第四章@中央银行学

中央银行学华侨大学商学院金融系第四章

中央银行的独立性问题一、中央银行独立性的涵义中央银行与立法和司法？中央银行与行政或政府？第一节中央银行独立性问题的提出一、中央银行独立性的涵义中央银行与立法和司法？中央银行不管是从哪条途径产生的，最终都是通过立法确定为中央银行的，中央银行的职能和权限也都是由法律赋予的。因此，所谓的独立性不可能是独立于立法和司法，中央银行的活动必须在法律授予的范围内进行。第一节中央银行独立性问题的提出一、中央银行独立性的涵义中央银行与行政或政府？无论是作为总统制的政府还是作为内阁制的政府都对议会负责。中央银行作为政府的银行和政府在金融领域的代理人，必然要体现和实现政府的某些意图，在为政府提供服务的同时，还要接受政府的一定控制。中央银行在很多国家是作为政府机构存在的。在有些国家虽然不是作为政府机构，也是通过专门立法作为特殊法人或机构成立的。因此，要完全独立于行政或政府也是不可能的，独立性只能是相对的。第一节中央银行独立性问题的提出一、中央银行独立性的涵义中央银行相对独立性提出的背景：中央银行的独立性问题最初提出并引起广泛重视是在第一次世界大战结束以后、1920年的布鲁塞尔会议上。1930年代→政府对经济的干预1970年代→经济发展与通货膨胀并存第一节中央银行独立性问题的提出一、中央银行独立性的涵义中央银行作为一个国家的货币当局，负责具体制定和贯彻执行货币政策，必须以国家经济发展目标为根本目标，遵从经济发展客观规律和货币信用规律，独立制定和执行货币政策。中央银行的相对独立性是中央银行制定和执行货币政策的独立性。包括中央银行选择货币政策最终目标的相对独立性和为实现最终目标使用货币政策手段的独立性。第一节中央银行独立性问题的提出二、中央银行相对独立性的主要内容1.垄断货币发行权中央银行必须垄断货币发行权，不能搞多头发行。中央银行发行货币的多寡、发行货币的时间和发行方式应该由中央银行根据货币政策的目标以及经济发展和货币信用规律，自行决定而不能受政府或其他利益团体的干扰。中央银行应按经济原则发行货币，不能搞财政发行，不能在国债发行市场上直接购买长期国债。也不能代行应由财政行使的职能。第一节中央银行独立性问题的提出二、中央银行相对独立性的主要内容2.独立制定货币政策目标中央银行必须遵从经济发展的客观规律和货币信用规律，独立决定货币政策目标。在决定货币政策目标时，必须考虑政府的宏观经济目标，尽可能保持货币政策目标与宏观经济目标一致。万一发生分歧，中央银行与政府必须本着相互信任、相互尊重的态度进行充分的沟通，防止双方目标不一致造成经济政策和货币政策的失败。第一节中央银行独立性问题的提出二、中央银行相对独立性的主要内容3.独立选择货币政策手段货币政策的操作权必须掌握在中央银行手中。同时各级政府和政府的其他部门必须配合中央银行运用好货币政策操作手段，而不应采取直接和间接的方法抵消货币政策的作用和效果。第一节中央银行独立性问题的提出三、中央银行独立性争论的几个阶段第一节中央银行独立性问题的提出三、中央银行独立性争论的几个阶段1.中央银行成立至第一次世界大战以前资本主义尚处于自由竞争阶段在经济思想上，传统的货币主义占据统治地位货币制度处于金本位制的鼎盛时期中央银行仍然是私人银行，作为政府的银行的职能还非常有限第一节中央银行独立性问题的提出三、中央银行独立性争论的几个阶段2.第一次世界大战至20世纪60年代周期性经济危机，尤其是1930年代的大危机宣告资本主义自由竞争时代的结束，国家全面干预经济成为资本主义经济运行的保证。在经济思想上，凯恩斯的宏观经济理论成为经济理论的主流。中央银行收归国有信用货币制度第一节中央银行独立性问题的提出三、中央银行独立性争论的几个阶段3.1970年代至今增长停滞和通货膨胀并存在状况弗里德曼为代表的现代货币主义思想，提出固定货币供应量增长率的“单一规则”的货币政策。治理通货膨胀成为各国政府和中央银行面临的最重要政策目标。第一节中央银行独立性问题的提出一、现代经济运行的特点第二节中央银行与现代经济运行二、中央银行在现代经济运行中的地位与作用第二节中央银行与现代经济运行一、政府与中央银行的关系1.职能差异中央银行的职能体现在为经济运行提供良好的货币环境方面。政府职能的范围要广得多：承担经济和社会的责任，还要承担政治、外交和国防的责任。政府的目标也是多元的，不仅有经济目标，更有社会目标。经济目标也不仅仅是物价稳定，可能更关注的是失业率和经济增长率。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系1.职能差异第三节中央银行相对独立性的争论支持独立性的理论和人认为，货币政策非常重要，其作用是长期过程。不能将其交由缺乏专业知识和短期行为的政治家决定。反驳者则认为，总统由公众选举产生，对本国经济福利全面负责，却无法控制决定经济运行最重要因素的中央银行及其货币政策是不合理的。将货币政策交给不对任何人负责的人去制定和执行，是不民主和不公平的。一、政府与中央银行的关系2.利益驱动和制约机制差异政府中的政治家们受选民们选票的制约，往往将赢得下一次竞选胜利为最高目标，在该目标驱使下，制定经济政策目标。因此，不太关注需要通过长期调整和努力才能实现的物价稳定目标，而是选取比较容易实现的充分就业等的短期目标。为了实现充分就业，采取扩张性的财政政策，并要求扩张性货币政策予以配合，降低利率。短期内可能是有效的，利率下降。但是经过预期调整以后，通货膨胀率加剧，利率上升。中央银行进一步增加货币供应，压低利率，造成恶性循环。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系2.利益驱动和制约机制差异第三节中央银行相对独立性的争论支持独立性的理论和人认为，只有与政治隔离的中央银行才能做到关注长远目标，成为币值稳定和物价稳定的捍卫者。将货币政策委托给中央银行有利于币值稳定，可以获得与单一规则货币政策相同的经济福利。如果中央银行的目标函数是重视币值稳定，而不是经济增长，那么，中央银行比社会公众在非预期通货膨胀中获得的收益小，就更不具备通货膨胀的动机，社会公众对通货膨胀的预期也就更小。一、政府与中央银行的关系2.利益驱动和制约机制差异第三节中央银行相对独立性的争论反对者认为财政政策需要货币政策配合，应该将货币政策置于同样掌握财政政策的政治家手中，才能防止政策冲突，提高政策效果。中央银行并非总是成功运用它的独立性，大危机就是货币政策失败的后果。所谓独立性常常被中央银行用来作为追求自身利益的工具。失去政府监督压力的中央银行组织的效率如何保证。套用法人治理结构理论，如果没有了政府这些利害关系人的监督，公众和市场的监督能否有效发挥作用都是未知数。来自外部的压力减少以后，中央银行组织管理上的效率发生问题。中央银行目标多样化以后，政府的很多问题同样会发生在中央银行。一、政府与中央银行的关系中央银行与政府的一般关系表现在以下几点：1.从法律赋予中央银行的任务职责上看：世界上绝大多数国家从法律角度赋予中央银行在制定执行货币政策时具有相对的独立性，同时也要求中央银行承担稳定货币、提高本国福利、实现政府经济目标的社会职责，作为政府的金融代理人，接受政府的控制和监督。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系中央银行与政府的一般关系表现在以下几点：2.中央银行的资本所有权看：中央银行的资本逐渐趋于国有化或对私人股份加以严格限制，主要是出于以下原因，即中央银行主要是为国家政策和社会利益服务的，不能容许私人利益在中央银行中占有任何特殊的地位。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系中央银行与政府的一般关系表现在以下几点：3.从中央银行与财政部的资金关系看：很多国家严格限制中央银行直接向政府提供长期贷款，但又要通过某些形式对政府融资予以支持，即中央银行在一定限度内有支持财政的义务，但又要防止财政部直接挤占中央银行的资金，防止中央银行对政府过度融资造成通货膨胀。许多国家对融资的方式，额度与期限都从法律上加以严格限制，禁止财政部向中央银行透支。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系中央银行与政府的一般关系表现在以下几点：4.从中央银行利润分配与税收管理上看：虽然中央银行不是企业，不能以赢利为目的，但它有赢利，而且赢利还很高，不但能维持自己的营业支出和股票分红，还有相当一部分盈利可以上缴财政。中央银行不需要财政拨款，因此减少了政府的制约，这是中央银行不同于其它部门的地方。但是中央银行不能一赢利为目的，它的收入扣除必要的支出与积累外，全部要上缴政府，这又是中央银行作为政府部门的体现。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系中央银行与政府的一般关系表现在以下几点：5.从政府任免中央银行理事和总裁来看：政府作为中央银行唯一的或主要的股东，甚至在私人全部持有中央银行股份的情况下，政府一般都拥有任命中央银行理事或总裁的权利。政府可以在人事上对中央银行加以控制，通过人事的任免来影响中央银行的业务与活动。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系欧美主要国家中央银行与政府关系的五种类型：第一类，政府无权干预中央银行决定的事项。如美国联邦储备银行，其专门负责货币政策的决定和运营，向国会负责，不接受政府的指示；又如瑞典银行，只接受国会或银行委员会（国会的常设委员会）的指示。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系欧美主要国家中央银行与政府关系的五种类型：第二类，政府只拥有在一定期限内推迟中央银行决定的事项的权限。如德国联邦银行在行使法律授予的权限时，不接受联邦政府的指示，但是如果联邦政府提出要求，则必须将联邦银行的决议推迟实施，推迟时间以两周为限。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系欧美主要国家中央银行与政府关系的五种类型：第三类，承认政府提出异议的权利，根据不同事项，通过行政法庭的裁决。如法国银行，如果监事（由财政部长任命）对理事会的决议不提出异议即可通过；如果监事提出异议，应由中央银行总裁召集理事会重新进行审议，如果仍然不能达成一致就由国家行政法庭裁决。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系欧美主要国家中央银行与政府关系的五种类型：第四类，如果违反国家利益，政府可以行使否决权。如在比利时，当政府官员认为，比利时国民银行的决议违反国家利益时，可以暂停中央银行决议的执行，并向财政部长通报，由财政部长来裁决。第三节中央银行相对独立性的争论一、政府与中央银行的关系欧美主要国家中央银行与政府关系的五种类型：第五类，政府对中央银行保留一般的指令权。如在英国，当财政部认为是社会公益所需时，可以对英国中央银行发出指令。但是，一般事前应同英国中央银行总裁协商。第三节中央银行相对独立性的争论二、中央银行与财政的关系中央银行与财政是国家积聚和分配资金的两条住渠道，是国家调控宏观经济的两大支柱。在一个国家与中央银行联系最为密切的是财政部门，主要是因为财政部门在经济方面最能代表政府，所以中央银行与政府的关系在很大程度上反映在中央银行与财政部门的关系上，国家或政府对中央银行的管理和干预在许多方面是通过财政部门进行的。第三节中央银行相对独立性的争论二、中央银行与财政的关系1.中央银行资本金的所有权大多由财政部门代表国家持有；2.绝大多数国家中央银行的利润除规定的提成外全部叫国家财政，如有亏损，则全部由国家财政弥补；3.财政部门掌管国家财政收支，而中央银行代理国库；第三节中央银行相对独立性的争论二、中央银行与财政的关系4.中央银行代理财政债券发行，需要时按法律规定向政府财政融资；5.许多国家财政部门的负责人参与中央银行的决策机构，有的有决策权，有的只是列席；6.有的国家中央银行在行政关系上直接隶属于财政部门；7.在货币政策和财政政策的制定和执行方面，中央银行与财政部门需要协调配合第三节中央银行相对独立性的争论三、中央银行与金融机构及其它金融监督管理部门的关系1.目前，世界上几乎所有国家的中央银行都是本国金融业的主管机关。中央银行是对金融业实施监督管理的核心机构，其它金融监督管理机构则是根据国家的授权对特定的领域或方面承担监督管理的责任。第三节中央银行相对独立性的争论三、中央银行与金融机构及其它金融监督管理部门的关系2.从金融运行看，中央银行是全部金融活动的核心。由于中央银行是发行的银行，全社会货币供给的源头来自于中央银行，中央银行是货币流通的中心、资金运动的中心和社会信用活动的中心，从而是整个金融活动的中心，也是金融活动的调节者。第三节中央银行相对独立性的争论三、中央银行与金融机构及其它金融监督管理部门的关系3.从中央银行与商业银行等金融机构的业务关系看，中央银行是银行的银行，是为金融机构提供包括支付保证、融资、清算等在内的各项服务的机构，是各类金融机构从事金融业务活动的支持者和保证者。第三节中央银行相对独立性的争论三、中央银行与金融机构及其它金融监督管理部门的关系4.从中央银行承担监督管理金融业、维护金融秩序、规范金融运作等方面的职责看，中央银行是商业银行等金融机构的领导者和管理者，发挥着政府的银行的管理作用。第三节中央银行相对独立性的争论四、中央银行的职能与宏观政策的关系在很多情况下，中央银行的职能通过货币政策体现，当货币政策目标与其他宏观经济目标一致时，没有问题。当不一致时，如何协调两者关系也就牵涉到政策效果和政策目标能否实现，从而保证经济平稳运行。在国际政策协调方面，汇率政策与货币政策之间也经常发生利害冲突。第三节中央银行相对独立性的争论五、保持中央银行相对独立性的必要性第一，货币政策的特殊性。货币政策的实施手段及其效果都依赖于市场机制。货币政策的实施主体需要具备高超的金融市场专业知识、与金融机构广泛的业务联系，以及金融市场参与者对货币政策的理解和配合。货币政策是否有效首先依赖于市场参与者对政策的信任。第三节中央银行相对独立性的争论五、保持中央银行相对独立性的必要性第二，中央银行与政府地位、目标、利益驱动和制约机制不同。政府往往比较关注经济政策的短期效果，对长期效果不感兴趣