力所需要的服务。10.过程创新：合同能提供过程创新。但如果合同语言规定的太刚性，过程创新就会受到损害。太多的合同外包也会有损政府过程创新的内部能力与愿望。11.公民准入和参与：只有包括到合同语言之中，《信息自由法》才会应用于私人承包商12.公民参与和回应：公民参与很费时但是政府的一项核心职能。承包商会为公民参与提供充分的资源吗？三、公共服务合同外包的风险结合案例材料1（西乡街道城市管理引入合同外包）和案例材料2（美国亚利桑那州监狱系统推行监管外包），谈谈公共服务外包中会引发哪些风险？诱发风险的根源在哪里？公共服务合同外包的风险识别

中风险审慎民营化中风险适度民营化

高风险不宜民营化低风险积极民营化竞争监管风险四、公共服务合同外包失败

（Contracting-outfailure）怎么办？安排者消费者生产者1政府政府2政府企业或非营利组织合同外包如何判断？依据何在？政府收回合同外包的原因1.缺乏监督：收回外包的服务是对监督的替代；2.承包商的绩效问题：缺乏成本节省；通过专业监督的认定发现质量差；3.反对：来自劳工、部门领导、选举官员或民众的反对；4.竞争招标：内部员工中标而使工作返回政府；5.内部过程的改进：劳资合作使外包变得没有必要；6.对公民需求的回应：回应公民的需求需要弹性；7.增加费用：政府想增加费用；8.公民参与：希望更多的公民参与公共服务生产过程。资料来源：Warner,M.E.,Ballard,M.andAmirHefetz.ContractingBackin.InTheMunicipalYearbook.2003.公共服务合同外包失败的选择合同外包失败政府收回合同回归传统服务模式再次合同外包重新选择民营化方式逆民营化再民营化再民营化结论：公共服务多元化供给是当今世界公共服务发展的主流趋势，政府机制与市场机制之间不是非此即彼的选择，民营化失败时，逆民营化不是唯一的选择，再民营化也许是更佳的选择。课外思考题以公共服务合同外包、特许经营、凭单制、补助、凭单等为形式的民营化深受新自由主义思潮的影响，2008年爆发的全球金融危机从现实层面对新自由主义形成了空前的挑战。那么，全球金融危机的爆发会给民营化带来哪些影响？民营化的方向会因此而逆转吗？第5章政府绩效程序

5.1政府绩效程序概述5.1.1程序与行政程序5.1.2行政程序的分类、特征及其作用5.1.3绩效程序的提出及其内涵5.1.4绩效程序的发展路径和现实意义5.1.1程序与行政程序一、程序在企业管理领域，程序除了指“处理一件事情或解决一个问题所应采取的步骤，”外还包括“企业制定的各项工作的标准操作规程（standardoperatingprocedure）”。从法学的角度上，程序即法律程序，体现为复数以上的人按照一定的步骤、方式、顺序、手续和实现来做出决定的过程，以及在这一过程中当事人之间的相互关系。在法律程序的含义中，有两点是极为重要的：（1）法律程序是人们参与并进行选择以影响某个决定和结果的过程；（2）法律程序反映了在这一选择过程中复数以上的人之间相互的权力义务关系。第一点表明程序在某种程度上是一种人们据以进行选择的机制；第二点表明这种选择不是随心所欲，程序的当事人按其不同的“角色”具有不同的权力义务，当事人通过选择而做出决定时必须遵守相应的规则。二、行政程序的分类、特征及其作用1.行政程序的分类1）根据行政程序的重要程序分，可分为手续性程序和决定性程序；2）按其出现的频率分，可分为日常性程序和例外性程序；3）根据行政程序调整的对象分，可分为内部程序和外部程序。2.行政程序的特点1.普遍性2.确定性和稳定性3.连续性4.时限性3行政程序的作用1）行政程序的设计和实施，可以在政府官员和公共利益之间构筑一道”防护网“，最大限度地限制政府官员个人私利对公共利益的蚕食及其在公共领域内的随意扩大和肆意渗透2）行政程序的设计和实施，可以弥补人们理性认识的不足，为政府管理预先提供某些可供参考的解决思路和操作规范3）通过行政程序的设计和实施，可以将代表公共利益的权力机关的主要价值取向和价值标准，贯穿于政府管理的各项活动中三、绩效程序的提出及其内涵（一）绩效程序的提出伍德罗·威尔逊早在1887年就主张系统地研究官僚及其实施法规明令的程序，他认为由此可以借鉴一些已经发现的可靠的行政管理的原则。20世纪初，德国社会学家马克斯·韦伯所概括的现代公共行政的两个特点中，其中之一就是行政活动的程式化，即行政程序将扮演重要角色。（二）程序的局限性1）程序的稳定性容易走向呆板僵化的一面，束缚管理人员的手脚，限制其工作主动性和积极性的发挥。2）固定不变的程序容易使工作人员产生一种错觉：程序提供了其最小的工作量的参考和标准，“于是逃避责任成了公务员的典型行为，而且容易发展成为一种病态和自我保护的情形”。3）程序的确定意味着将一项管理活动划分为若干个前后衔接的环节，公共权力由此相应地分配到各个环节，再由相关的工作人员接管各个环节。因此，这种由程序划分所带来的权力分割问题，再加上人性本身的不完善，极易加剧绩效提高的不确定性。没有程序是万万不能的，但是一般的程序又不是万能的。正式基于这样一种事实，学界提出“绩效程序”这样这个概念。试图通过对已有的行政程序进行不断的改革和创新，以期能在绩效和程序之间建立起最直接的联系。著名的管理学家西蒙就曾指出：“对实施职责的现存程序的批评，是针对这些程序在实践上效率甚低而提出的。但是，我们没有理由断言这些程序根本无用。”程序、规则与绩效程序即为一种规则，鉴于当下中国政府管理绩效不佳的痼疾，有人认为是规则太多、规则太滥，也有人认为是规则不够，规则缺失，你怎么看？规则、制度与文化（三）设定绩效程序应遵循的原则（1）简单合理化（2）明确具体化（3）弹性化（4）协调系统化四、绩效程序的发展路径和现实意义（一）我国政府实现绩效程序的路径选择1）规范行政程序2）优化行政程序质检总局于2008年9月20日发布了《关于不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动的公告》。9月17日，国家质检总局发布公告，决定从即日起，停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格，相关企业要立即停止其国家免检资格的相关宣传活动，其生产的产品和印制在包装上已使用的国家免检标志不再有效。9月18日，质检总局公布第109号总局令，决定自公布之日起，对《产品免于质量监督检查管理办法》(国家质量监督检验检疫总局令第9号)予以废止。（二）我国政府发展绩效程序的现实意义1）发展绩效程序，适应WTO规则的要求，符合我国建设高效的服务型政府的目标取向2）实现行政程序的不断改进，有助于打造法治政府和责任政府3）合理贵发的行政程序有助于推进电子政府的建设5.2规范行政程序5.2.1规范行政程序的内涵分析5.2.2ISO9000族标准在政府管理中的应用5.2.3实施ISO9000族标准的步骤5.2.4我国政府部门实施ISO9000质量管理体系的实践探索5.2.1规范行政程序的内涵分析规范行政程序就是指通过设置一系列统一的规定使行政程序符合一定的标准，使其在不同的时间和地点由不同的人操作执行，也能保持相对的同一性和连续性。5.2.2ISO9000族标准在政府管理中的应用1）以顾客为关注焦点2）领导作用3）全员参与4）过程方法5）管理的系统方法6）持续改进7）基于事实的决策方法8）与供方护理的关系5.2.3实施ISO9000族标准的步骤1）组织策划2）质量管理体系的总体设计3）质量体系建立4）质量体系的文件编写5）质量体系的实施、运行和完善6）质量体系认证5.2.4ISO9000质量管理体系

在政府管理中的发展走向1）分部门分行业进行统一设计、统一规划、避免重复建设，降低行政成本2）强化质量体系的认证和管理环节的衔接和配合，避免整个创新行为最终陷入“纸上谈兵”的尴尬境地3）鼓励工作人员参与质量体系的策划，充分利用已有的人力资源，同时还能减轻他们的心理负担；4）实现政务信息的网络化、集中化管理，为质量管理体系的顺利实施提供有力的保障实施设计好坏摇摆失败成功艰难图5.2设计质量与运行管理质量对体系有效性的影响5.3优化行政程序5.3.1行政程序优化的内涵分析5.3.2行政程序优化的类别5.3.3公共部门流程再造技术5.3.4流程再造在我国政府部门的应用5.3.1行政程序优化的内涵分析行政程序优化：就是对现有的行政程序进行科学的分析和谨慎的梳理，并采取适当的措施对其进行一定的修改或新一轮的再设计，从而实现公共部门管理绩效的最大化。5.3.2行政程序优化的类别1.改变次序2.撤消不必要、重复的程序3.程序简单化4.程序整合5.程序的再设计5.3.3公共部门流程再造技术1.流程再造的本质特性：1）流程再造的出发点是顾客的需求2）流程再造的对象是组织的流程3）流程再造的主要任务是对组织流程进行根本性反省、彻底地再设计4）流程再造的目标是管理绩效的巨大飞跃2.公共部门流程再造的原则1）从战略调整的角度进行公告部门流程再造2）取得高层管理者的参与和支持3）选择关键流程进行再造4）加强沟通与交流，培养组织成员的再造能力新拆迁条例拟废“行政强拆”强调走司法程序/v_show/id_XMjI0OTExMzky.html5.3.4流程再造在我国政府部门的应用阅读《四川省成都市公安局车辆管理所再造服务流程》（pp168-169），分析其业务流程再造成功的关键原因？课堂思考题阅读《浙江上虞市政府的“流程再造”》材料，思考如下问题：（1）上虞市政府流程再造的关键是什么？（2）如何从这一案例中深刻理解组织流程再造的内涵？（3）思考组织流程再造在政府各个部门的共性和个性有哪些。

有时放弃那些暂时的、局部的、个人的、物质的追求是一种超脱。

不放弃长远的、全局的、社会的、心灵的追求是坚强意志的表现。第6章政府绩效规制

6.1政府绩效规制概述6.1.1规制的内涵6.1.2政府规制的经济理论6.1.3基于经济学视角的政府规制原因分析6.1.2政府绩效规制的相关理论6.1.1规制的内涵

政府规制最早起源于美国。1877年,由美国伊利诺思州授权对电梯和仓库的收费进行规制,这是美国消费者首次通过规制对垄断剥削加以限制的法案。1887年,美国又通过“州际商业法案”,建立州际商业委员会来规制铁路行业,以稳定车票定价,使消费者免受不公的价格待遇。在电信行业,自1876年贝尔发明电话以来,贝尔电话公司获得了17年的专利保护的垄断经营期,为防止贝尔公司垄断价格,在电信行业设立了电信规制机构——联邦电信委员会。对政府规制的研究自其出现以来就从未间断过,并随着社会经济的发展发生不同程度的变化。到目前为止,学术界关于政府规制的定义依然呈现百家争鸣的状态。1.政府规制的经济学内涵卡恩教授作为传统经济性规制的代表认为:“规制是对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定,比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定,以及在合理条件下服务所有用户时应尽义务的规定。”被称为规制理论的泰斗斯蒂格勒认为:“规制通常是产业自己争取来的,规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的”,“作为一种法规,规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的。”以上两种定义强调规制是一种规定,不同之处在于卡恩是传统规制经济学的代表,认为规制的设计是政府的主观行为,而斯蒂格勒则认为规制是产业自己争取而来的,并为自己利益服务的。丹尼尔·F·史普博认为:“规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。”日本学者植草益认为:“通常意义上的规制,是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。由私人进行的规制,譬如私人(父母)约束私人(子女)的行动(称之为私人规制),由社会公共机构进行的规制,是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制(称之为公的规制)。”以上两种定义都认为政府规制是一种行为,强调的是规制的行为特征,但对规制的利益根源并未涉及。我国学者余晖则认为:“规制是指政府的许多行政机构,以治理市场失灵为己任,以法律为根据,以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段,对微观经济主体(主要是企业)的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。”可以看出,我国学者对规制的定义主要从政府这个规制主体的角度加以界定,是建立在政府以公共利益为导向的基础之上的。2.政府规制的政治学内涵密特尼克(Mitinick)认为:“规制是针对私人行为的公共行政政策,它是从公共利益出发而制定的规则”,“集团冲突或者以强制或欺诈为特征,或者以争夺对政策制定的资源和地位的控制为特征。”梅尔认为:“规制是政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图,是政治家寻求政治目的有关的政治过程。”

显然,政治学领域的定义以利益为出发点,政府规制也是围绕权力展开的。3.政府规制的法学内涵吉尔洪(Gellhom)和皮尔斯(Pierce)认为:“政府规制是众多私人经济力量的法律控制形式的一种;规制是规制者的判断对商业或市场判断的决然取代。”规制与一般法律限制不同,规制主要是规定某种行为,而后者主要是禁止某种行为。从上面三种不同领域的定义可以发现:在经济学领域,政府规制主要是矫正市场失灵,实现资源配置最优,社会利益最大化的手段;在政治学领域,政府规制是争夺控制权力,以公共利益为名,实现政治家政治目的的过程;在法学领域,政府规制是一种特殊的法律限制模式,不仅对被规制企业,对规制者本身也是一定程度的限制。由此,综合上述不同学科对规制的定义,我们认为政府规制（regulation）是政府部门运用公共权力,以法律和法规为依据而影响市场主体活动,在政治活动中实现市场资源的较优化配置的行为。6.1.2政府规制的基本理论1.公共利益规制理论公共利益规制理论是现代意义上的政府规制产生以来最先出现的关于政府规制的理论,在很长时间内都处于统治地位,成为传统意义上的政府规制理论。公共利益规制理论认为,政府规制的目的是通过提高资源分配效率,以提高整个社会的福利水平。该理论把政府看作是公共利益的代表,应公众矫正市场活动带来的无效率和不公平的要求来提供规制,以保护公众的利益。政府被看作是道德人,隐含着三个基本假设:(1)市场自行运转脆弱,易发生无效率或不公平,导致市场失灵。(2)政府规制是应社会或公众对效率和公平的要求做出的无成本、有效的反应。(3)政府是慈善的、无所不能的和无所不知的,能实现社会福利最大化。因此,在公共利益规制理论的拥护者们看来,哪里有市场失灵,哪里就有政府干预以矫正市场缺陷。在实际操作中,公共利益规制理论的三个基本假设很难实现。首先,政府规制是对市场失灵的直接反应,在现实中,由于完全竞争市场的条件很难达到,市场失灵现象几乎不可避免,这就决定了打着纠正市场失灵旗号的政府规制范围无边无界。其次,政府针对市场失灵所做的规制没有依据,政府规制成为一种主观的判断。因此可以看到,在航空运输、铁路交通等领域出现的规制,实际上是竖起了防止竞争的壁垒,远远高于成本的价格让我们很难承认这是为了公共利益。2.规制俘虏理论伴随着公共利益规制理论遭到各方面的质疑,规制俘虏理论应运而生。规制俘虏理论认为,作为政府规制对象的企业等作为一种利益集团,对政府规制有特殊的影响力,而政府规制者有各种利己的动机,这两者相结合便为政府规制俘虏理论提供了现实基础。政府规制与其说是为了社会公共利益的目的,不如说是特殊的利益集团寻租的结果。政府规制可能在某些情况下给一般公众带来一些有益的因素,但这并不是政府规制的最初意愿,它不过是政府规制的意外结果。规制俘虏理论同样存在着其理论前提:(1)政府的基本资源是权力,利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务。(2)规制的需求者和供给者都是理性经济人,通过选择行为谋求最大的效用。规制俘虏理论的纯粹经济人假设过于绝对,一些政府规制者有可能与被规制企业进行权钱交易,但由于受到公众和社会舆论的监督,多少会有所限制。如旨在保护消费者的产品安全或旨在改善环境的某些规制,并不是任何集团压力下的结果,其成本由现有厂商承担,但利益却广泛分散到社会公众中。6.1.3基于经济学视角的政府规制原因分析(一)政府经济性规制的经济学原因(二)政府社会性规制的经济学原因(一)政府经济性规制的经济学原因1.自然垄断领域。对自然垄断产业进行规制的原因在于自然垄断的经济特性。自然垄断产业最显著的特征是其成本函数的次可加性。所谓成本次可加性是指,从社会效率来看,由一家企业提供整个产业的产量成本较低,还是这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本较低。如果从社会效率看是由单个企业提供整个产业的产量成本最低,生产效率最高,则在此范围内成本函数是次可加的。当企业不只是生产一种产品(或服务),而是同时生产多种产品(或服务),只要一家企业生产所有产品的总成本小于各家企业分别生产这些产品的成本之和,其成本次可加性就主要表现为范围经济性。具有成本次可加性的产业就是自然垄断产业。电信、电力、铁路运输、自来水、燃气等行业属于自然垄断产业。自然垄断产业的这一特征带来的根本问题是资源配置效率与生产效率之间的不一致。要实现生产效率,必须保证独家垄断的市场结构。而在独家垄断的情况下,垄断厂商就具有了市场势力,容易成为价格的操纵者,它可以按照收益最大化的原则制定价格,这个价格可能远远高于边际成本,损害了消费者利益并引起资源配置非效率。更重要的是独家垄断下,因为垄断者没有竞争的压力,不会积极地技术创新,不会努力降低成本,也就很难使生产有效率