公文处理讲义

公文处理讲座办公室沈铮铮2007.09一、公文的历史沿革：（一）我国公文的产生和国家政权的出现是同步的，最初萌芽当出现于黄帝时期。我国最早的公文名称是“誓”。《尚书》是我国最早的一部公文汇编，夏启的《甘誓》是我国现存最早的一篇公文。（二）1949年以后的历史沿革：第一次，1951年9月1日，政务院发布的《公文处理暂行办法》规定公文种类为7类12种。即：（1）报告、签报；（2）命令；（3）指示；（4）批复；（5）通报、通知；（6）布告、公告、通告；（7）公函、便函。第二次，1957年10月3日，国务院秘书厅发出《国务院秘书厅关于公文名称和体式问题的几点意见》。这次修正和调整增加了报告、请示和批示，去掉了签报、公告和便函，公文种类仍为7类12种。即：（1）命令、令；（2）指示；（3）报告、请示；（4）批复、批示；（5）通知、通报；（6）布告、通告；（7）函。第三次，1981年2月，国务院办公厅发布《公文处理暂行办法》，这次调整增加了决定、决议类，把通报从通知类划出，单独成一类，增加了指令、公告，去掉了批示。公文种类为9类15种。即：（1）命令、令、指令；（2）决定、决议；（3）指示；（4）布告、公告、通告；（5）通知；（6）通报；（7）报告、请示；（8）批复；（9）函。第四次，1987年2月18日，国务院办公厅发布《公文处理办法》，这次调整主要增加了会议纪要，规定了传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守执行的，用“会议纪要”。公文种类调整为10类15种。（1）命令、令、指令；（2）决定、决议；（3）指示；（4）布告、公告、通告；（5）通知；（6）通报；（7）报告、请示；（8）批复；（9）函；（10）会议纪要。第五次，2000年8月，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》，这次调整变化有三：一是取消了“指示”，增加了“意见”，二是将“公告”和“通告”分别列为独立文种，三是公文文种不再分类。调整后的公文种类为13种。即：（1）命令、令；（2）决定；（3）公告；（4）通告；（5）通知；（6）通报；（7）议案；（8）报告；（9）请示；（10）批复；（11）意见；（12）函；（13）会议纪要。二、什么是公文？公文有什么特点？公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。两个鲜明的特点：一是具有法定效力，行政机关是权力机关，其制发的公文印发后，各级机关必须认真学习并遵照执行。二是具有规范体式，文件的格式，包括纸张的规格，数字的写法、标点符点的用法都有严格的规定，必须正确使用。三、公文的种类：根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，目前，行政机关公文种类共十三种：（一）命令

适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。目前，海关系统有三种命令形式：一是海关总署令；二是总署缉私局的嘉奖令；三是各直属海关的关衔令。（二）决定

适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（三）公告

适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

用于发布规范性文件（四）通告

适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。

（五）通知

适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

（六）通报

适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。（七）议案

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。（八）报告

适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

报告中不得夹带请示事项。（九）请示

适用于向上级机关请求指示、批准。请示与报告的比较：文种请示报告相同点都是上行文，都有陈述意见，反映情况的内容不同点时间性未解决的事项已完成的事项内容侧重于请示、批准侧重于汇报工作要求上级必须回复只供上级参考（十）批复

适用于答复下级机关的请示事项。（十一）意见

适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见可用于上行文、平行文和下行文（十二）函

适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。（十三）会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。会议纪要不盖章四、公文的行文关系与行文规则：行文关系，主要是指公文往来之间的关系，即发文单位和受文单位之间的关系。行文规则是指各级机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则，是公文规范化管理的基础。（一）行文关系与行文方向。行文关系主要有三种：一是上级对下级的领导或者指导关系；二是下级对上级的被领导或者被指导关系；三是平行的关系或者不相隶属的关系。行文关系决定了公文向不同机关、不同方向的运行。所以公文行文方向也就是三个：第一，上行方向，就是下级机关向上级机关行文，称为上行文；第二，下行方向，就是上级机关向下级机关行文，称为下行文；第三，平行方向，就是平级或不相隶属机关之间行文，称为平行文。（二）行文关系与行文规则。行文规则规定了各级机关的行文关系，即各级机关之间公文的授受关系，它是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。（三）行文规则主要有以下几方面：

1.要按照确有必要、注重实效的原则行文。谁负有办理的职责和权限，公文就报送给谁，谁需要办理或阅知，公文就发给谁。

2.要根据隶属关系和职权范围逐级行文，不要越级行文。一般不得越级请示和报告。上行文的主送单位必须是与制发机关有隶属关系的直接上级机关。3.上行文要单头主送，即上行文主送机关一般只有一个，那就是制发机关的直接上级机关，如内容涉及的其他单位，通常采用抄送的形式。“请示”应当一文一事，“报告”不得夹带请示事项。如果一个请示件的内容涉及多个问题、多个部门，既增加办理的难度，也影响办理的效率。请示一文一事，可以使公文内容集中，篇幅简短，便于公文办理，有利于提高效率。4.要向机关行文，不要向领导者个人行文。一般不得以机关的名义向上级机关负责人即领导者个人报送“请示”、“意见”和“报告”。除特殊情况上行文一般不应直接送领导同志个人，更不能向有关领导多头分送。5.要分清党与政的关系。党务事项不要走行政发文，不要主送行政单位。6.凡部门之间未对有关问题协商一致，不得各自行文。所办公文涉及其他部门职责，必须会签相关部门，达成一致意见后，才能行文。（四）行文关系与文种选用。

公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。一般来讲，根据不同的行文对象和行文关系选用不同的文种，目的是保证公文的畅通和高效。对于下行文，通常选用命令、决定、通知、通报、批复、意见文种。对于上行文，一般是选用请示、报告、意见文种。对于平行文，一般选用函、通知、通报、意见文种。要注意选择和使用正确的文种，不可生造文种。请求平行或不相隶属的职能部门审批其管辖范围内的事项，不应使用“请示”，正确的方法是使用“函”。向平行或不相隶属的职能部门报送有关事项，不应使用“报告”，正确的方法也是使用“函”。文种不可混用，该用请示的不能用报告，报告中不可夹代请示事项，也不可夹代建议事项，报告作为阅件，夹代请示事项往往得不到及时答复，容易误事；报告夹带建议事项不符合规定，向上级提出建议和意见要用“意见”这个文种。意见也不能与请示相混，意见是建议上级办什么、怎么办，并提出具体方案，供上级决策参考或批转；请示要求上级给什么，并说明理由，陈述用途，请求上级批准或答复。五、公文格式规范要求：

由于公文是一种具有特定体式的文章，起草公文和审核公文都要注意体式，使其合乎公文体式的要求。公文格式一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。（一）秘密等级和保密期限：一是要正确、合理地确定是否属于密级文件以及秘密等级；二是要正确、合理地确定保密期限（不标保密期限的，按秘密事项10年，机密事项20年，绝密事项30年处理）秘密等级和保密期限打印在公文首页右上侧位置。

（二）紧急程度：确属紧急情况的发文才能标注“特急”或“急”。缓急时限打印于公文首页右侧密级以下位置。（三）发文字号：由机关代字、年份和序号组成。其中，年份应用六角括号括起来〔2007〕，而不是用方括号[2007]，也不是用圆括号（2007）。发文字号，在正式行文中，位于发文机关标识以下，居中或左侧打印；在非正式行文中，位于公文标题以上，右侧打印。例1.doc（四）签发人：上行文（如报告、请示等）应当注明签发人、会签人姓名。例2.doc（五）标题：由发文机关+（关于）主要内容+文种组成：1.要素不全，特别是缺少发文机关；2.生造文种或不使用法定文种，说明、总结、计划、方案等不能作为文种使用；3.标题应概括出文件的主要内容，不能模糊不清；《关于高关签〔2006〕3号文有关问题的复函》4.转发性通知可以概括被转发文件的主要内容，如：《海关总署关于转发国家禁毒委员会做好“6·26”国际禁毒日期间禁毒宣传教育工作的通知》（署缉发[2006]272号）（六）主送（抄送）机关：1.使用全称或规范化简称，如总署办公厅、总署政法司2.不要主送（抄送）至内设机构，如广东分署业务处等；3.主送机关应当明确，一般不要随意使用“各有关单位”4.有多个主送（抄送）机关时，应当按约定俗成顺序排列5.应当根据公文内容合理确定主送机关，确实是该文应当办理和知晓的单位才能作为主送机关，不要随便标注“本关各单位”。6.需送关领导和本关其他单位的，关发文的，应选择“本关”；处室发文的，应选择“抄送”。注意：一是送关领导的文，要慎重考虑；二是关领导之间排序要正确。（七）附件：附件如有序号使用阿拉伯数字，附件名称后不加标点符号，如需另起一行时，应于阿拉伯数字对齐。（八）附注：请示需注明联系人和联系电话，加括号标注（在成文日期与版记之间），联系电话如为固定电话的，应使用完整的七位号码，如主送外地单位的，应加上珠海市的电话长途区号。（九）主题词：主题词是指能够用来表达公文的基本内容并经过规范化处理的词汇。1.数量：最少2个，最多5个，以4—5个为佳，其中最后一个主题词是该公文的文种2.主题词应先从主题词表中选用，主题词表中没有合适的，可从标题中概括，也可从正文内容中概括3.主题词按“先内容后形式，先主要后次要”的顺序标引。先选类别词，再选类属词；标类属词时，先标反映公文内容的词，最后标反映公文形式的此，即文种。4.主题词应为名词性词组，不用动词、数词等，“印发”、“转发”等不作为主题词5.对非海关单位行文时，第一个主题词写“海关”（十）正文：1.一级标题三号方正黑体；二级标题三号方正楷体加粗；三级标题三号方正仿宋加粗；除标题外，通篇使用三号方正仿宋字体；2.结构层次是否正确。第一层（或一级标题）用“一、……”第二层（或二级标题）用“（一）……”第三层（或三级标题）用“1．……”第四层（或四级标题）用“（1）……”3.公文一般每页22行，每行28个汉字，段落行距－固定值28磅。（十一）成文日期和机关印章：1.成文日期以发文机关负责人签发日期为准，联合行文的以最后签发机关负责人签发日期为准（有特别规定或公文另有指定日期的除外）；2.标示成文日期时，用汉字将年、月、日标全，不能用阿拉伯数字“0”代替中文数字“○”；3.单一机关制发的公文，落款处不署发文机关名称，印章应端正、居中盖在成文日期的上方，上不压正文，下压成文日期年、月、日四至七个字；联合上报的公文由主办机关盖章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章；4.公文排版后所剩空白内容不下印章位置时，必须采用调整行距、字距的方式，使印章与正文同处一页，不得标示“此页无正文”。（十二）公文版记：1.公文版记为主题词及以下部分，置于公文的最后一页（不得出现在首页）；2.公文版记按排列顺序依次为：主题词、分栏线、抄送（本关）以及印发部门、印发日期、录入人员、校对人员、印刷份数等。3.录入和校对人员不能为同一人。六、公文审核公文审核，是按照规定的原则和方法，对公文的内容、形式和程序进行全面的审查、核准和把关，提出审核意见呈领导审签的过程。（一）公文审核的重要性：1.公文审核是提高公文质量的关键环节。严格公文审核，能使公文符合党和国家的法律法规、上级的规定以及领导意图，符合办文规范和要求，有效避免不准确、不规范文件的印发，确保公文质量。例：《农业转基因生物安全管理条例》第三十七条：第一次发布：向中华人民共和国境外出口转基因农产品，外方要求提供非转基因农产品证明的，由口岸出入境检验检疫机构根据国务院农业行政主管部门发布的转基因农产品信息，进行检测并出具非转基因农产品证明。更正稿：向中华人民共和国境外出口农产品，外方要求提供非转基因农产品证明的，由口岸出入境检验检疫机构根据国务院农业行政主管部门发布的转基因农产品信息，进行检测并出具非转基因农产品证明。2.公文审核是提高办文效率的重要步骤。严格的审核把关能去粗取精，杜绝产生劣质公文，避免公文反复修改，有利于公文的快速流转，有利于领导审签，从而节省办文时间，提高办文效率。3.公文审核是办公室（综合）部门的一项重要职责。《国家行政机关公文处理办法》明确规定：“公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）进行审核”；《海关公文处理细则》、《拱北海关公文处理细则》也有相应的规定。（二）公文审核的重点：

《国家行政机关公文处理办法》规定，“审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等”。1.政策法规：主要审核公文所反映和体现的基本立场、观点，所提出的意见、措施、办法和要求，以及所得出的结论，是否符合党和国家的有关方针、政策、法律、法规、规章以及上级的指示、决议，同现行有关规定有无矛盾。2.行文关系：3.核标题：4.核主送（抄送）单位是否正确、合理5.核缓急：其中，“特急件”和“急件”要在HB2004的流转意见中说明理由；如要催请关领导签发的，应由主办单位主要负责人直接请示关领导。6.核会签：凡涉及到其他部门职权范围内的事项，应先送有关单位会签，并根据会签意见进行修改后再送办公室。同时，会签单位必须在会签意见栏内明确写明意见，不能只有处领导签名。7.核主题词：8.结构层次是否正确。9.引文问题。引文要核对，要查原文件标题。常见问题主要是：文中引用的其他公文在首次出现时未完整注明其标题和发文字号，或在未注明使用简称的情况下使用简称。10.标点符号是否正确使用：①“逗号”存在的问题：一是该用其他标点符号而全部以“逗号”代替；例11：……一些非货运车辆的车主向基层海关反映，认为省政府的处理结果没有做到一视同仁，一些不明情况的司机还将不满情绪和矛头指向海关。(划线的逗号应改为分号，表明前后两句并列关系）例12:由于各单位对行政章的使用均有严格的制度规定，必须履行必要的报批手续，经关领导批准后才可使用；而有的基层单位的业务现场距离行政办公大楼较远，现场关员如要回行政办公大楼加盖行政章，仅在路途上就得花几十分钟，甚至更长时间；并且，有些行政许可项目属现场日常业务，每天都要办理许多宗，因此，对于基层而言，要在每一份决定书上加盖行政印章确实存在一定困难。（此句用两个分号表示三层递进关系）二是该使用“逗号”而不使用：例13：在“因此”、“同时”、“但是”等词后一般应使用“逗号”以表示停顿。句子内部动词和宾语之间如需停顿，用逗号例14：应该看到，科学需要一个人贡献出毕生的精力。②分号：分行列举的各项之间，可用分号例：会议有关事项通知如下：（一）会议时间；9月1日，9：00—12：00；（二）会议地点：办公大楼第三会议室；（三）参加会议人员：XXXXXX。③文中第一层次标题不加标点符号，第二层次以下的标题均应加标点符号，通常为句号或冒号。11.数字表述：①公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字；②年份应使用四位数；12.文字表述：①是否符合语法：特别是动宾搭配、主谓搭配、主宾搭配等是否正确，句子成分是否齐全或残缺，等等，可采用缩句的方式检查。a.……查获走私行为。b.……努力实现海关第二步发展战略的伟大任务。c.……要加强自身改革和发展的步伐。d.……要不断加强对信访事项督查督办的力度。e.8月10日，党中央出版发行了《江泽民文选》，这是党和国家政治生活中的一件大事，是党中央作出的全面落实党的十六大提出的战略任务的又一个重大步骤，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展必须长期坚持的思想指南。f.……大量征求了珠海市政府、珠海市口岸局和当地企业的意见，……。g.我关由XX处牵头并经我处审核草拟了《XXX》，……h.银行保函，是银行以书面形式向海关保证当被担保人不履行特定海关义务时，在约定时限和金额内代为向海关缴纳有关税款及缓税利息的一种担保方式。②语气是否恰当：a.表达本单位取得的成绩时，应注意语气要谦和，切忌过于浮夸，成绩既要点到又不能夸大。如：今年以来，我关各项工作均有巨大的进步，受到地方党政领导的高度赞扬。b.对外单位发文时，要注意语气平和，采用平等协商的态度，特别是指出对方工作中可能存在的失误、不当之处等，要考虑对方是否能接受，用词不能过于强硬、武断或过于绝对，如：上述问题严重影响了我关履行海关监管职能。③易混字词是否使用正确。a.截止与截至。截止是到了一定的期限就停止了，不再继续往下发展；而截至是在一个较长期限中截取了前面一段期限，到了该期限后将继续发展。试比较：此次比赛报名时间截止到9月11日。截至8月31日，今年我关征收两税已达到XX亿元。b.制订和制定。制订是强调动作的过程，制定则强调动作的结果，表示计划、方案等已经完成。试比较：我关正抓紧制订打击此类走私行为的有效措施。我关已制定开展此次打击毒品走私行为的行动方案。c.“大都、大部分、大多数”等词都表示总数中的一部分，因此不能和表示总数的“都”字连用。④是否有错别字、多字、漏字等现象。⑤文字是否精练，是否可删减。提倡写短文，控制公文篇幅。a.凡根据总署、分署部署开展的各项工作，写总结报告时，不必阐述该项工作的重要性。b.报送修改意见的公文，开头直接写：“根据《……》（文号）的要求，现将我关有关意见报送如下：”，不必写我单位如何重视、如何组织人员讨论等客套话。c.多余的修饰语、带有感情色彩的词语等，尽可能删除。⑥条理是否清晰a.会议通知可分点依次写明：会议时间、地点、参会人员、会议主要议题（议程）、会议有关要求等事项。b.外出参观学习的，建议依次写明：目的、参观学习的主要内容、人员、出发时间和地点，抵达时间，航班号，联系人及电话。c.报送修改意见的，建议先写修改的理由或依据，后写修改后的条文。13.文章结构：特别强调公文结尾。公文通常有自身固定的结束语，如“通知”、“报告”、“函”等文种通常应以“特此通知”、“特此报告”、“此函”等结尾；“请示”应以“（以上）当否，请批示（批复）”等结尾。这些结束语虽没有实际意义，却是规范公文不可缺少的组成部分，不能随意七、公文处理：（一）公文处理的总体要求：及时、准确、安全、规范（二）公文处理的程序及规则：发文办理是指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。1.草拟：保证公文质量的前提和关键；2.审核：包括部门内审核、部门外审核（会签）、综合部门核稿；3.签发：公文由机关负责人签发。其中，签发重要和涉及面广的公文，由关长或经授权的关领导签发；其他一般性公文可由分管的关领导签发；如涉及多位关领导分管工作的，由有关关领导会签。有关会议议定的事项，如需制发会议纪要的，由主持会议的关领导签发；4.制发：包括排版、校对、用印、发送等程序。校对和录入不能为同一人。（二）收文办理程序：收文办理是指对主送或抄送至本单位的电子公文、纸质公文、电子邮件、电报、资料等接收、流转、办理过程及其管理活动，一般包括登记、拟办、批办、催办、办结、归档等环节。1.登记：各单位通过会议、传真及其它途径收到发给本关的公文，应及时转交办公室办理；2.拟办：3.批办：收文批办一般由分管关领导负责，重要的或涉及面广的文件经分管关领导阅批后送关长批办；涉及多个办理部门的文件，由办公室发相关分管关领导阅批；4.承办：要注意时限要求，特别是对紧急公文和有明确办理时限的公文，应随到随办或按时限要求办理完毕。需要关领导签发的公文，应由主办单位初核后在发文时限2个工作日前送办公室审核，再呈关领导签发。其中，办公室初核、复核及文件制发等各环节1个工作日，关领导审核签发1个工作日。如需提请关领导加快签发或超出工作时间签发公文的，应由公文主办单位主要负责人直接请示关领导，经关领导同意后，再知会办公室按特殊程序处理。5.催办；6.办结；7.归档。八、公文管理：1.上级机关的密级文件，除绝密或注明不准翻印的外，下一级机关经负责人或者办公厅（室）主任批准，可以翻印；2.公文被撤消，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。九、几种常用公文写作注意事项（一）通知1.通知的种类：转文（发）性通知：用于印发本级机关，批转下级机关，转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文以及发布某些行政法规等。指示性通知：用于上级机关对下级就某一具体事项布置工作，交待任务；事务性通知：用于告之各有关方面周知的事项；同级机关及不相隶属的单位之间就某一项具体工作的进行或某一具体问题的解决要求对方配合、