《城市规划管理与法规》教学课件章

城市规划管理与法规赵克俭关于本课程需要说明的几个问题认识“城市规划管理”认识“城市规划法规”一、关于本课程1、基本情况2学分，32学时。2、学习内容和教学目的内容：城市管理、管理决策、行政管理、城市规划法规、

城市规划管理。目的：城市规划管理的程序及相关法律法规知识3、课程涉及领域涉及管理学、法学、社会学、城市问题等学科领域。4、学习方法理论联系实际，比较分析，案例分析和研究。

读书思考收集二、需要说明的几个问题1、关于课程教学内容城市管理概述、决策概述、行政管理学基础、行政法学基础、城市规划法规知识、城市规划管理。2、关于教材与教学内容的契合度远远不够。3、关于课程的重要性城市规划专业核心课程之一。关系到职业（专业）资格认证考试。国家注册城市规划师考试科目有城市规划原理、城市规划管理与法规、城市规划相关知识、城市规划实务。关系到未来工作。城市规划专业学生的职业去向主要包括规划设计单位（技术类为主）、规划管理单位（综合）、房地产部门（综合）。三、认识“城市规划管理”1、城市规划管理的含义

工作含义：城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称（《城市规划基本术语标准》）。其本质是公共政策，体现社会公众利益，属于行政管理的范畴。

学术含义：依法制定城市规划并对城市规划区内的土地使用和各项建设进行组织、控制、协调、引导、决策和监督等管理活动的过程。主要特点：行政管理工作+城市规划工作综合性、科学性、法制性、服务性、政策性、地方性。2、城市规划管理的核心内容

一对主要矛盾：管理者与被管理者的矛盾。

两个基本问题：管什么？如何管？三、认识“城市规划管理”3、城市规划管理的涵盖范畴一般认为，包括城市规划编制管理、城市规划审批管理、城市规划实施管理等三部分。4、城市规划管理的属性

政府职能一种手段管理活动一门科学5、城市规划管理的学习意义城市规划学科发展的需要：“组织编制-编制-审批-实施-实施管理”是一条连续的完整的工作链，缺一不可，因此才有了“三分规划、七分管理”的经验总结。新时期城市规划工作需要：城市化进程加快；依法行政对城市规划管理提出了科学化、法制化、现代化的新要求；我国城市规划工作存在的问题。四、认识“城市规划法规”1、城市规划法规的肇始现代意义上的城市规划法规，始于英国1909年的住房、城镇规划等法。2、城市规划法规的两种模式

把规划转变成法律：如北美国家。地方规划法规一般包括：区划法、正式地图规则、土地细分规则、建造规程、建筑的管制、健康卫生规程等。区划法是这种模式的核心，是根据规划制定的法规。一般情况下，区划法由规划师或规划咨询部门来编制的，地方的立法机关通过一定的程序对其予以采纳之后，这些文件就获得了法律效力。

在立法中确立规划的法律地位：如英国、法国等欧洲国家。这种模式的城市规划的法律效力仅处在“法律文件”这一层面，因此，要使规划得到很好的贯彻，必须完善与城市规划相对应的法规体系。四、认识“城市规划法规”3、我国的城市规划法规体系

城市规划法规体系包括主干法及其从属法、专项法和相关法。主干法：城市规划法规体系的核心，即《城乡规划法》。从属法：阐明主干法有关条款实施细则的从属法规，如《城市规划编制办法》。专项法：针对城市规划中某些特定议题的立法。相关法：与城市规划关系非常密切的法规，如《土地管理法》、《环境保护法》、《文物保护法》。四、认识“城市规划法规”4、我国的城市规划法规文件包括5个部分：

《城乡规划法》《城乡规划法》配套法规城市规划技术标准、技术规范城市规划相关法律、法规行政管理法律第一章城市管理概述城市管理的内涵城市管理理论城市管理方法和城市管理体制第一节城市管理的内涵一、城市管理的概念根据不同的理论方法，可将国内关于城市管理的认识归纳为4类：1、按照城市系统理论以城市这个开放的复杂巨系统为对象，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理-对城市一切活动的管理狭义的城市管理-市政管理2、按照行政学理论将城市管理理解为城市行政管理，也有广义和狭义之分。3、按照管理学理论政府对城市各项公共事务进行的计划、决策、执行、组织、指挥、服务、协调、监督等活动和过程。4、按照政策学理论城市管理是政府制定和执行城市公共政策的活动。第一节城市管理的内涵二、城市管理的内涵计划经济体制思维：大政府、小社会，把城市管理看作是政府对城市的管理。市场经济条件下：小政府、大社会，自治组织、社团、居民、公共媒体等“城市利益相关者”在城市发展决策、执行和监督以及社区管理与服务等领域应该发挥越来越重要的作用，政府不再是城市管理的唯一主体。由于非政府组织兴起和它们在社会事务管理方面作用日益提高，公共政策和公共选择理论及方法在西方国家城市管理研究中十分流行。

现代城市管理是政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，影响对方的决策和行为的动态互动过程。第一节城市管理的内涵二、城市管理的内涵因此，立足现代中国城市的客观实际，并借鉴西方国家城市管理的理论与实践，将城市管理理解为政府与其他利益相关者，在一定的制度安排下互动合作，整合各种资源，实现高效、协调运行和各项功能正常发挥，促进社会经济全面发展的活动更为合适。城市管理主体-包括政府在内的各种利益相关者。城市管理过程-各种利益相关者在一定的制度下互动参与的过程。城市管理目的-维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理手段-具有综合性。三、城市管理的结构和组成第二节城市管理理论一、城市管理理论的变迁城市科学和管理科学合流而结晶出的现代城市管理理论是在20世纪中叶才成形的。

20世纪50年代以来：美国加州大学城市社会学教授孔兹在《城市社会学理论和方法》一书中归纳出六大城市管理学学派：管理方法学派—城市管理是靠各种科学管理的方法管理经验学派—城市管理是借助于管理者经验的累积行为学派—城市管理应着重人性的因素社会学派—城市是社会体系的一环，管理应考虑城市与社区的关系决策学派—城市管理的关键，在于管理者所作的决策数量学派—城市管理可以用数学的方法将管理资料作最佳的处理第二节城市管理理论一、城市管理理论的变迁

20世纪80年代中期以来：出现了一些新的公共管理模式，例如“企业型政府”、“以市场为本的公共行政”等。

20世纪90年代初：美国的奥斯本和盖布勒针对美国城市政府提出了更为积极的观点，即，用企业家精神来改革（重塑）政府，将城市的管理问题提升到了“治理”的高度。

改革政府的10条原则：（1）起催化作用的政府

（2）社区拥有的政府（3）竞争性政府（4）有使命感的政府（5）讲究效果的政府（6）受顾客驱使的政府（7）有事业心的政府（8）有预见的政府（9）分权的政府（10）以市场为导向的政府第二节城市管理理论二、城市管理的趋势第二节城市管理理论二、城市管理的趋势在城市管理的科学性和实践性不断增强基础上，国际范围内的城市管理几乎都呈现出了以下4方面的现代化大趋势：科学化趋势

信息化趋势

系统化趋势

法制化趋势第三节城市管理方法和城市管理体制一、现代城市管理的方法行政管理的方法经济管理的方法法律管理的方法咨询管理的方法（城市管理决策的一种技术或手段）数学管理的方法（城市管理决策的一种技术或手段）城市规划管理的方法现代城市的目标管理法（城市管理决策的一种技术或手段）第三节城市管理方法和城市管理体制二、城市管理体制1、管理体制的概念管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并且以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。它的核心是管理机构的设置，各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调。2、我国的城市管理体制我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有三种态势：规划、建设、运行管理合一的模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、运行管理各自分离的模式。我国当前城市管理体制的弊端：传统的城市管理组织过于分散；管理法规建设不配套；城市管理投入少；城市社区管理职能较弱。第三节城市管理方法和城市管理体制二、城市管理体制3、国外城市管理组织模式美国城市的管理组织模式：美国有市长议会体制、市委员会体制、城市经理体制、市行政长体制等。弱市长议会制强市长议会制第三节城市管理方法和城市管理体制二、城市管理体制3、国外城市管理组织模式市委员会制城市经理制市行政长制第三节城市管理方法和城市管理体制二、城市管理体制3、国外城市管理组织模式英国：议会委员制，市（区）议会及下设委员会法国、意大利：市长议会制，类似于美国的强市长制其他有些欧洲国家：城市行政长体制日本、澳大利亚：市长议会制，类似于美国的弱市长制第二章决策概述决策的涵义决策的类型与特点决策的程序与方法城市规划管理决策第一节决策的涵义

现代管理科学认为，决策是管理工作的基本要素一、决策的概念和特征1、决策的概念决策涉及的问题一般都与未来有关，一种自觉的、有目标的活动。对决策概念的界定仍未形成统一的看法，基本有3种理解：广义的理解：包括提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程狭义的理解：在几种备选的行动方案中做出最终抉择最狭义的理解：对不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定

预测与决策

联系：预测是为决策服务的；预测贯穿于决策的全过程。

区别：预测侧重于科学分析，决策侧重于科学选择；预测强调客观分析，决策突出领导艺术；预测是决策科学化的前提，决策是预测的服务对象和实现机会。第一节决策的涵义一、决策的概念和特征2、决策的特征有明确的目标（没有目标，不需决策，目标不清，无从决策）；有多个可行的备选方案；要进行方案的分析评价；决策的结果是最合理方案（有限理性）；决策是主观判断过程（决策过程与决策者的价值观有很大关系）；决策是有规律可循的。3、决策的意义和作用决策贯穿于管理过程的始终，“管理就是决策”。决策正确与否，直接关系到组织的生存与发展。决策能力是衡量管理者水平的重要标志。第一节决策的涵义二、决策的原则1、最优-理想状态适用前提：全面掌握相关信息情报；充分了解有关备选方案；决策目的始终在于获得最大的经济利益。2、满意-实现目标，完成任务理由：人是有限理性的；人的认知能力有限；人无法了解全部信息；人对待风险的态度；人只求满意不愿费力求最佳。3、合理-过程合理，结果就合理特征：通过理性决策过程，选取最合理方案。

强调：决策过程各个阶段工作质量；过程合理，结果就合理，而不仅仅在于进行方案抉择时采用最优还是满意原则。第一节决策的涵义三、决策的要素1、决策的要素任何一项决策都是由以下基本要素构成的：（1）决策者：决策活动中起决定作用的是决策者，决策者素质的高低是决策成败的关键之一。（2）决策目标：决策目标必须明确、具体，组织决策的首要任务是组织多目标的协调。（3）决策限制性因素（环境因素）：外部环境因素有宏观、微观的因素，内部环境因素指决策所拥有的资源条件和管理手段。（4）决策的多选方案：决策的基本含义就是抉择，也即多方案的选择，多选方案可能导致的结果各不相同，这恰恰说明决策的风险无时不在。（5）决策的风险（多选方案可能导致的结果）（6）环境因素、备选方案和决策风险三者之间的对应关系（7）决策结果（备选方案的评价和选择）第一节决策的涵义三、决策的要素2、有效决策的关键环节了解问题的性质：是一再发生的经常性问题呢？还是偶然的例外？若是经常性的老毛病，就该建立原理原则来根治；而偶然发生的例外，则应该按情况做个别的处置。考虑边界条件：需要确实了解决策应遵循的规范，边界条件说明的越清楚和越精细，据此做出的决策越有效，越能解决需要解决的问题。研究“正确”的决策是什么：而不是“能为人接受”的决策是什么，否则，会无法辨别正确的折中和错误的折中之间的区别。化决策为行动：考虑边界条件，是决策过程中最难的一步，而化决策为行动，则是最费时的一步。建立一项信息反馈制度：决策是人做的，人难免会犯错误；再了不起的决策，也不可能永远正确；即使是最有效的决策，总有一天也是会被淘汰的。第二节决策的类型与特点一、决策的类型从决策目标来看，可分为长期决策与短期决策。从决策调整的对象和涉及的时限来看，可分为战略决策、战术决策与业务决策。从决策主体的人数看，可分为集体决策与个人决策。第二节决策的类型与特点一、决策的类型

决策行为的个人因素

（1）个人对问题的感知方式在进行非程序化决策时，应重视我们的经验和直觉。（2）个人价值系统对决策过程特别是方案抉择起着重要的影响和决定作用。（3）个人价值系统影响决策者个人价值系统影响决策者的判断。积极作用：迅速有效感知事物；有助于认识事物本质；有助于从不完全信息中获取重要的变化信息；有助于人们形成决心，做出果断大胆的选择。消极作用：因循守旧；先入为主。第二节决策的类型与特点一、决策的类型从决策的起点看（或从决策要解决的问题来看），可分为初始决策与追踪决策。初始决策是零起点决策。追踪决策是在初始决策基础上的重新调整，是非零起点决策。

追踪决策的特征（1）回溯分析。初始决策是在分析当时条件和预测未来基础上制定的，而追踪决策是在原来方案已经实施，并且发现环境发生了重大变化，或与原来认识的环境有重大区别的情况下进行的。（2）非零起点。初始决策是在有关活动尚未进行，因此对环境尚未产生影响的前提下进行的，追踪决策则不然。（3）双重优化。初始决策是在已知的备选方案中择优，而追踪决策则需要双重优化，所选的方案，不仅要优于初始决策方案，而且要在能够改善初始决策实施效果中的各种可行方案中选择最优或最满意者。

从决策所涉及的问题看，可分为程序化决策与非程序化决策。程序化决策涉及的是例行问题，而非程序化决策涉及的是例外问题。第二节决策的类型与特点一、决策的类型从环境因素的可控程度看，可分为确定型决策、风险型决策与不确定型决策。确定型决策是指在稳定(可控)条件下进行的决策。风险型决策也称随机决策。不确定型决策是指在不稳定条件下进行的决策。第二节决策的类型与特点二、决策的特点

目标性-目标明确以后，方案的拟定、比较、选择、实施及实施效果的检查就有了标准与依据。

可行性-在决策过程中，决策者不仅要考虑采取某种行动的必要性，而且要注意实施条件的限制。

选择性-没有选择就没有决策，而要能有所选择，就必须提供可以相互替代的多种方案。过程性-为了理论分析的方便，我们把决策的过程划分为几个阶段。但在实际工作中，这些阶段是相互联系、交错重叠,难以截然分开的。

动态性-决策的动态性与过程性有关。决策不仅是一个过程，而且是一个不断循环的过程。第三节决策的程序与方法一、决策的程序1、明确问题（界定问题）查明问题范围、程度和特点；分析问题原因；预测事态发展趋向。2、设定目标有针对性；选择正确的价值标准；有准确性。3、拟订备选方案（包括确立标准）围绕所要解决的问题和决策目标，根据已经具备和经过努力可以具备的条件，制定可供选择的多个方案。4、方案评估和选择（包括实施方案）5、追踪决策（追踪调查方案实施后对目标的保证程度）第三节决策的程序与方法二、决策的方法1、定性决策方法用心理学、社会学的成就，采用有效的组织形式，在决策过程中，直接利用专家们的知识和经验，根据已经掌握的情况和资料，提出决策目标以及实现目标的方法，并做出评价和选择。

优点：方法灵活，通用性大，易于接受，适用于非程序决策。

德尔菲法专家背靠背的对需要预测的问题提出意见，决策者将专家意见进行信息交换（多次），逐步取得一致意见，从而得出决策方案。

步骤：确定预测题目，选择专家，制定调查表，预测过程，做出预测结论。

注意：选择好专家（什么是专家，选择怎样的专家，专家的地区、领域），决定适当的专家组（一般10～50人），拟定好意见征询表（用经典的，还是派生的）。

特点：匿名性，多轮反馈，统计性。第三节决策的程序与方法二、决策的方法1、定性决策方法

头脑风暴法针对解决的问题，相关专家或者人员聚在一起，在宽松的氛围中，敞开思路，畅所欲言，在畅谈中寻求多种决策思路。

四项原则：（1）对别人的建议不作任何评价，将相互讨论限制在最低限度内；（2）建议越多越好，不考虑建议的质量，想到什么就说出来；（3）鼓励每个人积极思考、广开思路，想法越新颖、越奇异，越好；（4）可以补充和完善已有的建议使它更有说服力。

名义小组技术集体决策中，如果对问题的性质不完全了解并且意见严重分歧，则可以采用名义小组技术。

操作程序：（1）先召集一些有知识、有经验、有能力的人，把要解决的问题和关键内容告诉他们；（2）小组成员互不通气，也不在一起讨论、协商，思考后制定备选方案并形成文字；（3）开会陈述他们各自的方案；（4）对方案进行投票优选，决策是否实施。

电子会议利用计算机技术的“名义小组技术”。第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法确定型-线性规划法、盈亏平衡点法、投入产出法、价值分析法风险型-决策树法、决策表法不确定型-大中取大法、小中取大法、折衷法、后悔值法

确定型决策方法

线性规划法线性规划是在一些线性等式或不等式的约束条件下，求解线性目标函数的最优解。线性规划问题的特征：（1）目标，即所达到的最优结果；（2）约束条件，即对所能产生结果的限制。解决线性规划问题的步骤：建立模型；问题求解；敏感性分析（即测算误差）。第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法

风险型决策方法决策树法决策树法是用树状图来描述各种方案在不同自然状态下的收益，据此计算每种方案的期望收益从而做出决策的方法。风险型决策的标准是期望值。决策树的构成：三点两枝决策点：代表最后的方案选择状态点：代表方案将会遇到的不同状态结果点：代表每一种状态所得到的结果方案枝：由决策点引出的线段，连接决策点和状态点，每一线段代表一个方案。概率枝：由状态点引出的线段，连接状态点和结果点，每一线段代表一种状态。第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法

决策树法

第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法

决策树法

方案投资（万元）年收益（销路）使用期好0.4一般0.5差0.1A.引进流水线20015080-1010年B.技术改造100100602010年AB销路一般（0.5）销路差（0.1）销路好（0.4）销路一般（0.5）销路差（0.1）80-101006020销路好（0.4）150第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法

决策树法

结点A的收益期望值为：（150*0.4+80*0.5-10*0.1）*10-200=690（万元）结点B的收益期望值为：（100*0.4+60*0.5+20*0.1）*10-100=620（万元）期望值，实质上是各种状态下加权性质的平均值。第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法不确定型决策方法

大中取大法乐观原则，好中求好。愿意承担风险的决策者在方案取舍时以各方案在各种状态下的最大损益值为标准（即假定各方案最有利的状态发生），在各方案的最大损益值中取最大者对应的方案。

小中取大法悲观原则，坏中求好。决策者在进行方案取舍时以每个方案在各种状态下的最小损益值为标准（即假定每个方案最不利的状态发生），再从各方案的最小值中取最大者对应的方案。第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法Max=240Max=16第三节决策的程序与方法二、决策的方法2、定量决策方法不确定型决策方法

折衷法折衷原则，在乐观与悲观两种极端中寻求平衡。基本方法：找出各方案在所有状态中的最小值和最大值；决策者根据自己的风险偏好，给最大值一个乐观系数a(0<a<1)，最小值一个悲观系数1-a，乐观系数是对决策者冒险程度的度量；用给定的乐观系数a和对应的各方案最大、最小损益值计算各方案的加权平均值；取加权平均最大的损益值对应的方案为所选方案。第三节决策的程序与方法二、决策