行政管理学第1章绪论

行政管理学

thepublicadministration主讲岳澎Cellphonemail:ypeng812@126.com人间奇迹："阿波罗"登月1969年7月16日，美国佛罗里达州东海岸卡纳维拉尔角的肯尼迪宇航中心发射场上气氛异常紧张。一枚36层楼高的巨型火箭庄严地耸立云天，阿姆斯特朗、奥尔德林、柯林斯等3名宇航员早已在火箭顶部的"阿波罗"号飞船的指令舱内落坐，正焦急地等待着那开始人类第一次登月飞行时刻的到来。

一切准备就绪，电子计算机发出"点火"信号，"土星-V"第一级火箭的五台发动机发出隆隆的轰响，喷吐出了巨大的火焰，3000多吨重的庞然大物腾空而起，大约10秒之后，5公里外看台上的人们感到有强烈的震波。12分钟之后，第三级火箭把飞船送入地球轨道。当飞船在地球轨道上运行时，经过对飞船作了检查和调整之后，第三级火箭重新启动，将飞船加速到第二宇宙速度，"阿波罗"逸出地球轨道，奔向月球。1969年7月21日，格林威治时间3时51分，"阿波罗"号飞抵月球，指令长阿姆斯特朗小心地爬出舱门，先在5米高的小平台上停了几分钟，然后他伸出左脚，慢慢地走下扶梯：4时零7分，他用左脚疑虑地、小心翼翼地触及月面，接着，他又挪动右脚，终于站到了月球之上，他是有幸登上月球的第一个人类。据知，"阿波罗"登月计划是美国总统肯尼迪于1961的提出的。他请他的科学顾问就这样一项计划的可行性提供咨询。经过详细地调查研究之后，科学的回答是：从设计、制造、发射到回收等阶段看，在工程技术上是没有问题的，都是已有的科学技术所能达到的，但是问题可能出在管理上。事实上，这种担心不是没有道理的，为实施这项人类史上空前宏大的计划，须动员2万多家工厂，120所大学参加，参与此项计划的人数多达400万，要生产300多万个零部件，共耗资250亿美元，该计划的每一个主要步骤都得经过周密的计算，而每一个主要步骤又都需要次级计划和第三级计划的支持和配合，显然，这些人力、物力、财力都需要周密地组织与协调，为按部就班地顺利完成设计、制造、发射、回收等各个程序，必须进行精确无误的控制，倘有某一个环节出现一个哪怕极微小的差错，都可能给整个计划带来无可挽回的后果，所有这一切，都需要有一个统一的机构进行强有力的领导。然而，无论人们是怎样地担心可能出现的可怕后果，计划终究是实现了--月球上有了人类的足迹。讨论思考题：1．据认为，从技术实力来看，"阿波罗"计划所需要的一切零部件，日本均能创造，那么为什么日本人没有把人推上月球呢？2．您从"阿波罗"登月飞行计划的实现受到哪些启示？案例分析参考要点

1、科技和管理是人类社会发展的两大助推器。这两大助推器就象鸟的两翼，推动着社会快速发展，推动国家不断创造奇迹。本案例中，日本的技术力量虽然达到了人类登月的水平，但日本的管理水平在当时远远达不到组织这么宏大的高科技攻关和使之协调运行的水平。而美国，不但技术水平达到了登月的水平，管理理论中的管理过程学派、权变理论学派等较典型的管理学派都产生于美国，行政管理学作为一门独立的学科也诞生于美国。美国的企业管理和行政管理水平都居世界领先地位，行政管理水平、企业管理水平和技术水平的有机结合，使美国创造了人类登上月球的奇迹。2．管理也是先进的生产力。人类社会的重大创新和突破都离不开政府的作用。因此，必须重视政府对社会、经济发展的主导作用。主要参考书目1、毛泽东著《毛泽东选集》1-5卷人民出版社(北京)1991年再版2、邓小平著《邓小平文选》1-3卷人民出版社(北京)1989年再版3、李景鹏著《中国政治发展的理论研究纲要》黑龙江人民出版社2000年版4、俞可平著《权力政治与公益政治》社会科学文献出版社2003年版5、孙哲著《全国人大制度研究：1979-2000》法律出版社（北京）2004年版6、胡伟著《政府过程》浙江人民出版社（杭州）1998年版7、曹沛霖著《政府与市场》浙江人民出版社(杭州)1998年版8、梁琴、钟德涛著《中外政党制度比较》商务印书馆（北京）2000年版9、林尚立著《当代中国政治形态研究》天津人民出版社（天津）2000年版10、陈红太著《当代中国政府体系》华文出版社（北京）2001年版11、[美]詹姆斯·汤森等著，顾速等译《中国政治》江苏人民出版社（南京）1995年版12、谢庆奎著《政府学概论》中国社会科学出版社（北京）2004年版13、何增科等著《中国政治体制改革研究》中央编译出版社（北京）2004年版14、胡鞍钢、王绍光、周建明主编《第二次转型：国家制度建设》清华大学出版社2003年版15、马俊著《中国公共预算改革——理性化与民主化》中央编译出版社(北京)2005年版16、中科院公共政策研究中心等编《中国公共政策分析》（2005年卷）中国社会科学出版社(北京)2005年版17、黄宗智主编《中国研究的范式问题讨论》社会科学文献出版社2003年版18、亚当普沃斯基《民主与市场：东欧与拉丁美洲的政治经济改革》北京大学出版社2005年版1、[美]尼古拉·享利《公共行政与公共事务》中国人民大学出版社2002年版；2、[美]戴维·H·罗森布鲁姆《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中国人民大学出版社2002年版；3、[美]詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔《行政过程中的政治：公共行政学新论》中国人民大学出版社2002年版；4、[美]戴维·奥斯本特德·盖布勒《改革政府：企业精神如何改革著公共部门》上海译文出版社1996年版；5、[美]拉塞尔·林登《无缝隙政府：公共部门再造指南》中国人民大学出版社2002年版；6、[美]史蒂文·科恩、威廉·埃米克《新有效公共管理者：在变革的政府中追求成功》中国人民大学出版社2001年版；7、[美]戴维·奥斯本彼得·普拉斯特里克《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中国人民大学出版社2002年版；8、[美]E·S·萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》中国人民大学出版社2002年版；9、[美]麦克尔·巴泽雷《突破官僚制：政府管理的新愿景》中国人民大学出版社2002年版；10、B·盖伊·彼得斯《政府未来的治理模式》中国人民出版社2001年版；11、左然、周志忍、毛寿龙编译《新兴现代化国家行政改革研究》国家行政学院出版社1999年版；12、[美]埃莉诺·奥斯特罗姆《公共事物的治理之道》上海三联书店2000年版；13、谢庆奎等《中国政府体制分析》中国广播电视出版社1995年版；14、朱光磊《当代中国政府过程》天津人民出版社1997年版建议扩展阅读书目1、《美国公共行政思想危机》文森特·奥斯特洛姆上海三联出版社2、《复合共和制的政治理论》文森特·奥斯特洛姆上海三联出版社3、《美国联邦主义》同上4、《美国地方政府》同上5、《论美国的民主》脱壳维尔商务印书馆6、《制高点－重建现代世界的政府与市场之争》丹尼尔·耶金外交出版社7、《政治与市场》林德布罗姆8、《集体行动的逻辑》奥尔森三联出版社9、《中国历代政治得失》钱穆三联出版社10、《文明的冲突与世界秩序的重建》亨廷顿11、《市场或政府：权衡两种不完善的选择》沃尔夫，查尔斯中国发展出版社12、《财产权利与制度变迁》科斯等13、《中国官僚政治研究》王亚南中国社会科学出版社第一章绪论行政学，在我国也称之为行政管理学，在国外被称之为公共行政学、公共管理学。尽管名称不同，但它不论在国内、国外都被认为是一门探求政府科学管理社会公共事务的规律的科学。它是在19世纪末20世纪初的特定历史条件下形成的一门独立学科。

对于行政，不同的国家有不同的理解。本章从分析国内、国外行政学家对行政的理解入手，在进行多方比较的基础上，建立了对行政的理解与认识。一门学科的成熟程度是以其学科体系的完善程度为标志的。行政学学科体系的建构问题，由于学派的不同及各国行政学体系建立的背景不同，至今尚未有统一定论。在我国关于行政学体系建构问题仍处在探讨之中。本章以系统论为指导思想，以行政主体为行政学研究的逻辑起点，以行政主体功能、行政主体行为、行政主体活动保障、行政主体活动目的为内容，将行政主体的运作看做为一个系统运行过程，展开对行政学体系的建构，把行政学体系归结为行政主体的运行过程及其规律来加以研究。行政主体——政府行政职能行政组织行政领导行政决策人事行政财务行政机关管理行政监督行政效率行政改革每个人的一生都与行政管理分不开，是从摇篮到坟墓的管理。美国学者米切尔·蒂茨1967年《关于城市公共设施定位的理论》描述到：“现代的人是在政府资助的医院里出生的，是在公立的中小学、大学中接受教育的，他的很多旅行时间是在公共交通设施中度过的，他与外面的联系则是通过邮局或半公共性质的电话系统进行的；他喝的是公共生产的饮用水，读的是公共图书馆里的书；他用公共排污系统处置垃圾，他在公园中野餐，他受公共治安、消防、卫生部门的保护，最终，他又在医院里离开人世，甚至被埋葬在公共墓地。总之，不管人们在意识形态上多么守旧，现代人的日常生活总是同政府关于提供上述和许多其他地方服务的决策联在一起，这种联系是挣不脱、割不断的。第一节行政管理学的基本概念

一、行政管理的含义与特点１．行政管理的含义从政治的角度说明行政。这种政治行政观又分为两种倾向：一派注重从一定社会的政府组织的分工关系上确定行政的特性。另一派从政治权力的运用上说明行政的特征。从管理的角度说明行政。持这种“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。管理角度的观点侧重从行政的技术、程序和方法看问题。从这些观点中可以看出，他们是从科学管理的原则出发看待行政，将行政理解为一个实际而广泛的操作过程。他们所注重的是行政实施过程中的方法及其有效性。后来人们称这种观点为广义的行政概念。由于这派观点完全撇开了行政活动中的政治条件和政治因素来界定行政，因而不可能完全合理地说明社会总体的行政现象。从法制的角度说明行政。这种理论又后于第二种理论。在20世纪70年代，西方国家在走出滞胀以后，加速了现代化的步伐，法制化已成为这一时代政府管理的根本特征。因此，一些学者从法制的角度来确定行政的涵义。如乔治·J·戈登认为，“行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人。”（[美]乔治·J·戈登：《美国公共行政》，1978年。引自彭和平著《公共行政管理》，中国人民大学出版社1995年版，第7页。）“行政是运用管理的、政治的、法律的理论和过程遵行立法、执行和司法部门的政府命令，以履行对整个社会及其各个部分进行法制管理和提供服务的职能自80年代以来，行政学的研究在我国掀起了热潮，我国的一些行政学者对什么是行政也展开了热烈的讨论。行政是“行使国家权力，从事国家事务管理的活动”。（田禾著：《中国社会主义行政管理学导论》，西南师范大学出版社1986年版，第2页。）“行政是国家的组织活动，是行使国家权力，管理整个社会的活动”。（王健刚等编者：《行政机关学》，上海交通大学出版社1987年版，第1页。）行政“是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动”。（谭健主编：《现代行政管理手册》，辽宁人民出版社1987年版，第1页）“（行政是）国家政务的管理活动”。（黄达强、刘怡昌主编：《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第3页。）“所谓行政管理是指国家依据宪法和有关法律，通过各级行政机关对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动”。（蒋翰庭主编：《行政管理学基础》，机械工业出版社1989年版，第6页。）“所谓行政管理，是指国家产生以后，国家政府部门通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，以完成行政任务，实现国家目标的一种基本政府职能”。（李方、李福玉主编：《行政管理学基础》，高等教育出版社1988年版，第10页。）“行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。它的基本含义应该理解为：是国家政府系统对社会公共事务的管理”。（向美清主编：《现代中国行政管理学教程》，法律出版社，1990年版，第2页。）“行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动”。（许文惠主编：《行政管理学》，红旗出版社，1992年版，第1页。）“所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动”。（张德信、李兆光主编：《现代行政学》，红旗出版社，1993年版，第3页。）

行政是国家行政组织行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务进行的一系列组织和管理活动。“谁管理”、“如何管理”、“管理什么”第一，明确了行政的主体。第二，明确了行政的行为方式和特点，即依法行政。第三，明确了行政的对象或客体为国家政务第四，行政是一个活动过程。

2.行政管理的特点：执行性政治性权威性二、几个与行政相关的概念政治与行政：美国学者威尔逊和古德诺都有论述。威尔逊提出了政治与行政相分离的观点；古德诺则进一步提出政治是关于国家意志的制定，行政是关于国家意志的执行。政治和行政都是社会历史现象，都是建立在一定的经济基础之上、为一定的经济基础服务的上层建筑。二者既紧密联系又有区别：政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；行政实质是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行政的目标、职能、行为和活动，都在不同程度上体现了政治的目标、职能。因此，政治与行政难以分开。

管理与行政：行政与管理在英文中也是两个词，行政(Administration)与管理(Management)在词意上区别很明显。“行政”本身即包含有管理的意思，但它主要是和政府或行政机关的活动有关，而“管理”除指一般性的管理外，主要和工商企业的活动有关。所以，行政实质上是管理，但它又有区别于一般管理活动：（1）从出现和存在的时间上看：管理活动是早在有人类群体活动以来就出现了，并与人类社会相伴始终。而行政则是产生阶级、国家之后才出现的，特别是在统一的中央集权国家形成后，国家对公共事务的管理有了长足发展。（2）从活动的外延上看：管理的外延要比行政更宽。从个人到家庭、从国家到世界、从地面到天空、从物质到精神，只要有人迹涉足的地方都有管理，但并非所有管理都能纳入行政范畴，行政是管理这个大系统中的子系统。（3）从活动的性质上看：一般管理活动不具有政治性质，而行政则是政治性与社会性的统一。从行政的运行机制、方法技术看只具有社会性，从它以推行统治阶级意志的目的角度看，它是维护统治阶级的工具，具有鲜明的政治性。立法、司法与行政：在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统，行政是有别于立法、司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。公共行政与新公共管理：“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。公共管理学是行政管理学的一个分支，是公共行政中重视公共组织和非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策的执行的理论派别。在实施公共管理的主体、公共活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度上，公共管理和公共行政可以相互代替，但是公共管理并不能替代公共行政的全部。差别：公共行政注重设计，公共管理重视实现公共行政目标的具体过程；公共行政强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政关注过程、程序和遵照别人的指示和内部取向，公共组织更关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。公共管理和企业管理二者都必须履行计划、组织、领导、控制等在内的一般的管理职能。但是由于管理的目标不同、管理对象不同及内容不同、管理行为的依据不同、，他们之间有存在差异。既相互联系又相互区别的两类管理活动。活动的目的不同;为社会所提供的服务不同；管理对象不同；活动的依据不同。三、行政管理学的研究对象和内容1、研究对象：从行政组织的主体地位来确定行政对象。如中国人民大学出版社1988年出版的《行政学》，认为行政学的研究对象为国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。从行政活动规律角度来确定行政对象。浙江大学出版社1989年出版的《行政管理学简明教程》认为，行政学是研究国家如何运用行政管理及其规律的科学，即研究国家如何通过行政管理机关对国家的政治、经济、文化、科学、教育、卫生等方面事务进行管理，从中揭示其内在的规律。从法律的角度来确定行政对象。如中山大学出版社1991年出版的《行政管理学》认为，行政学的研究对象是关于国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。从行政的不同层次角度来确定行政对象。如上海三联书店1988年出版的《行政学导论》，认为行政学的研究对象是社会公共机构为执行公共权威而展开的活动、形式和关系的规律。从行政现象与行政行为关系的角度来确定行政对象。如北京大学出版社1990年出版的《行政管理学概论》认为，行政管理学是关于行政现象与行政行为的比较关系的理论、逻辑、知识和方法的体系。（上述资料引自《中国行政科学发展》，中国人事出版社1996年版，第24—28页。）

从这点出发我们可以把行政学的研究对象表述为：行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。这一概念须从以下几个方面理解：第一，行政学研究的主体是国家行政组织；第二，行政活动的前提是依法行政；第三，国家政务，包括国家事务、社会公共事务、行政机关自身事务是行政学研究的对象；第四，行政学研究的目的是提高行政效率；第五，行政学研究的实质是探求和揭示行政活动的规律，它的表现形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；第六，行政学研究的出发点与归宿点是理论与实际的结合并取得良好效果。

2、行政管理学研究的主要内容POSDCORB的概括。POSDCORB是1937年由行政学者路德·古立克提出的。它是下列内容的英文缩写：①计划(Planning)②组织(Organizing)③人事(Staffing)④领导(Directing)⑤协调(Coordinating)⑥报告(Reporting)⑦预算(Budgeting)15个M的概括。①目标(Aim)②计划(Program)③人员(Men)④经费(Money)⑤物资(Materials)⑥组织(Machinary)⑦方法(Method)⑧指挥(Command)⑨激励(Motiration)10.沟通(Communication)11.士气(Morale)12.和谐(Harmony)13.时间(Time)14.空间(Room)15.改进(Improvement)行政活动的依据和基础：在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成：其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。公共行政权力的有效性主要取决于三个要素：合法、合理、实际运用。(1)合法性是公共行政权力的第一要素。公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。(2)合理性是公共行政权力的第二要素，其基本涵义，是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。(3)实际运用作为公共行政权力的第三个要素，主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。主体：政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。政府通过实施公共行政管理，来履行国家的社会职能。国家行政管理的主体又可以分为四种：1、政府，包括中央政府和地方政府。2、政府行政机关。3、行政首长。4、政府普通公务员。行政管理的客体1、经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以盈利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系，主要表现在利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等方面。2、社会性组织，包括教会、社区团体、群众团体等一切非以盈利为目的的组织。3、政治性组织，包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。4、教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。5、新闻性组织，包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象四、行政管理学的学科特点行政管理学是一门综合性学科行政管理学是一门实用性学科行政管理学是一门工具性学科行政管理学是一门系统性学科行政管理学是一门发展性学科第二节行政管理学的产生和发展一、西方行政管理学形成的原因及产生1、西方行政管理学形成的原因（板书）社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究。管理思想的突破性进展为行政管理学的产生创造了条件。资产阶级政治理论的发展为行政管理学产生奠定了最重要的理论基础。政府职能的扩张，行政效率的低下要求研究行政管理行政管理学对其它学科知识的兼容并蓄也为其产生创造了有利的条件。2、西方行政管理学的产生①威尔逊是行政管理学的创始人“行政管理”一词始于德国学者L.V史坦因于1865--1868年出版的行政学著作。但作为一门独立的学科行政学诞生于美国。1887年威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，此文被认为是行政管理学发端的标志。该文从行政学的角度研究政府管理，突破了以往的研究视角。该文研究了政治与行政关系的区别，力图找出行政管理的规律。伍德罗·威尔逊(1856.12.28—1924.2.3)是美国第28任总统。父亲约瑟夫·威尔逊是大学教授。1856年威尔逊出生在弗吉尼亚斯汤城，少年时代就醉心于政治，三度出任英国首相的威廉•格莱斯顿是他心目中崇拜的英雄。威尔逊16岁进入戴维森学院，29岁获博士学位，30岁开始在大学任教。1902年发表的《美国人民史》被认为是其学术上的最高成就。同年威尔逊出任普林斯顿大学校长。1909年当选为新泽西州长。1912年威尔逊作为民主党候选人当选为美国第二十八任总统并且在后来获得连任。威尔逊被认为是美国历史上学术成就最高的一位总统，这不是因为他一生十余部的专著和数十篇的论文，也不是因为他曾经获得普林斯顿大学校长的头衔，而在于他从学术和教育的角度正式确立了国际政治学作为一门独立的政治学科的地位，并第一次提出了同西方列强崇尚的武力解决问题针锋相对的理想主义政治理念，这种学说影响之大，是任何一位美国总统所不及的，即使今天仍被很多人奉为经典。

②古德诺和怀特的贡献1900年古德诺出版《政治与行政》一书，提出了著名的“政治与行政二分法”，为行政管理学成为一门独立的科学研究领域奠定了基础。1926年怀特的《行政学导论》的出版标志着行政管理学作为一门独立的学科正式诞生，该书是第一本行政管理学的教科书。这一时期行政学作为一门独立的学科，从政治学分离出来的过程，主要受到传统管理理论的影响。许多原理、原则是从传统管理理论借用或移植过来的。弗兰克．J．古德诺(Frank．J．Goodnow，1859～1939)是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。美国哥伦比亚大学的法学院院长，美国政治学会的创议人，当时世界政治学和行政学的权威，也是现代中国国际法的重要启蒙导师之一的顾维钧的博士生导师。古德诺对法学、政治学以及行政学都有研究，是著名政治学家、行政学家和法学家，曾任美国政治学会的第一任主席。古德诺在美国哥伦比亚大学主修法律。自1888年起，他在该校主讲行政法学等课程，为时近20年，他的学术地位和声誉也在这一时期得以建立。1913年至1914年两年间，古德诺曾在北京担任中国政府的政治顾问，因撰写《共和与君主论》(1914年)从历史、政治、法律、国际关系以及国民素质等方面，论证、比较了君主制与共和制的长短，明确表示，“中国如用君主制，较共和制为宜”而被骂为袁世凯的吹鼓手。1914年至1928年间，古德诺出任美国约翰·霍布金斯大学校长，对该校的发展作出了杰出的贡献。1900年，古德诺出版了其具有划时代意义的名著《政治与行政》（《PoliticsAndAdministration，AStudyinGovernment》）一书，他的行政学思想也主要体现在这本书中。二、行政管理学发展的几个阶段1、科学管理时期①泰罗的“科学管理理论”：泰罗对管理的贡献主要是它的“工效”研究和“科学管理原理原则”的提出《科学管理原理》。它由四组管理责任构成：第一，管理者认真收集工人所有的工作经验，进行记录、列表、归纳为法规、规则或数学公式，即将工人的经验转化为“科学”。第二，科学地选拔和培养工人。管理者应认真研究每一位工人的品质、性格和工作成绩，发现其潜力，给以晋升机会，使他们从事自己所擅长和满意的工作。第三，科学地训练工人，保证工作规则的充分运用。第四，合理分工，明确职责和工作范围。

经济和效率作为行政管理的主要目标，并将“科学”视为实现目标的手段。泰罗的思想对后来的行政学家怀特、古利克及厄威克等人的影响很大，有的学者认为，20世纪30年代流行的“行政原理”运动和泰罗的科学原理运动有直接的联系。②法约尔的“一般管理理论”（法国科学管理之父）管理由计划、组织、指挥、协调、控制等五要素构成。管理的14条原则法约尔认为，“我所讲的‘行政管理’一词的意义，包括各种规模和种类的、各种形式和目的的企业。所有企业都要求计划、组织、指挥、协调和控制，为了适当地发挥作用，都必须注意同样的普遍原则。人们不再是面对几种行政管理科学，而是一种。它能同样应用于公私事务”。法约尔的理论对行政学的发展有很深远的影响。德国社会学家韦伯(MaxWeber)是现代官僚制度理论的奠基人。在《论官僚制度》一文中，韦伯通过对埃及、古罗马、中国及欧洲近现代官僚制度的考察，系统分析了官僚制度的特征、成因和作用。韦伯讲的官僚制组织指的是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，与现在人们对“官僚”一词的贬意理解不同。典型官僚制度的主要特征是：专门化等级制规则化非人格化技术化公私分明管理制组织的基本精神与价值：理性（本尼斯指出：官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命时期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法；韦伯也指出“体制官僚是"理性"性质的：规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为”弊端：第一，组织僵化、臃肿难以适应社会环境的变化第二，理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化第三，知识和专业技术的“精英”统治在民主政治中的危机第四，目的和手段的倒置使形式合理性步入误区帕金森定律：英国行政理论家C·诺斯科特·帕金森(C·NorthcoteParkinson)于1957年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可以用两句话来说明：①一名官员想要增加的是下属而不是对手；②官员们相互之间制造工作。其基本点在于说明行政人员数量的增加和工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实际存在的弊端。②巴纳德的系统行政组织学说（1）运用系统的观点对正式组织进行研究（2）非正式组织理论（3）权威接受理论（4）组织平衡理论③西蒙的行为决策理论西蒙的主要观点包括：①管理就是决策。决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中。“任何实践活动，无不包含着‘决策制定过程’和‘决策执行过程’”。②研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析。③与“完全理性”、“寻求最优”的经济人不同，“行政人”(或译“管理人”)是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决策方案并进行决策的。④对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析。⑤从决策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处理技术等问题进行了分析和研究。由于决策是一切政府组织和行政管理过程的重要活动，西蒙的研究无疑对行政学的发展有十分重要的影响。2、行为科学时期（20世纪30—60年代）①霍桑实验这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派起之前。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学-人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：(1)工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。(2)企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响。(3)新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。3、现代化管理时期①里格斯的行政生态学说

1961年出版《行政生态学》一书。认为社会组织要素的、经济结构、政治权力结构以及社会沟通网络的变化，各个社会阶段的行政管理有着不同的内容和特点：融合型——农业社会的管理模式特征：以农业生产力为基础，经济结构与行政结构重叠，行政制度同时也是一种分配制度，土地的分配时政府的重大事务，君主时分配制度的中心；在社会结构方面，以家庭主义为基础，裙带风盛行，个人才能和社团利益微不足道；在全力结构