以《基本住房保障法》规避市场失灵

住房消费具有强烈的“外部性”，单纯靠市场来配置住房资源不可避免地会存在“市场失灵”，公民住房权利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引导政府在住房事业发展方向上，从过去那种单纯追求平均意义上的人均住房面积增加，转向更加注重维护每个人的居住水平底线，而后者是建立社会公平公正和解决民生问题必不可少的组成部分。2010年“两会”期间，关于《基本住房保障法》的立法进展工作再度成了人们关注的焦点。社会各界对《基本住房保障法》或更高一层面的《住宅法》等待已久，而政府有关部门对住宅问题的专门立法也一直给以高度重视。据有关资料，早在1983年时建设部就开始研究《住宅法》，并已形成初步草案，但时至今日，《住宅法》研究开展了27年后仍没有出台，可见其复杂性和艰巨性。发达国家多有专门的住宅法律体系几乎每个发达国家都对住宅有专门的法律体系。以美国为例，1934年美国制定第一部住房法案，即《临时住房法案》，以解决大危机时期失业人口的住房问题。1937年，该法案进一步补充为《国家住房法》，规定联邦政府出资，由地方政府负责建造廉价而卫生、合符标准的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜鲁门时期的《全国可承受住房法》正式明确美国政府有义务实现“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。此后，1968年约翰逊政府通过《住房与城市发展法》，1970年尼克松政府通过《紧急住宅融资法案》和1974年颁布《住房和社区发展法》，1987年里根政府颁布《无家可归者资助法》，1990年布什政府颁布《国民可承受住宅法》，形成了一套严密的住宅法律体系。日本在二战后解决国民住房短缺问题也是从提供法律制度支持做起，先后制定了《住房金融库法》（1950年）、《公营住宅法》（1951年）、《住宅公团法》（1955年）、《城市住房计划法》（1966年）等40多部法律法规。德国在基本法《民法》中就规定了居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件是国家和政府职能的基本体现。以《民法》为基础，德国还出台了《住宅建设法》、《建筑法》、《住宅促进法》、《节能法》以及各州政府制定的住房建设法规，从而构成了多层次的住房法律体系。一些住房问题解决好的国家如瑞典、丹麦、荷兰，也都是首先从立法上明确政府对住房的责任做起。从1946年起，瑞典就通过《住房法》明确规定“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件是每个国民的社会权利”。瑞典还从立法方面体现了以“普世原则”解决国民住房问题的社会理念，要求公共租房公司向所有人开放。《基本住房保障法》立法可行且必要当前社会舆论对国家从立法层面确立政府对住房保障责任的呼声日益强烈。如2010年“两会”期间关于住房保障的立法提案几乎占了一半，各大民主党派都纷纷在此问题上建言献策。可见社会各界在住房保障方面已经基本形成较广泛的共识。在此背景下，先出台任务相对集中的《基本住房保障法》成为可行也是必要的立法方案。但不管《住宅法》还是《基本住房保障法》，首先要明白，为什么要对似乎属于私权领域的住房问题进行立法？住房权问题牵涉到每个人，是关系社会稳定、人民福祉的根本所在，需要通过法律来切实保证公民基本住房权利的落实。虽然《物权法》是对住房所有权保护的一大飞跃，但人对住房的权利绝不仅限于物权。根据1991年联合国经济、社会、文化权利委员会第四号一般性意见，“不应狭隘或限制性地解释住房权利，譬如，把它视为仅是头上有一遮瓦的住处或把住所完全视为一商品而已，而应该把它视为安全、和平和尊严地居住某处的权利”。住房消费具有强烈的“外部性”，单纯靠市场来配置住房资源不可避免地会存在“市场失灵”，公民住房权利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引导政府在住房事业发展方向上，从过去那种单纯追求平均意义上的人均住房面积增加，转向更加注重维护每个人的居住水平底线，而后者是建立社会公平公正和解决民生问题必不可少的组成部分。各国人们都发现，住房条件与公共卫生之间存在较强的联系，恶劣的住房环境容易导致霍乱等流行疾病的蔓延，贫民窟十分容易导致社区混乱、城市崩溃和国家衰败。瑞典和美国学者曾联合写道，“恶劣的住房条件将以犯罪、少年流氓、酗酒和各种其他恶性问题来让整个社会为之付出高昂代价”。所以，住房保障具有社会投资属性，最低层面是指，通过临时住房救济等措施来防御性地防止流落街头或聚居破烂街区的人走向犯罪或其他社会不良行为等，造成对社会秩序的干扰和对社会生产力的破坏。正如卫生保健，有卫生经济学家测算，在我国如果投资1块钱在预防保健上，就可以节省8块多的医疗费，还能节省100块钱的抢救费。同样道理，在住房保障上进行投入，可以达到高倍的社会收益回报。住房保障法立法重点“人人享有合理住房的权利”，这早已被多部联合国公约所确认，如1966年《关于经济、社会、文化权利的国际公约》已明确规定，“人人有权享有维持他本人以及家属健康和福利所必备的住房条件”。从各国经验来看，为住房保障立法的重点在以下方面。一是住房问题不是靠市场机制能自行解决的，政府责任重大。从住房建设供应、住房市场交易秩序维护、住房消费到住房分配后果的调节等各个环节一定都要有政府参与，尤其对住宅市场上弱势群体的住房保障问题，政府更是责无旁贷。但也要划分好政府与市场的合理边界，不能过度代替市场。二要明确规定政府应该达到的住房政策目标。这个目标既要有宏观和长远的，比如“让人人享有合理、干净的住房”，也要有短期的、现实可操作的，比如美国有法案规定，凡收入低于当地平均收入50%的家庭（人口多的家庭放宽到80%），政府有义务使其住房支出不应超过收入的三分之一。瑞典法律规定，任何家庭如果无力负担过于沉重的住房开支，都有权得到政府补贴，不至于让住进体面的住房成为一件不可能的事情。我国对政府设立的目标一定要宏观与微观结合，长期与短期互补，并照顾我国地区差别大的国情，但一定要坚持政府目标必须明确和可基本量化的原则，包括要明晰到底是什么情况才算达到最基本的住房条件。三要明确政府如果不作为的法律责任。最近几年，尤其2007年以来，政府对住房保障要达到的目标作了很多细化规定。比如国务院“24号文”提出，“面积90平方米以下住房比重必须达到开发建设总面积的70%以上，廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型住房用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%”等，还要求地方政府“都要制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布”。中央政府可以把这些目标的落实情况与地方政府官员的政绩考核以及升迁联系起来，但这需要有法律依据，否则难以真正落实与执行。这方面可以借鉴法国在住房立法上设定“可抗辩权”的做法。2007年1月17日，法国政府部长会议通过了“可抗辩居住权”法案，承诺增加住房建设投入，在法国基本实现人人有房住。该法案规定，从2008年12月1日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5类住房困难户——无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人以及与未成年子女同住且住房面积不达标的人，可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。四要明确各级政府之间的责任分工，以及参与落实住房政策过程的各种公营、非公营主体的法律地位与责任。一般各国住房政策，都是中央政府负责制定、地方政府负责落实，包括提供土地和组建公营租房公司，但同时中央政府帮助提供实施住房政策的融资。如美国20世纪50—70年代的公共住房建设、80年代以来的住房津贴实验、住房券计划都是联邦政府出资，包括有关驻地方的联邦住房机构的有关行政开支都是由联邦预算中出。英国、荷兰、瑞典等国的住房补贴与公共租房公司虽然是由地方操作，但融资都是基本来自中央政府。这样做的必要性是在于避免因地方贫富不均而造成住房政策落实能力的分化。由于我国（在城市范围内）是三级政府管理体制，在中央、省、市之间如何划分好住房保障的责任分工，是《基本住房保障法》立法中的重要课题。有关住房保障的投融资机制以及财政预决算编制、税收、信贷、土地供应、开发管理与城市规划等在立法中也应该得到明确说明。此外，美国有联邦住房与城市发展局（HUD），新加坡有住房发展局。因此，是否需要从中央到地方设立一套专门的机构，来专职负责住房保障政策的制定和协调、指导、监督各地落实，是立法中一个很重要的问题。五要阐明住房保障与资助的群体范围。住房保障范围很值得考量，不同国家也是有不同思路。英美系国家通常是“选择性”住房保障，只针对穷人、弱势群体开放廉价公共租房和提供住房补贴，而以瑞典为代表的部分国家则是“普世原则”，在法律上就要求让所有人都可以得到租金受控制的公共租房，不刻意造成群体居住割裂和居住分化。这当然跟各国的经济社会发展水平、收入分配状况和社会理念有关。对我国来说，需要明确到底收入和住房困难到什么样程度的人，政府从道义上和法律上有责任、有义务加以援手和干预。农民如何享受住房保障，进城的农民工如何享受住房保障，也是急需解决的问题。六是关于具体的方式方法。比如经济适用房是否要坚持，是否要各地在住房供应中占有