第一章 公共行政学概述(定稿)

公共行政学授课教师：薛泉联系电话664508电子信箱：xuequan@126.com办公地点：7B313授课与考核《公共行政学》48个课时，每周3个课时（共16周），3个学分。上课方式：教师讲授（60%）+案例讨论（30%）+课堂问答（10%），鼓励同学们积极参与课堂讨论与问答。期中布置课后或当堂作业一次（占10分）。考核方式为期末考试成绩（70%）+平时成绩（包括课堂成绩10%+作业成绩10%+考勤成绩）。课堂笔记不作要求，建议做笔记。每章结束后可以复制教师课件。想考满分吗？课堂之上不想参与？期末考试满分难考？期中作业难考满分？平时成绩满分秘笈丁煌：《西方行政学说史（修订版）》，武汉大学出版社，2004丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社，2005年版其他可选书籍[美]丹尼尔•雷恩：《管理思想史（第五版）》，中国人民大学出版社，2009唐兴霖：《公共行政学：历史与思想》，中山大学出版社，2000期末考试满分秘笈张国庆：《公共行政学（第三版）》，北京大学出版社，2007[美]罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径（第六版）》，中国人民大学出版社，2002第一章公共行政概述二、现代公共行政的产生2四、中国公共行政学的发展4一、公共行政的涵义31三、公共行政学的产生和发展

33五、案例分析35本章结构一、公共行政的涵义在中国语境中：行政学=行政管理=公共行政公共行政学源自西方：PublicAdministration/Administration区别于Management。英译汉的误差导致了名称的差别。我们使用“公共行政”，突出“公共性”。管辖对象的公共性政府本身的公共性西方学者对公共行政学的界定1.从政府组织结构的角度。“三权分立”：立法、行政、司法互相制衡。公共行政学是研究哪部分权力呢？小政府观点：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。[美]威洛毕：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。大政府观点：公共行政是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。[美]尼格罗：公共行政“包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用。西方学者对公共行政学的界定2.从政治与行政的关系角度。[美]威尔逊和古德诺：政治行政二分法。古德诺：政治是政策的制定；行政是政策的执行。3.从一般管理的角度。

公共行政是协调众人力量达到共同目标的活动。[美]西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。”中国学者对公共行政的界定广义行政：所有社会组织的管理活动都是行政活动；什么角度？中义行政：国家立法、行政、司法机关的管理活动；什么角度？狭义行政：行政机关的管理活动。什么角度？我们取狭义概念。我们对公共行政涵义的界定公共行政就是国家行政机构管理社会公共事务的有效活动。（1）主体：国家行政机构。（2）客体：社会公共事务。政府只对公共事务具有权威性，在私人事务方面，政府没有权威，也不应该有权威。（3）有效：体现在五个方面。公共行政“有效”的体现其一，法制性。党的十五大报告：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法制不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”其二，经济性（Economy）。花最少的钱，办最多的事。切记：政策失误是最大的浪费。公共行政“有效”的体现其三，效率性（Efficiency）。效率是数量的：以最少的单位投入获得最大的单位产出；效率是时间的：以最少的时间做最多的事。效率是情景的：在既定条件下做最佳抉择。其四，有效性（Effectiveness）。或叫效益性、效果性。指行政的结果要达到预期的目标。效率是政府做事的过程，即投入产出比率；效果是政府做事的结果，即做的好不好，满意不满意。公共行政“有效”的体现其五，公平性（Equity）。政府的政策及执行对所有人都是公平的。美国开国元勋托马斯·杰弗逊在《美国独立宣言》中的名言：“Weholdthesetruthstobeself-evident，thatallmenarecreatedequal。”“4E”或“3E”。二、现代公共行政的产生思考：管理的产生有多久？行政管理的产生有多久？“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。确切说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”（恩格斯）

行政也是人类社会发展到一定阶段才出现的。现代公共行政精神1.主权在民思想。源于17、18世纪西方启蒙思想家如伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭等。认为：政府的权力是“借用”人民的，人民在必要的时候是可以“收回”的；政府只能用人民赋予的权力为人民服务，政府永远不能凌驾于人民至上。西方国家公务员civilservant（通译“文官”），其确切表述就是“公仆”。现代公共行政精神2.法制思想。认为法为公共行政的最高准则，公共行政必须具备合法性基础。3.效率概念。4.主动进取。政府主动进取，有效解决复杂社会问题的能力，已经成为衡量政府优劣的一个基本标志。5.追求效果。6.创新发展。江泽民:“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”为什么会产生现代公共行政精神？

1.政党政治的出现。政党政治本身就产生对执政权的竞争2.权力制衡的出现。在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则，从而确定了政府的地位和作用。3.公务员制度的出现。公务员制度确立了文官常任原则，也使公共行政的具体承担者具备较高的素质。三、公共行政学的产生和发展

行政学的出现是近一百多年的事。一般认为其标志有二：（1）1887年，[美]伍德罗•威尔逊发表《行政之研究》一文，被认为是行政学产生的标志。（2）两本行政学教科书的问世也成为公共行政学产生的标志：1926年罗纳德•怀特撰写了美国第一本行政学大学教科书《行政学导论》；1927年威洛毕撰写了另一本大学教科书《公共行政原理》。西方公共行政的发展

（一）古典学派产生于20世纪初至30年代。核心要旨：“效率与经济”。主要代表：弗雷德里克·泰勒亨利·法约尔马科斯·韦伯泰勒的科学管理原理

（1）工作定额原则时间研究动作研究（2）挑选第一流工人的原则该工人的能力最适合做这项工作；该工人必须愿意做这种工作。（3）标准化原理（4）差别计件付酬制（5）计划和执行相分离的原则（6）精神革命（7）例外原则亨利•法约尔的管理思想（1）管理是组织的职能之一。企业的六项活动：技术活动；商业活动；财务活动；安全活动；会计活动；管理活动。（2）提出了管理的14项原则：分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神。（3）提出了著名的“法约尔跳板”原理。（4）管理是可以先从学校学习，然后再在实践中运用的一门科学。韦伯的行政思想（简略）

第一次系统的论述了官僚制度的特征。（1）权威理论（略）（2）提出了理想的官僚制的特征：合理的分工；层级节制的权力体系；依照规程办事的运作机制；形式正规的决策文书；组织管理的非人格化；适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事行政制度。三、公共行政学的产生和发展

（二）行为学派1.[美]梅奥“霍桑实验”（1）照明试验（2）继电器装配工人小组试验（3）大规模访问交谈（4）对接线板接线工作室的研究实验过程详见教材P34。行为学派的主要贡献

（1）社会人假定与泰勒的“经济人”假定相反，“社会人”假定认为，工资、工作条件与生产效率之间没有直接的关系，工人不是孤立存在的个体，而是有一定的归属需求，友谊、安全、尊重和归属等更重要。（2）非正式组织理论霍桑实验发现，人是社会动物，在工作中人们之间必然发生相互之间的联系，由此形成了以相互交往为基础的一种非正式团体，在该团体中，人们形成共同的情感，进而构成一个体系，这就是非正式组织。非正式组织的逻辑是情感，正式组织的逻辑是效率。（3）需求与激励士气主要跟“满意度”有关。马斯洛“人类需求层次理论”

生理安全社交尊重自我实现三、公共行政学的产生和发展

（三）决策学派1.赫伯特•西蒙：有限理性决策理论。“管理就是决策”。决策是行政的中心。有限理性决策与追求“满意”。2.林德布罗姆：渐进决策理论。政策的制定是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化会危及社会的稳定。三、公共行政学的产生和发展

（四）系统学派代表：切斯特•巴纳德第一个把组织看做是一个社会系统的理论家。作为协作系统组织包含着三个要素：协作的意愿；共同的目标；信息联系。其他：生态理论、权变理论（教材P38-40）（五）经济学派（略）三、公共行政学的产生和发展

（六）新公共管理学派戴维•奥斯本、特德•盖布勒的《改革政府》：1.起催化作用的政府，掌舵而不划船；2.社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；3.竞争性的政府，把竞争机制注入到提供服务中去；4.有使命感的政府，改变照章办事的组织；三、公共行政学的产生和发展

5.讲究效果的政府，按效果而不是投入拨款；6.受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；7.有事业心的政府，有收益而不浪费；8.有预见的政府，预防而不是治疗；9.分权的政府，从等级制到参与和协调；10.以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。四、中国公共行政学的发展19C末20C初：《行海要术》、《行政纲目》等。从20世纪30年代：张金鉴《行政学的理论与实际》1952年我国高校院系调整时被撤销。1980年，政治学会成立。1984年夏，由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国性的行政管理研讨会，并正式筹备建立中国行政管理学会。1988年，中国行政管理学会正式成立，并发行了会刊《中国行政管理》。1995年，国家行政学院在北京正式成立，主要培训各级政府司局级以上官员。自此，行政管理学开始纳入国家行政建设的轨道。五、案例分析

民生六大亮点，不负国人期待3月5日上午，十届全国人大五次会议在人民大会堂开幕。国务院总理温家宝向大会作政府工作报告……

亮点一：从5200万到1.5亿，全国农村中小学生受益“全免”政策

（报告引文）“今年，要在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，这将使农村1.5亿中小学生家庭普遍减轻经济负担。”（对比回放）去年的政府工作报告提出，在西部地区实施全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。在实际执行中，已经扩大到部分中部地区，共有5200万名学生受益。今年进而把这一政策扩大到全国。

五、案例分析

亮点二：从探索到全面推开，农村人也能像城里人一样享受低保

（报告引文）“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”（对比回放）去年政府工作报告提出，有条件的地方要探索建立农村居民最低生活保障制度，1509万农民成为受益者。今年则要在全国范围内建立这一制度。

亮点三：从40%到80%，农民将享有方便、价廉的医疗服务

（报告引文）“积极推行新型农村合作医疗制度。试点范围扩大到全国80%以上的县（市、区）。”（对比回放）去年的政府工作报告提出，新型农村合作医疗制度试点范围扩大到全国40%的县，今年又推进到80%以上的县（市、区）。这将提前一年基本在全国范围内建立起新型农村合作医疗制度。

五、案例分析