第三章行政组织的性质

第三章行政组织的性质组织国家组织非自主性组织管理组织公共管理组织行政第一节组织的基本性质一、组织的一般特性行政组织——活动在行政领域的一种组织。所有的组织都具有的基本性质：1、系统性纵向的权力运作结构和横向的功能分工结构。2、目标性可以是一种产品、一种服务、一种社会秩序等。组织目标的作用：为组织的活动确定方向；使组织成员及某些社会公众承认组织存在的合理性；为人们评价组织提供一个标准；是协调内部各要素及成员活动的根本依据。目标实现的影响因素：组织内各构成要素及成员的协调一致；外界环境的好坏；领导者的素质（最为关键的一点）。组织目标是可以分解的。组织目标是可以调整的（基本目标、具体目标）。3、整体性包含两个方面的内容：作为一个整体而存在；具有整体性功能。各个组成部分不是简单相加，而是有机结合。整体性功能体现在两个方面：组织功能具有各组成部分在孤立状态下所不具有的新质；组织整体的功能增大，即整体的能量大于各部分能量的总和。质和量的不同。4、适应性是指组织具有适应外界环境变化而生存的能力。组织的反应可能出现在两个方面：一是对自身做出相应的调整，以适应环境；二是通过自身努力来改变环境，使环境有利于自己。二、非自主性组织的一般特性组织产生的途径分类。自主性组织与其成员的关系，是一种以自愿承担相应权利与义务的内部协议关系。非自主性组织与其成员的关系，是一种以法律规范为基础的外部契约关系。非自主性组织具有的特性：1、行为的非自主性成员乃至组织本身对组织的事务不具有最高、最后的决定权。表现在：目标；组织权力；规范；各级领导自上而下任命而不是成员选举产生；组织的继续存在与否与成员的意愿无关，取决于组织建立者的决定。总之，成员对自身在组织中的行为是不能自行其是的。2、绩效的利它性是指非自主性组织活动所产生的成绩和效益，并不属于组织成员或组织自身。非自主性组织的一切活动，都不是为组织成员或组织自身的利益服务的，而是为组织建立者的目的服务的。所产生的绩效也是属于组织的建立者的。与成员的关系。第二节行政的基本性质从宏观层面看（总体上看），阶级性、社会性。从微观层面看（从具体行政活动看），执行性、管理性。一、行政的宏观性质1、阶级性行政的最根本属性，任何国家的行政总是为该国统治阶级的根根利益服务的。行政是一种国家行为。阶级性具体表现在：第一，行政是运用国家权力进行的管理活动，是以暴力作为达到目的的最后保证，具有不可抗拒的强制性。第二，行政活动的规范（法律）体现了统治阶级的意志，从根本上服务于统治阶级的利益。第三，行政活动的最终目的是实现一个统治阶级所期望的那种有秩序的、稳定的社会，从而维护国家的政治统治。2、社会性指任何国家行政进行的社会公共管理，总是基于该国社会发展需要而形成的，行政在客观上总是具有社会公益性的。行政总是要满足社会公众一些最基本的需要，比如稳定、秩序等，否则难以维护政治统治，导致政治的不稳定。国家行政的目的是维护政治统治，国家行政的具体结果则是形成一种稳定的有秩序状态。社会性在行政实践中的表现：第一，行政职能的确定与转变，是同客观形成的社会需要，也同社会发展直接相联系。第二，行政效益的评价以其对社会的影响为依据，以其对社会稳定和发展所起的作用为标准。第三，谋求社会稳定有序，促进社会发展构成行政活动的目标。二、行政的微观性质1、执行性行政的执行性是指一切行政活动都是在实施、执行某种已经决定了的事情（政策、法律、命令等）。行政就是使国家政治生活中代表统治阶级根本利益的政策、法律（国家意志）得到实现。政治——国家意志的体现。行政——国家意志的执行。

——古德诺行政执行性的具体表现：第一，每一具体的行政活动（包括行政中的决策），要么是在执行国家的政策、法律，要么就是执行上级的命令、指示（总之是在执行）。第二，行政不存在需要加以维护的自身利益，它总是为统治阶级的根本利益服务，并在客观上维护社会公共利益。与政治不同。第三，行政是一种追求效率与效益的活动，因此，在日常具体的行政活动中，准确、及时、经济、节约地完成任务，成为行政的最基本要求。执行性对行政主体的行为产生的制约：第一，首长负责制是行政体制中的主要领导方式。第二，命令、指挥是行政领导的主要职责。第三，职、权明确，权、责一致，是行政的基本组织原则。第四，依法行政是行政的基本要求。第五，行政命令是一种必不可少的行政手段。执行性——追求效率。决策——意志的体现和利益的选择。政治决策——遵循民主化的原则，科学决策只能作为一种参考。行政决策——遵循科学化的原则，民主决策只能是辅助手段。2、管理性是指一切行政活动都是某种管理行为（决策、计划、组织、协调、控制等等）。——行政的社会性。管理性表现在：第一，行政是一种有规范的行为，或表现为法律、法规，或表现为内部的规章、制度。第二，行政主体的内部安排遵循科学管理的原则。（决定是否设置一个行政机构是一种政治决策，而为了实现目的组建这一机构时，则需要遵循管理原则。）第三，日常的具体行政活动的成功，需要管理科学理论的指导。三、行政与政治的区别联系。行政——在行动中体现政治的精神、原则，行政从属于政治。从总体上看行政是一种特定的政治行为。行政是统治者主观意愿与社会客观需要求相结合的产物。政治——围绕国家权力而展开活动的社会现象。区别主要体现在几个方面：第一、权力行使方式不同。政治权力是以集体形成的意志确定的，行政权力则是以个人的决断而采取行动的。政治——国家意志的体现（集体决定），行政——国家意志的实现，执行集体已经做出的决定，表现为一种个人行为（首长负责制）。第二，活动目标不同。政治——实现民主和自由，行政——追求效率和效益。对于政治而言，民主是一种原则，对于行政而言，民主只是一个为实现目标而有可能采用的一种手段、一种方式或一种作风。第三，权力机制安排不同。政治领域——权力不能过分集中，强调分权与制衡。行政领域——强调统一领导与指挥，强调首长负责制，强调相对集权。政治权力重在分，行政权力重在统。政治权力——自下而上产生，行政权力——自上而下层层授权。第四，行为主体与行为利益关系不同。政治行为的主体——本身就是某种利益的表达者、代表者，政治行为都必然是在维护自身的某种利益。行政人员则不是，行政组织是国家为国家利益而设置的，行政人员是国家为实现国家利益而雇用的，主体本身没有自身的利益，只是实现特定利益的工具。行政人员是公众的“仆人”，而不是公众的“主人”。“官本位”。政治组织（政党）行政组织四、行政与一般管理的区别管理科学的成果。微观层面，共通性——提高效率。宏观层面，行政目标是形成正常社会秩序，维护国家的政治统治，行政活动的结果应达到一定的社会效益，因此，对行政效率的追求不能以牺牲行政效益为代价，而应以增进社会效益为前提。行政不仅是国家的权利，也是国家对社会应尽的义务。与一般管理不同。第三节行政组织的性质作为组织而具有的性质：系统性；目标性；整体性；适应性。作为国家组织具有的性质：政治性；权威性；法治性。作为非自主性组织具有的性质：行为的非自主性；绩效的利他性。作为公共管理组织具有的性质：社会性；公益性；服务性。需要强调的是，任何一个方面都不是绝对的，相互联系的，辩证关系。1、政治性与公共性2、权威性与规范性权威性：就地位而言，行政组织是国家权力机关的执行机关，代表着国家行使管理权，某种程度上可以说是国家的代表，因此拥有统御和治理全社会的法定权威，并能够以各种强制手段来维持社会的政治秩序、经济秩序以及文化生活秩序。规范性：行政组织的建立是依照国家宪法和法律要求来完成的，其变更、撤销也同样需要依据法律进行，相关问题需要有法可依。3、强制性与服务性行政组织是为社会公共利益提供必要服务的组织，政府——工具性价值——合法性在于为人类带来幸福。如何来提供？需要强制性来为社会提供公共产品并保证绝大多数的公共产品能够为所有的社会成员享有，——保持秩序和体现公平精神——所必需的强制性。正是如此，强制性使得服务能够有效提供。第四节意义一、对国家的