高速公路收费

高速公路收费与政府组织行为分析

小组成员曾超周俊岑陆斌楼宇豪王旭郑鑫

首先介绍一下我过高速公路的情况，自1998年我国开通第一条高速公路起，截至2007年底，高速公路通车里程突破5万公里，通车总旅程稳居世界第二位。但是我国的公路收费也创下了世界之最，目前世界上收费公路的平均比例是1%，而中国的收费公路占总旅程的7%，全世界二十几个国家的收费公路共计14万公里，而中国的收费总旅程占10万公里，我国的90%的高速公路都是收费的。另外，在我国一些由政府投资的公路，在15年收费期到来之前，也常常通过转让方式摇身变为经营性收费公路。高速公路产业是典型的自然垄断产业，高速公路具有投资大、建设周期长、服务全社会等特点，是具有自然垄断属性的准公共物品。提供公共物品是政府应尽的职责，然而一些地方政府却热衷于将高速公路的收费权转让给政府的关联公司已谋取收费的长期化、固定化。从高速公路收费年限来看，出于收费还贷的考虑，国家批准的高速公路收费年限一般为20—30年。高速公路管理总体上来讲是属于事业性质的管理体制，事业性质的管理体制是存在很多弊端的，这点我们在后面会进行讨论。

由于准公共物品在性质上既不同于公共物品，也不同于私人物品，因而其供给制度上存在着一个从“免费供应”到“按价付费”之间的较为广泛的选择。从世界各国的情况来看，许多国家对提供准公共物品实行了收费制度，从国外高速公路实践来看，既存在免费通行的高速公路，也存在收费高速公路，免费通行的高速公路大部分出现在经济发达的欧国家，世界上大部分高速公路都需要收费,而高速公路的通行费标准由政府交通主管部门和物价部门共向制定。从高速公路的建设到管理，收费，都体现了政府在高速公路管理上占主导的地位，政府发挥高速公路资源配置中主导性作用主要通过特许权经营这途径来进行。所谓特许权经营是高速公路实行有偿使用的一种经营管理模式，是指政府授权投资者，允许其建立特许经营公司，并在一定时期（一般20—30年）内享有公路建设和经营的特许权。经营期内，公司可通过收取车辆通行费和综合开发经营，回收投资并获取效益，经营期满后高速公路收归国有。政府对特许经营公司的控制性较强。主要表现在：首先，具体修建哪一条高速公路由政府根据交通发展规划决定。其次，政府政策直接影响公路建设成本，对公路征地、拆迁赔偿费用具有决定性影响。第三，通行费标准一般要由政府确定。第四，一些国家对特许经营公司的利润做了最高限制。

高速公路经营主体存在“双轨制”，即事业性质的收费还贷经营主体和企业性质的收费经营主体同时并存。根据《中华人民共和国公路法》对收费公路类型的有关规定，目前理论界普遍将收费公路分为两类：收费还贷公路和收费经营公路。这两类公路建成投入运营以后，都表现为设立收费站收取通行费，车辆交费之后就可以通行，从表面上是看不到两者有什么区别。但是政府部门无论是建章立制，还是在实际工作中，都将两者截然区分开来，几乎按完全不同的方式操作。收费还贷公路与收费经营公路相比，带有明显的行政色彩，是一种“政企合一”的经济组织。高速公路产业作为具有自然垄断属性的网络型基础产业，和我国大多数自然垄断产业一样，现行的政府管制体制的基本特征仍然是政企合一，所以要实现高速公路产业的良性发展、建立规范的政府管制体系，其前提就是实行政企分离。通常情况下，我国的高速公路收费是属于企业收费制的，但是在这种政企不分的情况下，加上高速公路是属于准公共产品这一特殊属性，高速公路收费中政府组织行为就显得较为复杂。根据《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，对高速公路产业实施管的机构是国务院交通主管部门和省、自治区、直辖市的人民政府交通主管部门，另外还有省级物价主管部门和财政部门，根据经济学的理论，政府与市场有替代关系，是政府管还是市场管，要看替代效率。凡是市场能发挥作用的，政府就应该退出，而市场机制全部或部分失灵的，政府就必须介入。针对高速公路的具体情况而言，政府对高速公路资源配置的作川，应取决于高速公路行业中资源是否能通过市场有效配置。由于高速公路的自然垄断属性和准公共物品性质，致使市场机制部分失灵，这就必然要求政府在高速公路资源配置中发挥主导作用，经济学认为，政府的职能是提供社会基础设施和公共物品，对于准公共物品来说，是否由政府提供完全取决于与地的经济发展水平和政府的财政能力。从长远来看，存在高速公路到期停止收费，变成公共物品的情况，这也需要政府来出面协调，通过改建、扩建等方式延长收费或承担免费通行期的养护管理任务。

行政事业收费管理体制存在着明显的弊端：一是以行政主体为中心来制定收费政策，管理者的需要就会成为管理者的意志，不尊重其他相对人的利益；二是阻碍市场经济的建立，市场经济要求公正、公平，要求生产要素能合理流动，一些收费带有歧视性，阻碍资源的合理流动；三是以国家利益取代公共利益，侵占其他社会主体的利益，如一些地方扩大收支两条线的范围，将非政府社会公共管理组织为公共服务取得的收入纳入财政收支两条线的范围；四是不依法治费，收费政策的制定有很大的自由裁量权，长官意志，权力决定；五是收费管理主体不明确，政出多门，一些管理主体同时还是收费的受益者；六是收费管理没有理论支撑，行政事业性收费是一个语义不明、概念不清的多种不同性质收费混合的结合体。

对于高速公路经营权的解释，可以借用国务院颁发的企业转换经营机制条例第六条的规定：“企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享有使用和依法处分的权利”。商品经济越发达，经营权从所有权分离出来的情况越普遍。政府作为高速公路资产的所有者不可能、也没有必要将全部权力掌握在自己手中，政府可以通过转让高速公路经营权，让有能力、有条件的经营者依法对高速公路进行使用与经营，为所有者创造更多的经济效益。政府允许高速公路经营权实行有附加条件的有偿转让，并不意味着放弃高速公路资产所有权，并且高速公路经营权的转让也不能是永久的，只能在一定的期限之内，受让人不能一次购买永久使用。

高速公路收费这种政府主导的行为时具有一定的合理性，主要体现在以下几点：一是维持特定的公共产出；二是贯彻“受益者负担”原则，体现社会公平；三是抑制浪费，提高公共开支的使用效率；四是减少“拥挤”和“负外部效应”，降低、补偿社会成本。从世界各国的情况来看，许多国家政府对提供准公共物品实行了收费制度。因此，国家行政机关授予经营收费权的存在有其正当性，符合公共利益、社会公正和效率原则。由于自然资源、公共资源供给的有限性和社会需求的无限性，为维护社会公正，减少拥挤，应实行收费，但这类收费多应以“竞价”的方式实现。而这种竞价应该是由政府去主导的。

当前，政府在高速公路收费立项上处于支配地位，同时又参与收费标准的制定，是收费政策的主要制定者；在收费的征收过程中，政府制定征收规则，统一征收票据，直接参与收费的征收工作，是收费行为的参与者。但是政府在参与高速公路问题上在很多方面存在不合理现象，在收费价格的制定上，由公司报方案，再由交通部门报批，然后由政府部门来批准。政府与企业之间联系千丝万缕，本就容易导致一些不公正的因素，所以说现在的核准程序本身就存在问题，这个环节本身就缺乏公正、透明、科学、合理。也正是因为这样，现在高速公路存在普遍的乱收费现象，收费高，收费点多都让老百姓苦不堪言。政府应该对收费高速公路定价进行管制。高速路的设站是政府许可行为，高速路的定价是政府定价，这都是政府行为，政府行为就应该公开、透明、合理，而不是随意的创收。在价格法有规定，垄断商品的定价、公共利益的定价由政府来制定，政府定价的主要方式是听证定价，但是高速路的收费没有举行听证。高速路收费应该是政府定价，同时要听取消费者的意见。对于还贷公路，还贷信息的公开化也是没有进行的，许多公路是无限制的收费。2007年，《北京市公路条例（草案）》曾规定，收费公路经营管理者应当按照规定及时向市公路管理机构提供收费、还贷等有关信息。但涉及商业秘密的，应当予以保密。而什么类型的公路还贷信息属商业秘密，草案并未详细规定，原因是“这个问题比较复杂，无法统一规定”。这样，还贷信息的公开化便无法进行。而这些是政府应该进行管制监督的。政府在高速公路收费问题上，应该做到以下几点：1.完善法规，做到依法管制和依法定价。

目前收费高速公路收费标准的由当地政府负责制定，没有统一定价标准和原则，收费费率普遍偏高，成为“超限超载”现象难以根除的重要原因。为加强对收费机制的管理，应研究制定《高速公路收费定价管理办法》，对收费标准的制定程序，收费年限、平均车流量的测定，养管成本的核算，银行贷款利率和平均利润水平的确定等做出详尽可行的法律规定。从而做到政府依法管制，做到高速公路依法定价。

2.积极推行价格听证制度。地方政府在制定高速公路收费标准时，应进行公众听证，广泛听取并吸纳社会各界尤其是道路使用者的意见。以此提高定价的科学性和透明度，科学论证收费标准的合理性和可行性，减少定价过程中的盲目性和随意性，从而将价格监管纳入规范化、法制化轨道。

3.针对公路不同发展阶段采取不同的管制措施。高速公路具有较高的规模报酬递增和投资回收周期长的特点，其从开始的交通流量不足到达到预期的流量，再到收回投资并取得一定盈利，需要漫长的阶段。而公路收费经营在不同阶段的收费收入能力是不同的，因此政府管制需要因地制宜，在其不同的发展阶段采取不同的管制4.要提