土地规划调整完善(2015年11月13日)

土地利用总体规划调整完善国土资源部规划司孙雪东2015年11月13日合肥

一、背景二、本轮土地规划实施情况三、约束与挑战四、规划调整完善基本考虑五、“多规合一”与空间规划体系改革六、展望——放眼长远、科学规划汇报要点一、背景经济下行：7.7%——7.3%——6.9%用地规模大幅下降：2014年-16.5%，今年1-7月-17.6%房地产用地2014年-25%；今年1-7月-35.5%土地出让收入：2014年逐季度40%、14%、0.5%、

-22%；今年1-7月-30.5%用地难度增加：规划空间、占优补优、征地拆迁“三期”叠加新常态,全面建成小康社会决胜阶段四大板块发展分化东部地区开始迈入现代化，体量大、增速放缓。中、西部承接产业转移，农民工回流，推进二个1亿人落地，有后发优势，但部分能源资源大省下行压力加大。东北经济持续下滑，企业生产经营普遍困难。一、背景加快重点项目用地审批：预审、快速通道、特殊政策、简政放权分类调控保障土地供应：调整完善土地规划、加大土地利用计划下达地方部分、推动三大战略发展、促进新型城镇化、支持重点产业发展出台房地产政策：优化用地供应、做好保障房供应、加大闲置土地盘活力度深化改革增强经济发展动力：审慎稳妥推进三项改革、推进不动产统一登记、拓展增减挂钩、有序推进工矿废弃地复垦利用、稳步推进城镇低效用地再开发推进土地整治和高标准基本农田建设当前稳增长的新举措一、背景“十三五”时期是全面建成小康社会的决定性时期

资源约束趋紧，城乡区域发展不平衡，生态环境恶化趋势尚未扭转，基本公共服务供给不足。国土资源在经济社会发展中的基础性、全局性、战略性地位没有改变，面临的风险挑战进一步加大。一、背景

我国经济仍处在可以大有作为的重要战略机遇期，但风险挑战前所未有。全国土地开发利用基本情况面积人口人口密度单位万平方公里万人人/平方公里耕地1351367821.48亩/人城镇用地约10731117100农村用地约19629613500二、本轮土地规划实施情况

以相对紧缺的资源赋存支撑了长达36年的高速增长。类型19782014GDP0.36万亿63.65万亿城镇化水平17.9%54.77%二、本轮土地规划实施情况以占世界10%的耕地养育了世界19%的人口。类型19782014粮食总产3.05亿吨6.07亿吨人均粮食319公斤442公斤农村贫困人口2.5亿7000万二、本轮土地规划实施情况区域、城乡发展协调性有所提高。西部、东北、中部、东部区域发展战略工业反哺农业、城市支持农村二、本轮土地规划实施情况能源资源节约和生态环境保护取得重要进展。万元GDP能耗、二氧化硫排放量、COD排放量…单位建设用地二三产业产值、生态退耕、水土流失综合治理面积、森林覆盖率…二、本轮土地规划实施情况国土基础设施框架初步形成。类型19782014铁路5.2万公里11万公里公路89万公里435万公里二、本轮土地规划实施情况实施情况：

2014年末，全国实有耕地面积20.26亿亩，没有突破《纲要》确定的耕地保有量目标，但各省（区、市）的情况有差异。

2006-2014年，东部沿海省份耕地减少普遍快于《纲要》安排的进度，中西部省份耕地减少普遍低于《纲要》安排的进度。二、本轮土地规划实施情况耕地保护情况9年减少超过《纲要》15年安排

耕地减少进度超过《纲要》安排的进度耕地减少进度低于《纲要》安排的进度耕地增加

天津、河北、辽宁、吉林、上海、江苏、山东、河南、湖北、广西、甘肃等11省区市

北京、浙江、安徽、江西等4省市

山西、福建、湖南、广东、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、青海等11省区市

内蒙古、黑龙江、西藏、宁夏、新疆等5省区耕地保护情况二、本轮土地规划实施情况2006-2014年耕地减少情况基本农田保护实施情况：各省（区、市）基本农田保护面积稳定在《纲要》确定的目标以上。存在的主要问题：（1）部分地方城市周边、道路沿线的优质耕地应当划入基本农田但尚未划入；（2）多数地方基本农田的地类构成中，包括了部分非耕地；（3）部分基本农田为位于25度以上的坡耕地，或河滩地。二、本轮土地规划实施情况建设用地利用2014年末，全国建设用地总规模3811万公顷，距离规划目标尚余69万公顷，指标使用超过规划安排的87%，高于规划进度。二、本轮土地规划实施情况2006-2014年历年新增建设用地规模（万公顷）建设用地利用城乡建设用地已经超过2020年规划目标。农村居民点用地规划安排全国每年减少58万亩，但实际每年增加85万亩。城镇工矿用地规模符合规划安排，尚有一定剩余。

各省（区、市）建设用地使用情况差异较大，部分地区已接近或突破规划目标。二、本轮土地规划实施情况二、本轮土地规划实施情况天津、河北、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西、山东、湖北、云南、甘肃、新疆等12省区已突破规划目标。辽宁、安徽、河南、湖南、广东、贵州、陕西、宁夏等8省（区、市）已使用规划指标的80%以上。北京、山西、吉林、黑龙江、上海、广西、海南、重庆、四川、西藏、青海等11省（区、市）已使用规划指标的60%。102个报国务院审批土地利用总体规划的城市，有50个城市突破规划目标，占49%。各地建设用地总规模二、本轮土地规划实施情况城乡建设用地规模实施进度北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、贵州、甘肃、青海、宁夏等18省（区、市）已突破规划目标山西、河南、海南、四川等4省（区）已使用指标的80%以上102个报国务院审批土地利用总体规划的城市，有61个城市突破规划目标，占60%。城乡建设用地三、约束与挑战国土面积耕地面积水资源粮食产量GDP人口193519532014东南侧43.285.470.094.195.796.095.693.8西北侧56.814.630.05.94.34.04.46.2（一）自然资源禀赋强约束人口密度比较国别人/平方公里国别韩国51032.2美国荷兰＞40018.7巴西印度34212.5阿根廷日本33611.0苏丹英国2479.0俄罗斯德国2283.0加拿大中国1412.0澳大利亚尼日利亚1201.5蒙古————————————————中国东南侧294→350中国西北侧15→17.5

我国人口偏居东南半壁，这区域人口密度已相当于印度、日本。

三、约束与挑战（一）自然资源禀赋强约束2014年GDP1美国17.4万亿美元2中国10.4万亿美元3日本4.8万亿美元4德国3.8万亿美元5法国2.9万亿美元6英国2.8万亿美元7巴西2.2万亿美元8印度2.12万亿美元9俄罗斯2.11万亿美元10意大利1.95万亿美元供应建设用地6099平方公里建设占用耕地3000平方公里原煤38.7亿吨（46%）发电量5.65亿千瓦时（24%）原油5.2亿吨（10%）粗钢7.8亿吨（49%）水泥24.2亿吨（60%）化肥7000万吨（20%）二氧化碳100亿吨（28%）三、约束与挑战（一）自然资源禀赋强约束资源供给刚性约束的基本态势将长期存在CO2排放美国16%

中国28%

欧盟11%

印度7%GDP比重美国19%

中国12%

欧盟20%

印度2.5%

过度的资源消耗支撑了中国经济过去30多年的高速增长。这种发展模式，严重背离了我国资源环境紧约束的基本国情。三、约束与挑战（一）自然资源禀赋强约束我国人均耕地1.49亩，不足世界平均水平40%，排在世界第67位，约相当于美国1/7，印度的1/2。三、约束与挑战（一）自然资源禀赋强约束

农户户均土地经营规模中国：9亩日本：200亩法国：600亩美国：1500亩二次调查耕地面积虽有增加，但都在耕作；每年进口相当于8亿亩耕地产出的谷物、大豆和棉花，粮食供需紧平衡是长期态势。三、约束与挑战（一）自然资源禀赋强约束建设占用耕地（万亩）年均1991-2000年16971702001-2010年38003802011年4852012年4842013年4382014年501三、约束与挑战（一）自然资源禀赋强约束

二、耕地10%19%

未来我国国土开发空间基本格局不会改变，现代化建设速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求也不可能降低，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧，土地资源紧约束的局面将更加凸显。地形相对限制性评价图缺水状况评价图优质耕地分布与适宜建设空间重叠，局部地区发展空间有限。优质耕地集中区分布图开发强度图资源环境限制性综合评价分区

中国适宜生产生活的陆地空间只有300万平方公里，可供大规模、高强度开发的国土只有180万平方公里，扣除必须保护的耕地等生态用地和已有的建设用地，今后可供开发的面积只有28万平方公里左右。这些空间主要集中在“胡焕庸线”东南侧，是工业化、城镇化和农业现代化的主要区域。

人口增长和食物消费结构升级导致粮食需求增加，必须守住耕地红线。发展的中心在城市农业是吸纳就业人口最多的产业，保护耕地，是稳定农业、稳定就业、稳定社会的基础。稳定的重心在农业建设国土生态屏障与安全体系，需要保障合理的生态用地。退耕还林还草还湖还湿需求旺盛。（二）各行各业各地竞相用地矛盾加剧

五化协同发展，建设用地需求刚性增长。三、约束与挑战城市建设用地增长城镇人口增长土地增长/人口增长1990—2000年90%52%1.71倍2001—2014年83%45%1.85倍（三）建设用地使用低效粗放浪费土地城镇化远快人于口城镇化三、约束与挑战（三）建设用地使用低效粗放浪费土地城镇化远快人于口城镇化三、约束与挑战原因：城镇建设用地快速增加的同时，产业和人口集聚不足；住房建设总量过多与分配不均衡；大马路、大广场、大园区、大绿地—“虚胖”部分基础设施过度、浪费、超前。（三）建设用地使用低效粗放浪费土地城镇化远快人于口城镇化三、约束与挑战北京市1990年-2012年城市建设规模扩展示意图天津市1990年-2012年城市建设规模扩展示意图上海市1990年-2012年城市建设规模扩展示意图珠江三角洲城市群1990年-2012年城市建设规模扩展示意图（三）建设用地使用低效粗放浪费土地城镇化远快人于口城镇化2000年—2014年：耕地净减少1亿亩，其中建设占用耕4500万亩；人均城镇工矿用地从130增加到149平方米；农村人口减少1.33亿，农村用地增加3045万亩。三、约束与挑战（三）建设用地使用低效粗放浪费土地城镇化远快人于口城镇化三、约束与挑战英国A级公路我国高速公路三、约束与挑战浪费土地的基础设施（四）部分地区开发强度过高三、约束与挑战主要城市群开发强度三、约束与挑战城乡之间用地水平落差过大：——城乡用地比例为3.4:6.6，与54.77%的城镇化率不匹配——人均建设用地：（五）城乡发展不平衡三、约束与挑战城镇农村（户籍人口）农村（常住人口）全国119217303安徽136212365合肥124223413（五）城乡发展不平衡东部一些地方过密，中西部有待挖掘；特大城市人口压力过大，存在过载情况；中小城市集聚产业和人口不足，潜力发挥不够；小城镇数量多、规模小、服务功能弱；城市管理服务水平不高，公共服务均等化不够，“城市病”日益突出。人文特色内涵不够，传统与现代风貌不够融合。三、约束与挑战现实农村美丽乡村（六）城市内部用地比例失衡工业用地偏多、居住用地偏少。工业用地比例超过25%，有些城市甚至达到40-50%，纽约7%，香港6%，伦敦2.7%，新加坡2.4%；（降低工业用地比例）建设用地偏多、生态用地偏少；

（实行建设用地总量和强度双控行动，

实施山水田林湖生态保护和修复工程）绿色空间、开敞空间、休闲空间严重不足；道路过宽与密度偏低并存，通达性差；公共服务空间不足，混合利用功能弱。三、约束与挑战拥挤破旧的老城区开发区、新城只有天上才能看到的景色

土地出让收入占全部财政收入比重从15%上升到32%。（七）依赖土地融资推进城镇建设的方式不可持续三、约束与挑战现有城镇建设方式以“土地—财政—金融”联动机制为支撑（财政是动力，金融是工具，土地是杠杆）好处：促进经济高增长和城镇化进程，增加地方财政收入，造就了繁荣。弊端：引发多征、多占、多卖地冲动，冲击耕地红线，浪费土地，引发财政风险和金融风险。（七）依赖土地融资推进城镇建设的方式不可持续三、约束与挑战

地方政府债务余额28万亿。

84个城市抵押土地4510平方公里，抵押贷款总额9.51万亿元。

BOT、BTO、BOO、TOO、BT、PPP……105个城市综合地价为3522元/平方米，商服地价为6552元/平方米，住宅地价为5277元/平方米，工业地价为742元/平方米。三、约束与挑战习近平：城镇规模扩张过快、占地过多、盲目“摊大饼”，城镇用地结构不合理，工业用地偏多、居住用地偏少，建设用地偏多、生态用地偏少。粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能走了，也走不通了！三、约束与挑战李克强：

继续走老路，靠城市政府扩大债务、单纯经营土地，靠高投入、高消耗、高排放，也会形成产能过剩，肯定走不长，也走不通。即便短期有效，长期代价也很大。三、约束与挑战（八）区域经济同构化与空间失调并存

以单位土地承载GDP（国土经济密度）比较：美国与中国陆地疆域面积相当，国土经济密度约为我国的4-5倍。韩国国土面积与江苏、浙江面积相当，国土经济密度2.8倍于江苏，4倍于浙江。三、约束与挑战GDP占比19782014东部5259中部3127西部1714——2014年，东部地区国土经济密度为中部和西部的3.7倍和19.8倍；——革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展滞后；——全国仍有7017万贫困人口。空间效率不高。三、约束与挑战产业低质同构现象严重，农业仍是薄弱环节。一些地区盲目设立产业园区，区域之间产业结构趋同，部分地区产能严重过剩、无序竞争等问题突出；零地价+送厂房服务业发展不足，制造业主要依靠能源资源要素驱动，基础设施重复建设与建设不足并存。三、约束与挑战（九）掠夺式开发和环境破坏严重——单位GDP用水量和能耗，分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；——工业用地容积率平均仅为0.3~0.6；——矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别只有30%和35%左右。三、约束与挑战部分地区森林破坏、水土流失、草原退化问题突出，生态系统功能持续下降；部分地区环境质量不断恶化，河流污染日益严重；部分城市群地区，复合型大气污染严重；一些省区土壤重金属污染较为严重。

（九）掠夺式开发和环境破坏严重三、约束与挑战陆海国土开发缺乏统筹，海洋资源环境问题日益突出。

陆地与海洋开发衔接不够，沿海局部地区开发布局与海洋资源环境不相适应，海岸带和近岸海域过度开发，导致生态环境恶化趋势明显。与此同时，海洋资源开发不足，专属经济区和大陆架区域的资源开发几近空白。三、约束与挑战

我们未到达后工业化时代，却已提前预支了那个时代的土地资源。

建设美丽中国:

必须改变这种依靠大量消耗自然资源、外延扩张的增长模式;改变这种大量占用耕地及其他生态用地的发展方式;改变这种单纯赶超、片面复制欧美机动化的生活方式;改变这种牺牲农村、缺少城乡统筹的发展路径。三、约束与挑战四、规划调整完善基本考虑2014年11月21日：部召开土地利用总体规划调整完善工作视频会议，进行动员部署2014年11月26日：国土资源部印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》2014年12月：编制《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》2015年5月：部长办公会议审议通过《调整方案》2015年6-10月：征求地方和有关部门意见2015年12月：上报国务院批准后实施工作过程主要内容目的与依据任务和原则耕地保有量调整基本农田保护目标调整建设用地规模和布局调整四、规划调整完善基本考虑（一）目的与依据1、贯彻党中央、国务院对国土资源工作的新要求，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。“耕地调查数虽有所增加，但土地资源的基本国情没有改变，必须继续实行最严格的耕地保护制度；建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应，但土地利用比较粗放，应继续坚持和完善最严格的节约用地制度；林地、草地等生态用地数据变化明显，生态承载问题日益突出，应大力推进生态文明建设。四、规划调整完善基本考虑（一）目的与依据中央要求：“在完成《全国土地利用总体规划纲要》中期评估的基础上，依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性”。2014年11月，国务院在研究农村土地制度改革试点工作时，明确要求，“进一步强化土地利用规划管理和用途管制，要依据第二次全国土地调查成果，尽快完成各级土地利用总体规划的调整完善工作。”2015年5月14日，张高丽副总理到国土资源部调研时指示，要在坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度的原则下，适当增加土地利用总体规划新增建设用地规模，抓紧按程序报批。

四、规划调整完善基本考虑（一）目的与依据2、主动适应经济社会快速发展和生态文明建设力度加大的客观需求。规划中期评估结果显示，土地规划确定的主要调控目标基本实现，守住了耕地和基本农田保护红线，节约集约用地水平明显提高，城乡建设、基础设施和生态环境用地有效保障，土地利用结构和布局有所优化，但各地情况不平衡，部分地方突破了规划控制指标。四、规划调整完善基本考虑（一）目的与依据

规划实施中存在的问题，既有部分地方规划管控不力、“土地城镇化”快于人口城镇化的原因；也有工业化、城镇化进程快于预期、基础设施和新农村建设加快推进的客观因素。四、规划调整完善基本考虑（一）目的与依据中央提出稳增长、调结构、惠民生一系列政策措施；出台了国家新型城镇化规划；明确重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略、长江中游城市群等；启动了一批新的重大基础设施建设项目；“十三五”期间创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念。四、规划调整完善基本考虑（一）目的与依据要进一步加强土地规划管理，严格土地用途管制；要通过规划调整完善，解决现行规划与客观发展实际之间的不协调、不适应问题，切实提高规划的科学性和可操作性，维护规划的权威性和严肃性。四、规划调整完善基本考虑（一）目的与依据围绕国家经济社会发展战略和相关规划，以资源环境承载能力为基础，优化生产、生活、生态空间。在与二次调查成果数据充分衔接的基础上，积极适应经济社会发展的客观要求，进一步加强和规范土地规划管理。在保持实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高的基础上，有计划有步骤安排退耕还林还草、还湖（湿）。合理调整区域、城乡建设用地结构和布局，既保障稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列政策措施落地，又确保依法依规管地用地。四、规划调整完善基本考虑规划调整完善的主要目的是：（二）主要任务坚持耕地保护优先，落实最严格的耕地保护制度，确保实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高；严格划定永久基本农田，确保基本农田布局总体稳定，提高基本农田质量；落实最严格的节约用地制度，管住总量、严控增量、盘活存量，优化城乡用地结构和布局，切实提高土地利用效率；同步更新规划数据库，完善国土资源“一张图”，加强规划实施监管。四、规划调整完善基本考虑（三）基本原则1、总体稳定、局部微调。坚持《纲要》确定的规划指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续深入实施《纲要》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《纲要》，增加耕地和基本农田保护任务，优化建设用地布局，切实提高规划的科学性和可操作性，维护规划的权威性和严肃性。四、规划调整完善基本考虑（三）基本原则2、应保尽保、数质并重。对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，其他耕地均应予以保护。优质耕地除实施国家相关规划难以避让的以外，均应划入基本农田，实行永久保护。四、规划调整完善基本考虑（三）基本原则3、节约集约、优化布局。按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求；统筹增量与存量建设用地，合理调整优化建设用地结构和布局，贯彻协调绿色发展理念，提升人居环境水平，优化国土空间开发格局。四、规划调整完善基本考虑（三）基本原则4、统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，增强《纲要》调整完善工作的针对性和实效性。重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化。制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。四、规划调整完善基本考虑（三）基本原则5、加强协调、充分衔接。坚持科学论证、民主决策，强化与相关规划的协调，做好与下级规划的衔接；结合规划调整完善，推进永久基本农田、城市开发边界、生态红线划定，探索“多规合一”，完善土地用途和国土空间管制制度。四、规划调整完善基本考虑（四）耕地保有量调整

总要求：实有耕地面积基本稳定、耕地数量质量并重，做到保护优先、应保尽保。二次调查耕地增加二次调查耕地减少除根据国家统一部署纳入退耕范围和根据国家相关规划需要占用的以外，其他耕地原则上都应予以保护耕地保护目标适当减少，但原则上不低于二次调查查明的现状耕地面积四、规划调整完善基本考虑调整公式：2020年耕地保有量＝2014年耕地面积－规划安排耕地可减少量－已明确认定的污染耕地面积－生态退耕面积－其他特殊因素需减少的耕地面积－变更调查已认定为现状耕地的占补平衡储备库耕地面积四、规划调整完善基本考虑指标含义：2014年耕地面积：为基于二次调查连续变更到2014年最新数据。规划安排耕地可减少量：指规划安排的2006-2020年的耕地减少量扣除2006-2014年耕地实际减少量。生态退耕面积：按照国家退耕还林还草总体方案明确的4240万亩落实。四、规划调整完善基本考虑指标含义：已明确认定的污染耕地面积：对部分污染较为严重、难以继续作为耕地利用的土地，由农业部、环保部和国土资源部共同认定后扣除。变更调查已认定为现状耕地的占补平衡储备库耕地面积：耕地占补平衡储备库中的耕地，部分为已纳入变更调查的耕地，部分尚未纳入。按部与各省（区、市）对接核定的面积确定。特殊因素：为落实党中央、国务院对部分地区耕地保护、生态建设工作的明确指示，相应核减保护目标。四、规划调整完善基本考虑地区《纲要》2020年耕地保有量2014年耕地面积核减因素调整后2020年实有耕地面积《纲要》安排可减少耕地面积生态退耕占补平衡储备库中耕地其他因素不稳定耕地面积2020年耕地保有量全国18050020258617064240

山西600460856422322

577605776上海374282-1408

2820282。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。浙江28362965311569

2850332817安徽85408808234620

873708737耕地保有量调整方案

单位：万亩（五）基本农田调整

总要求：各省（区、市）永久基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护，做到数量不减少、质量有提高。与耕地保有量目标调整做好协调。四、规划调整完善基本考虑具体调整思路：以现状基本农田为基础，对于调整后2020年耕地保有量高于《纲要》安排的省份，将新增耕地中质量等级较高的耕地划入基本农田，相应增加基本农田面积；对于调整后2020年耕地保有量低于《纲要》安排的省份，除纳入国家安排生态退耕范围和实施国家相关规划难以避让的以外，其余基本农田均应予以保护。四、规划调整完善基本考虑基本农田布局优化：在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，各地可依据二次调查和耕地质量等别评定成果，对基本农田空间布局作适当调整。即允许将现状基本农田中林地、草地等非耕地和25度以上坡耕地调出，同时将城市周边、道路沿线和平原坝区应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，做到基本农田保护数量不减少、布局更优化，提高基本农田质量。四、规划调整完善基本考虑基本农田调整方案

单位：万亩地区《纲要》基本农田面积《纲要》基本农田保护比例（%）调整后基本农田面积调整后基本农田保护比例（%）全国15600086.4384.20山西508884.74494985.67上海32887.7024988.09。。。。。。。。。。。。。。。江苏632388.72622290.69安徽736186.19737984.46（六）建设用地调整

总要求：以坚持最严格的耕地保护制度和节约集约的原则下，管住总量、严控增量、加大流量、盘活存量以及优化结构、提升效率。四、规划调整完善基本考虑

以二次调查数据连续更新到2014年建设用地规模为基数，围绕落实区域发展总体战略、三大战略、新型城镇化规划等各相关规划以及稳增长重点项目，与国家“十三五”规划相衔接，参照近年来建设用地增长速度进行科学测算建设用地规模。四、规划调整完善基本考虑分别采用分类测算法、趋势外推法、因素测算法测算2015-2020年建设用地需求。综合三种方法算术平均值确定2020年全国及各省（区、市）建设用地规模。具体测算方法：建设用地结构和布局调整

建设用地调整应体现生态文明建设、新型城镇化和新农村建设的战略要求：一是坚持以资源环境承载力评价为基础，加强与新型城镇化、生态环境等相关规划的协调衔接；二是坚持保护优先、生态优先；三是深入贯彻落实节约集约用地要求；四是适应城乡统筹发展和新农村建设需要；五是合理调整产业用地结构。四、规划调整完善基本考虑建设用地调整方案

单位：万公顷地区2014年现状建设用地《纲要》安排剩余建设用地规模到2020年需增加建设用地规模调整后2020年建设用地控制指标全国

北京35.551.650.0037.20上海30.511.75-0.2632.00河北215.56-5.0214.25224.79。。。。。。。。。。。。。。。安徽196.892.366.39205.64需要处理好的几个关系与规划中期评估的关系上下级规划之间的关系与“三线”划定的关系与“多规合一”的关系与规划数据库的关系四、规划调整完善基本考虑1、与规划中期评估的关系做好规划评估，是保质保量完成规划调整完善工作的重要前提和基础。以2014年变更调查数据，遵循统一标准、用地分类和要求，进一步完善已有规划中期评估成果。对耕地减少过多、建设用地增加过快的地方，要深入分析原因，提出对策。四、规划调整完善基本考虑

2、上下级规划之间的关系各省（区、市）编制省级调整方案，并逐级抓好落实，确保上下级规划之间的协调衔接。各省（区、市）和102个报国务院审批城市调整方案，经省级人民政府审定后，报国土资源部备案。其他各级规划调整方案，经市县人民政府审定后，报省级国土资源主管部门备案或批准。涉及耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等约束性指标及重大布局调整的土地利用总体规划修改，依法报原批准机关批准。四、规划调整完善基本考虑3、与“三线”划定的关系结合规划调整完善，分步有序推进“三线”划定工作永久基本农田保护红线：按照国土资源部、农业部印发的通知，优先划定城市周边永久基本农田。城市开发边界：2014年7月22日部署了首批14个城市开发边界划定工作，形成了技术要点，从大到小逐步推进。生态保护红线：已经部署。厦门、武汉、深圳等不少城市已有很多探索实践。四、规划调整完善基本考虑4、与“多规合一”的关系2014年年8月，四部委下发“多规合一试点工作通知，选择28个市县进行试点。12月12日，党中央、国务院批复同意试点方案，国土资源部作为三种模式之一，指导7个试点。结合“三线”划定，以土地利用总体规划为“底盘”，推进“多规合一”。四、规划调整完善基本考虑5、与规划数据库的关系同步更新规划数据库，重点更新规划图层。做好质量核查，确保耕地保有量、基本农田保护目标、建设用地规模等符合要求，做到图、数和实地相一致，保持规划数据库的现势性。国土资源部门组织技术力量，对备案的规划数据库进行审核。四、规划调整完善基本考虑6、相关政策建议完善耕地保护政策和机制。健全耕地保护补偿制度，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。大力积极推进建设占用耕作层土壤剥离再利用工作。实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地内在质量建设，实现“藏粮于地”。四、规划调整完善基本考虑健全土地节约集约利用机制。加强批而未征、征而未供土地的盘活利用，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标。6、相关政策建议加大生态保护力度。进一步严格土地用途管制，控制耕地、林地等转为建设用地，以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。四、规划调整完善基本考虑同步更新规划数据库。结合土地利用总体规划调整完善，统筹安排、同步更新规划数据库，重点更新规划图层。加强规划实施管理制度建设。制定《土地利用总体规划管理办法》，协调研究相关标准衔接统一，建立土地利用总体规划定期评估修改制度。我国的空间规划体系主体功能区规划国土规划土地利用规划城乡规划各类空间规划平行交叉环境保护规划……特点：各类空间规划各有侧重，平行交叉，层级不同五、多规合一与空间规划体系改革国家“十一五”规划首次明确提出“编制全国主体功能区划规划”。主体功能区规划2006年国务院发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》，强调主体功能区规划的重要地位。《全国主体功能区规划》获国务院批复并实施。以此为指导，全国省级主体功能区规划已全部编制完成，部分市也积极开展了本市主体功能区规划的编制工作。主体功能区规划是个新事物，出现的时间不长，暂难按阶段来划分。2007年7月2010年12月五、多规合一与空间规划体系改革1981年，中央提出“搞好国土整治规划”；1982年，京津唐等地试点；1993年，全国规划纲要编制完成，省、市、县规划覆盖情况较好。该阶段的国土规划以国土资源开发、利用、整治为核心，尚属计划经济体制下的产物，未经批复和实施，规划的指导作用不强。国土规划第一阶段（1981—1993年）高潮阶段随着市场经济体制的逐步建立和政府职能的转变，国土规划开始进入低谷，规划编制工作基本处于停滞状态。1998年，国土规划职能由国家发改委划转到了新成立的国土资源部。第二阶段（1994-2000年）低谷阶段2001年8月，国土资源部启动了新一轮国土规划编制试点工作。深圳、天津为全国首批国土规划试点城市，广东、辽宁相继跟进。2010年，新一轮全国国土规划纲要编制工作开始启动，目前已完成规划送审稿。该阶段的国土规划是根据经济社会发展战略和国土自然条件，对国土开发、利用、保护和整治的统筹谋划和综合部署，但未经批复而没有公布实施。第三阶段（2001年-至今）重启阶段五、多规合一与空间规划体系改革以垦区建设为重点转向以耕地制作、改土增肥、灌溉和流域开发治理为重点。为大规模农业建设和巩固人民公社经济服务，规划类型主要为土地利用详细规划，基本参照苏联的土地利用规划设计理论与方法。土地利用规划第一阶段（1950-1985年）探索阶段具有社会主义有计划商品经济下的“服务型”规划的特点，初步确立了土地利用规划的基本程序、主要内容和规划方法，在保护耕地、合理开发后备资源等方面发挥了重要作用。第二阶段（1986-1996年）第一轮总体规划阶段以耕地保护为主，以实现耕地总量的动态平衡；纵向建立了五级规划体系，横向形成了基本农田保护、土地开发整理等专项规划体系；在实施管理上确定了土地用途管制。第三阶段（1997-2001年）第二轮总体规划阶段第四阶段（2002年-至今）新一轮规划修编阶段具有统筹协调的特点，强调了保护耕地、节约集约用地、保护生态环境、统筹城乡和区域发展、创新规划管理等方面的综合协调，并将地理信息系统全面应用于规划编制和管理。五、多规合一与空间规划体系改革为落实计划项目的用地布局，典型的计划经济体制产物。由国家计划委员会和建工部分管，这也是形成后来多部门主导空间规划体系的源头。城乡规划第一阶段（1949-1959年）初创阶段1960年全国计划会议提出“三年不搞城市”，规划机构解散和人员精简。1960年代后半期，在国家计划户头中取消了城市建设户头，城建工作陷入严重困境，城市规划被迫处于停滞状态。第二阶段（1960-1977年）低落阶段改革开放后，重新走上正轨并快速发展。逐渐形成了法定规划序列；规划将城市由原封闭体引向开放综合体，寻求城市定位；控制性详细规划成为规范城市微观空间用地的控制手段。第三阶段（1978-2000年）快速发展阶段第四阶段（2001年-至今）更新转型阶段城镇化进入快速发展阶段。逐步契合社会主义市场经济体制，以经济、社会、资源和环境的可持续发展为指导，更加突出城乡统筹、社会和谐、资源节约和环境友好。五、多规合一与空间规划体系改革1973年第一次全国环境保护会议提出环保工作32字方针标志着环境保护工作正式开启，以定性为主，范围也仅限于污染治理，国家“六五”环保计划未形成正式独立文本。环境保护规划第一阶段（1973-1985年）探索阶段环境保护计划编制工作全面展开，属于污染防治型计划，在经济社会发展中的作用开始显现，强调环保计划指标的可分解性和可操作性，规划编制的科学性有较大提高。第二阶段（1986-1995年）发展阶段1996年环保五年计划首次经国务院批准实施。该阶段属于污染防治与生态保护型计划，地位逐步得到提高，逐步成为了环境决策管理的重要环节以及环境保护工作的主线。第三阶段（1996-2005年）提高阶段第四阶段（2006年-至今）创新阶段国家“十一五”环保规划是我国环境保护历史上的第一次，充分表明国家的重视。该阶段属于环境保护与经济社会协调发展型规划，编制上已有重大创新，且已摆上了政府的重要议事日程。五、多规合一与空间规划体系改革主体功能区规划土地利用规划国土规划城乡规划环境保护规划《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》印发，国家发改委制定了《省级主体功能区划分技术规程》。以《土地管理法》为核心，同时制定了辅助条例及规定。整个法规体系的系统性、管理性和政策性非常强，技术性正逐步提高。以《城乡规划法》为核心。整个法规体系完整，政策性和技术性兼顾，指导性和可操作性强，具有明确的针对性。尚无法律依据，主要依据相关资源管理部门和环境保护管理部门发布的行政法规或规章。《国土规划编制办法》于1987年由国家计委制定，早已不能适应当前的发展要求。以《环境保护法》作为环境基本法，统领各具体环境单行法。对比分析——规划法规体系比较五、多规合一与空间规划体系改革编制体系规划年限根据需要确定。土地利用总体规划和专项规划一般为10-15年。主体功能区规划土地利用规划国土规划城乡规划环境保护规划根据需要确定。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年，应制定近期建设规划。分为国家和省级两个层次。市（县）级原则上不再划分主体功能区。五级+三类五级即为国家、省、市、县、乡；三类为总体规划、专项规划、详细规划。包括城镇体系规划（国家、省级）、城市规划（总体规划、详细规划）、镇规划（总体规划、详细规划）、乡规划和村庄规划（总体规划和建设规划）。其中，详细规划分为控规和详规。至少可分为国家和省级，市（县）级可根据需要有选择地开展。通常作为专项规划纳入经济社会发展规划，分为国家、省、市（县）级。目前，正开展环境功能区划、市（县）级环境保护总体规划试点工作。作为专项规划期限一般为5年，市（县）级总体规划期限一般为15-20年。对比分析——规划编制体系比较五、多规合一与空间规划体系改革国家级省级市级县级乡级只有土地利用总体规划和城市规划是各行政层级全覆盖五、多规合一与空间规划体系改革主体功能区规划土地利用规划国土规划城乡规划环境保护规划规划目标核心内容规划范围重在强调形成人口、经济、资源和环境可持续发展的空间格局不同主体功能区的定位、开发方向、管制要求、区域政策等陆域和海域全覆盖（分布式），主要范围为行政辖区政府的政策制定及绩效考核——优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区重在综合统筹国土的开发、利用、整治和保护，耕地保护与建设用地控制目标，强化基本农田保护红线和建设用地增长边界控制陆域全覆盖，主要范围为行政辖区任何单位和个人的土地利用活动以供定需，服从上级允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区重在保护耕地和节约集约用地国土开发的总体布局和主要资源的开发利用等陆域和海域全覆盖（组合式），主要范围为行政辖区政府的政策制定————重在调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设城乡建设的发展方向和空间布局陆域部分覆盖，主要范围为城乡规划区任何单位和个人的各项建设活动以需定供已建区、适建区、限建区、禁建区重在保护和改善环境，合理开发和利用各种资源，防治污染和其他公害生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施涉及大气、土壤、地下水、生产、生活等全域“立体空间”，主要范围为行政辖区任何单位和个人影响环境的各项活动——生态功能区划按生态大区、生态地区和生态区三级划分对比分析——规划实践内容比较调控对象用地规模空间管制分区只有土地规划全域覆盖、上下级规划严格衔接五、多规合一与空间规划体系改革

国土资源部牵头指导山东桓台、重庆江津、四川南溪、陕西榆林、湖北鄂州、广东南海、浙江嘉兴7个试点工作。按照中央同意的工作方案，以国土空间综合规划为载体，全面完成试点任务，初步绘就一张蓝图。

五、多规合一与空间规划体系改革“多规合一”试点进展发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡规划土地利用总体规划综合规划空间规划国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。城乡规划是一种综合发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性。土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解。“多规合一”不是简单的合并，不能造成“一把手”乱象。五、多规合一与空间规划体系改革经济社会发展规划土地利用总体规划城市总体规划生态环境保护规划导向：建立空间规划体系、健全用途管制制度、提升政府管控能效探索形成有利于各规划衔接融合的工作路径、技术规范、协作机制和实施制度合一的重点五、多规合一与空间规划体系改革“多规合一”的重点建立空间规划体系2015年9月11日，中共中央政治局会议审议通过的《生态文明体制改革总体方案》提出：编制空间规划。推进市县“多规合一”。创新市县空间规划编制方法。

十三五规划建议明确：以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。五、多规合一与空间规划体系改革

编制空间规划整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。五、多规合一与空间规划体系改革

推进市县“多规合一”支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。统一土地分类标准，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确开发边界和保护边界。加强对城市地下空间的统筹规划。研究制定市县空间规划编制指引和技术规范。五、多规合一与空间规划体系改革

创新市县空间规划编制方法探索规范化的市县空间规划编制程序。由一个部门负责市县空间规划的编制。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价。广泛征求各方面意见，全文公布规划草案当地人民代表大会审议通过，上级政府部门备案。鼓励当地居民对规划执行进行监督。当地人民代表大会及其常务委员会对当地政府违反规划行为进行问责。

五、多规合一与空间规划体系改革大数据将对部分传统行业产生重大影响零售业（美国）毛利润60%的增长可能0.5-1.0个百分点的年生产率增长制造业组装成本下降多达50个百分点营运资金减少7个百分点医疗服务（美国）每年3000亿美元价值0.7个百分点的年均生产率增长公共部门（欧洲）每年2500亿欧元价值0.5个百分点的年均生产率增长全球个人定位数据数据提供者可获超过1000亿美元的收入终端使用者可获多达7000亿美元的的价值麦肯锡在对大数据最具价值与潜力的行业进行了分析后认为，大数据将对医疗服务、公共部门、全球个人定位数据服务、零售业和制造业等的发展产生巨大推动。六、展望——放眼长远科学规划大数据拓展了空间规划研究的广度和深度研究城市等级网络体系、城市间相互作用关系。

甄峰（2012）通过好友关系，从网络社会空间角度分析城市间的联系及城市的等级。基于网络社会空间的的中国城市网络体系六、展望——放眼长远科学规划大数据拓展了空间规划研究的广度和深度

识别城市边界及内部空间结构MIT城市感知实验室与爱立信合作，通过跟踪通话、短信、数据使用情况，研究纽约、伦敦等城市在空间分布上的模式规律。并尝试识别出不同的城市功能与活动类型。六、展望——放眼长远科学规划大数据拓展了空间规划研究的广度和深度

研究城市社会空间与行为采用Panoramio和Flickr城市照片共享，分析在绿地率等指标相似的情况下城市居民认知与满意程度，为绿色空间的规划与合理利用提供依据。

城市意象东京（左）VS上海（右）：二者在绿地率指标上接近，但东京市中心开放绿地多且呈连绵趋势（绿）；而上海大片成规模绿地位于郊外，可达性差，中心绿地零星不成体系，高楼意象（黄）占据主导，影响了人对城市的感受。六、展望——放眼长远科学规划大数据对空间规划的主要影响规划研究由片段式统计转向动态化模拟规划模式由传统粗放型向精细化转变规划立足点兼顾“以空间为基”与“以人为本”分析手段与表达方式提供新