光伏项目阵列用地、进场道路、送出线路以及敏感用地等问题解析

光伏项⽬阵列⽤地、进场道路、送出线路以及敏感⽤地等问题解析光伏项⽬⽤地⽅式具有⼀定特殊性，西南电⼒设计院有限公司法律部从项⽬⽤地的基本原则、违法⽤地的后果等⽅⾯对光伏项⽬⽤地的相关问题进⾏了分析。项⽬⽤地的基本原则光伏发电项⽬作为基础设施项⽬，应当遵守《⼟地管理法》规定的基本⽤地原则。根据《⼟地管理法》第4条：“国家编制⼟地利⽤总体规划，规定⼟地⽤途，将⼟地分为农⽤地、建设⽤地和未利⽤地。”光伏项⽬⽤地可以分为以下4类：1.升压站、综合楼应当按建设⽤地进⾏管理；2.光伏阵列、检修道路等⽤地不改变原⽤地性质的，可通过租赁⽅式解决⽤地；3.进场道路、外送线路⽤地，严格⽽⾔均应符合建设⽤地的要求，不过实践中亦存在利⽤农村道路或其他现有道路，或通过“以偿代征”的⽅式解决相关⽤地；4.如果项⽬⽤地涉及林地、草地、永久基本农⽥、⽣态保护区等各类特殊⽤地的，还需先⾏履⾏相应的审批⼿续。项⽬⽤地具体⽅式⼀、光伏阵列⽤地承包或租赁⽤地的基本要求：《关于⽀持新产业新业态发展促进⼤众创业万众创新⽤地的意见》（国⼟资规〔2015〕5号）（以下简称“5号⽂”）规定，光伏发电项⽬使⽤⼽壁、荒漠、荒草地等未利⽤⼟地的，对不占压⼟地、不改变地表形态的部分，可按原地类认定，不改变⼟地⽤途，在年度⼟地变更调查时作出标注，⽤地允许以租赁等⽅式取得。《关于⽀持光伏扶贫和规范光伏发电产业⽤地的意见》（国⼟资规〔2017〕8号）（以下简称“8号⽂”）⼜进⼀步明确了：光伏复合项⽬场内道路⽤地可按农村道路⽤地管理；利⽤农⽤地布设的光伏⽅阵可不改变原⽤地性质；采⽤直埋电缆⽅式敷设的集电线路⽤地，实⾏与项⽬光伏⽅阵⽤地同样的管理⽅式。因此，对光伏项⽬⽽⾔，若涉及农⽤地承包或租赁的，应⾸先对项⽬性质进⾏认定，确保该项⽬为光伏复合项⽬，且已体现于备案⽂件上。部分地区（如宁夏）还明⽂要求光伏复合项⽬必须编制⼟地复合利⽤⽅案，并于项⽬所在地发改、⾃然资源部门报备。同时，光伏复合项⽬应当在运营中对农⽤地进⾏返租或通过其他⽅式保证农业⽣产，避免项⽬所涉农⽤地抛、撂荒。承包或租赁⽤地的具体⽅式直接发包：即由村集体直接向项⽬投资⽅进⾏发包。该种情形下，项⽬公司需要对⼟地的所有权⼈进⾏核实，确保与适格发包⽅签订《⼟地承包合同》。在村集体进⾏发包时需确保其对所涉⼟地有完整的发包权利。避免仅与当地政府或其他不享有⼟地权利的主体签署承包合同，导致合同⽆效。同时，还需要根据《农村⼟地承包法》第52条的规定，要求发包⽅履⾏相应的民主决策程序，取得村民会议成员或村民代表2/3以上同意，并明确表⽰放弃优先权。否则，未经民主决策程序对外发包的，《⼟地承包合同》存在⽆效的风险。租赁（转包）⽅式当项⽬⼟地已被村集体发包给集体内的村民或单位时，项⽬投资⽅可以仅通过租赁的⽅式取得项⽬⼟地的经营权。对于租赁⽅式，项⽬公司应确定适格的⼟地承包⼈并与之签署相关协议。若涉及的主体较多，可考虑由⼟地承包⼈授权村集体统⼀流转。项⽬公司应对承包⼈出具的书⾯委托进⾏核查，包括委托事项、权限、期限、承包⼈签名与盖章等。若承包⼈系将转包、出租⽅式流转⽽得的⼟地再流转的，还应要求其取得原承包⽅的同意。在签订⼟地租赁合同过程中，还应注意合同约定的租赁期限不应长于20年，根据《民法典》第705条：“租赁期限不得超过⼆⼗年。超过⼆⼗年的,超过部分⽆效。”⼆、进场道路、送出线路的⽤地进场道路的⽤地要求与风险：就进场与检修道路⽽⾔，⼤体可以分为场内与场外两部分，场内道路还包含光伏⽅阵场内道路和其他场内道路。道路所处的位置不同，⽤地规则也不同。⼀般⽽⾔，场内及进场⽤地的分类管理如下图：光伏⽅阵场内道路属于光伏⽅阵⽤地：根据《光伏发电站⼯程项⽬⽤地控制指标》第3.1项“光伏⽅阵⽤地包括组件⽤地、逆变器室及箱变⽤地、⽅阵场内道路⽤地等。”光伏⽅阵场内道路属于光伏⽅阵⽤地。因此，光伏⽅阵场内道路应适⽤光伏⽅阵⽤地的规定。光伏⽅阵外的其他场内道路应按照项⽬性质区分管理：根据“8号⽂”规定，对于普通项⽬⽽⾔，光伏阵列区以外的道路原则上均应当按照建设⽤地管理并办理相关的⼿续，⽽光伏扶贫项⽬与光伏复合项⽬场内道路可按农村道路⽤地管理。根据《⼟地利⽤现状分类》的规定，农村道路属于农⽤地，故⽆须另⾏办理建设⽤地转⽤⼿续。进场道路尽量使⽤原有农村道路，合作共建时需关注道路性质：根据《⼟地管理法》及《光伏发电站⼯程项⽬⽤地控制指标》等规定，光伏项⽬的进场道路、运营期检修道路等严格来说应为永久⽤地，需要按照建设⽤地进⾏管理。不过，实践中⼤多采⽤租⽤、共⽤农村道路、防⽕通道等⽅式。根据《⼟地利⽤现状分类》的规定，使⽤原有农村道路时，仅需⽀付相对应的使⽤费。但应注意核查农村道路⼿续是否完备，签订道路使⽤协议的主体是否享有权利等。如项⽬进场道路采⽤新建道路的⽅式，则⾸先需要明确道路的性质。若为农村道路，其权利主体通常为村集体，项⽬公司应当与村集体签署合作共建协议，并按照《国⼟资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若⼲意见》的要求办理备案⼿续。若为农村公路，则权利主体⼀般为乡政府或县级政府交通局，项⽬公司应与其签署合作共建协议，并及时核查农村公路项⽬的审批⽂件和权属资料。送出线路的⽤地要求与风险：根据《⼟地管理法》及《光伏发电站⼯程项⽬⽤地控制指标》等规定，光伏项⽬送出线路杆塔基础⽤地为永久⽤地，应按照建设⽤地管理，其⾯积按基础外轮廓尺⼨计算。不过，由于光伏输电项⽬存在⼀定的公益属性，因此各地可能还存在相关规定，明确项⽬可采⽤“以偿代征”的⽅式取得项⽬⽤地，即对于杆、塔基础占⽤的⼟地不再实⾏征地，⽽由项⽬公司对⼟地权利⼈给予⼀次性经济补偿，从⽽豁免征地流程。例如《⽢肃省电⽹建设与保护条例》《江苏省电⼒条例》等地⽅性法规均有类似规定。但采⽤此种模式的前提是项⽬当地对此有明⽂规定，或相关部门予以书⾯确认或批复。三、涉及敏感区域的⽤地对于林地或草地，根据《森林法》《草原法》《草原征占⽤审核审批管理规范》等有关规定，光伏项⽬涉及林、草地的，均应先取得相关⾏政主管部门核发的审核同意书，再向国⼟部门提出⽤地申请。未办理相关⼿续的，需承担相应责任。对于其他敏感区域进⾏建设的，国家还专门出台了相关规定予以规范。根据《国家林业局关于光伏电站建设使⽤林地有关问题的通知》的规定，各类⾃然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护⼯程区以及东北内蒙古重点国有林区，为光伏电站禁⽌建设区域。违法⽤地的主要后果民事索赔对于未批先建、擅⾃占⽤他⼈⼟地、超出批准范围进⾏开发建设、与不享有权利的主体签署⽤地协议等情况的可能造成侵权。常见的例如在使⽤集体⽤地时未与村集体进⾏协商，⽽直接与乡镇政府签署⽤地协议。该种情况下项⽬公司可能涉及因征地补偿⽽引发的次⽣诉讼，即⼟地权利⼈在与地⽅政府就征地补偿事宜产⽣争议时，转⽽向项⽬公司提出诉讼主张。⾏政处罚根据法律规定，⾮法占⽤⼟地的，可由县级以上⼈民政府⾃然资源主管部门责令退还⾮法占⽤的⼟地，限期拆除在⾮法占⽤的⼟地上新建的建筑物和其他设施，恢复⼟地原状。同时，还可以根据情况并处没收项⽬资产、罚款等⾏政处罚。违法⽤地情节较为恶劣的，项⽬所在地市、县的国⼟资源主管部门还有权将情况通知同级能源主管部门，并逐级上报国家能源局，将项⽬投资主体纳⼊能源领域失信主体名单，组织实施联合惩戒，