第11章 住房保障

第11章住房保障社会保障学目录世界各地的住房保障体系概述2财政金融手段在住房保障中的运用4住房保障概述31我国的住房保障模式33学习目标住房保障是社会保障体系中的重要组成部分。通过学习本章要：系统学习住房保障的相关基础知识了解住房保障制度建设较有成效的发达国家是如何发展其住房保障体系的。重点掌握我国现阶段正在建设的多层次住房保障体系理解经济适用房、廉租房、住房公积金制度的运作模式和发展现状。引例新加坡的住房保障制度：居者有其屋新加坡的住房分为两大类：组屋和私宅。“组屋”是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房，私宅是指私人房地产商投资兴建，完全按照市价运行的供应高中收入群体的高级住宅。在土地国有化的基础上，政府以福利价提供公共组屋，市场以市场价提供私宅。而建屋局是最大的建筑商，无论从住房建设数量，还是供给人数上来看，都是如此。由此，也就形成了新加坡以计划为主、以市场为辅的住房供给体制。无论是建屋局自己建造的一般公共住房和高级行政人员住房，还是其它类型的公共住房，其出租与出售事宜都归建屋局统一管理。建屋局组屋的配售方式也不断改进，由登记抽签制改为订购抽签制。抽签活动由本选区国会议员主持，更增强了权威性和代表性。新加坡的住房保障制度：居者有其屋组屋售价由政府确定，其价格比同类商品房低50％～70％。这个价格不包括征地成本，并且低于建筑成本，三室或四室组屋是成本价的80％～90％，加之“月供”占月收入的比例并不高(低于20％，少于公积金余额)，新加坡公众普遍感觉购房压力不大。1964年，新加坡开始推行“居者有其屋”，鼓励居民购买所住公共住房。随着经济发展和收入增长，不断提高申购新建组屋的家庭最高月收入标准：1964年为1000新元，1982年3500新元，1994年为8000新元。这也就相应规定了自购私宅的最低收入标准，标准线以上的家庭由私宅市场解决住房。通过这种办法，建屋局掌握着私宅市场客源的进口部位，等于创生、维系着一个私宅市场，使之处于自己的间接影响之下。引例新加坡的住房保障制度：居者有其屋新加坡政府不仅要给建屋局亏损津贴，还要给居民购房补贴、翻新补贴。但是大量的补贴并没有导致政府财政亏空。原因何在呢？拿地产税支撑财政补贴是其一大奥秘。建屋局每年向政府交纳的地产税，再加上私宅地产税，不仅补亏，还有盈余。在新加坡，国家是最大的土地所有者，它有权以低于市价20％的价格征地。当然，征地赔偿标准也随地价定期调整，使私人土地所有者从增值中获益。为了便于开拓土地资本、应对地产投机，老牌的市区重建局还进行了公司化改造，改名为PidemcoLand。新加坡政府采取的“组屋建设、居者有其屋计划、住房公积金制度、住房补贴”等措施相辅相成，住房保障制度与住房市场化制度有效结合在一起，使得新加坡成为解决住房问题最成功的国家之一。1976年，新加坡建屋局就已经成功地为占人口80％的工人提供了住房。2000年，新加坡92％的家庭拥有了自己的住房，68％的家庭居住面积在四室以上，租赁住房的家庭则减少至6.6%。引例住房的本质属性是居民的基本消费品，又是价值量相当大、且在长时期内使用和消费的耐用消费品。居民住房需求的满足状况和消费能力在很大程度上反映着一个国家（或地区）居民的生活质量和福祉的改善。因此，世界各国政府都高度重视住房这一重大民生问题，把保证公民的居住权利、提供住房的基本保障、解决较低收入家庭和特殊群体的住房困难，作为政府公共政策的重要内容，并围绕公共住房政策的实施和为较低收入家庭和特殊群体提供的相关住房服务，形成了各具特色的管理和服务系统，即住房保障体系。11.1

住房保障概述11.1.1住房保障制度建设的意义“居者有其屋”是中华民族的传统观念。孟子在著作《孟子.梁惠王中》将这一思想精确的阐述为：居者有其屋；病者有其医；勤者有其业。同样，世界各国也通常把住房问题看作是重大社会问题。如《住宅人权宣言》中指出“一个环境良好、适宜人的住所是所有居民的基本人权”。联合国大会将1987年确定为“无家可归者收容安置国际年（国际住房年）”，将每年10月的第一个星期一确定为“世界人居日”，亦称“世界住房日”。第一节住房保障概述11.1.1住房保障制度建设的意义随着人口的增长，现代工业化的过程产生了对城市土地和住房供应的巨大需求，导致住房价格上涨，形成住房供应的绝对短缺和房价超越广大中低收入家庭支付能力这两个同一根源而又相互矛盾的问题。其结果是在各地农村人口离开乡村不断涌向大都市的同时，大批低收入居民拥挤在城市边缘地带的贫民窟中，在大城市原有的规划中心地区周围形成一个个无序发展地带，相应带来疾病、犯罪、社会规范和社会道德约束力下降等一系列社会问题，影响着整个社会经济的健康发展和政治安定。11.1.1住房保障制度建设的意义住房问题是基本的社会问题，同时又与经济发展有密切联系。住房是不动产，具有投资品属性，是家庭财富的重要来源，住房投资和消费是国民经济的重要组成部分，涉及宏观经济的平稳运行。因此在住房问题日益加剧的今天，为了保障居民的居住权以及整个社会的稳定和发展，政府必须担负起修建住房、调控住房市场的重任，即建立住房保障制度，使得“居者有其屋”。11.1住房保障概述11.1.2住房保障基本内涵（一）住房保障：指政府为社会上买不起、租不起房子的家庭提供经济、法律等方面的支持，使每个公民都享有居住权。（二）住房保障制度：就是主要指针对这些住房困难家庭的一系列制度安排和政策措施。（三）意义：住房保障体系改善了中低收入家庭的居住权，改善了各国的人权状况，同时也避免由住房问题引起的一系列社会问题的发生，促了进社会公平并推进经济健康发展。11.1住房保障概述11.1.2住房保障基本内涵（四）保障对象：一般包括所有无法从市场上获得住房的低收入居民家庭。各个国家之间以及各国不同时期的住房保障对象均存在差异，但收入相对较低、竞争能力较差的人群一直是住房保障对象的主体。在政府财力逐渐雄厚的阶段，应该不断扩大保障对象的范围，让越来越多的中低收入家庭通过住房保障体系解决居住问题。11.1住房保障概述11.2

世界各地区的住房保障体系概览11.1.2住房保障基本内涵世界上绝大多数国家和地区都建立了住房保障体系，特别是一些发达国家，如英国、美国、德国等，有将近百年的现代住房保障体系发展史，其住房保障制度也相对完善，了解和学习这些国家的住房保障体系有利于我们开阔思路，正确的认识和建设我国的住房保障体系。11.2.1以公共住房为主体的英国住房保障制度19世纪初，英国是世界上最发达的资本主义国家。经济的发展以及人口的迅速增长使英国最先遇到亟待解决的住房问题。面对这些问题，英国政府迅速对资金实行管制，并推动地方政府建设公共住房，以较低的价格出租给低收入者。第二次大战中，大量住房在战争中倒塌或者变成危房，致使英国住房严重短缺。政府大力集中建设公共住房并出租，以缓解严峻的住房短缺问题。在这一时期，英国修建了大量公共住房，并以低于市场租金将近一半的租金出租给低收入家庭。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.1以公共住房为主体的英国住房保障制度60年代，英国公房的年租金一般不到住房价值的1.1%，大大低于西方国家的5%的。通常，租住公房的居民需要付出占收入10%的租金，租用私房的居民的房租支出占收入的20%。同时英国租住私房的居民由19世纪初的90%下降到1985年的9%。然而公房的建造、运营为政府带来了严重的经济负担。20世纪80年代，保守党领袖撒切尔夫人上台执政，开始了大刀阔斧的改革。在住房改革方面，主要是推行公房私有化，撒切尔政府修改了《住房法》，从多个方面支持住房的私有化。其中最重要的是规定了“优先购买政策”。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.1以公共住房为主体的英国住房保障制度其次，“部分产权购买”也成为私有化的重要力量。在租户购买公房后，若遇到修缮、装修方面的困难，还可向政府申请资助，最多可以贷到100%的购房款。同时贷款还款期限延长到30年甚至40年，并可以以浮动利率或者固定利率的任意一种形式贷款。在借款人还款遇到困难时，给予“宽限期”。英国的住房私有化浪潮建立在经济较为发达的基础上，让广大的低收入家庭获得拥有住房产权的机会，更大程度的改变了低收入家庭的居住条件。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.2住房补贴与金融、税收支持政策相结合的美国住房保障制度（一）美国政府对低收入家庭的住房补贴美国的住房保障主要是通过公共住房补贴、租金补贴、利息补贴、住房融资支持等手段建立的。1.针对低收入家庭的住房政策经历了三个阶段：（1）直接向低收入者提供住房的公共住房政策；（2）补贴开发商建房资金的住房建设补贴政策；（3）通过补贴制度来提高低收入群体的住房支付能力。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.2住房补贴与金融、税收支持政策相结合的美国住房保障制度（一）美国政府对低收入家庭的住房补贴2.住房补贴可以分为两大类：（1）对居民购买住房产权实行补贴购房者通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴。这项措施极大地刺激了收入较低但有稳定工作的家庭购房。（2）租金补贴分为发放住房证和住房券两种形式，但接受对象都是低收人家庭。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25％支付房租，其余部分由政府给房主补齐。住房证和住房券略有区别。享受住房证的住户不能承租房租高于联邦政府确定的租金水平的住房，而享受住房券的住户则没有这个限制。11.2世界各地区的住房保障体系概览

表11-1各个国家住房补贴方式一览

美、加、日法国德国英国瑞士方案种类低租金公房房租补贴房租补贴地方政府公房房租补贴补贴形式建造费用（美、加100％；日50％－75％）＋日常管理维护补贴利率补贴＋（最高至建造费用20％的）拨款利率补贴（第12年后减少）利率补贴＋部分维修管理补贴利率补贴（第10年以后减少）＋小笔成本补贴租户付租占成本租金32％或更低初租时60％，30年后补贴减少房租增加初租时70％，12年后补贴减少房租增加55－60％初租时76％，10年后补贴减少房租增加其他补贴福利补贴家庭补贴家庭补贴减免部分房租家庭补贴11.2.2住房补贴与金融、税收支持政策相结合的美国住房保障制度（二）金融政策在住房保障体系中的运用美国政府利用金融支持手段为中低收入家庭购房较多的支持，特别是住房抵押贷款制度以及由美国政府出面为中低收入家庭的住房抵押贷款保险和担保的制度，对刺激住房的消费起了积极、显著的作用。美国的住房金融机构较多，住房抵押贷款，素以额度大、成数高、年期长著称，甚至零首期，金融机构因此承受着相当大的信用风险。在美国有两种住房抵押贷款的信用风险比较大：一种就是中低收入户购房贷款，另一种是贷款与不动产价值比过高的贷款。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.2住房补贴与金融、税收支持政策相结合的美国住房保障制度（二）金融政策在住房保障体系中的运用

美国的住房抵押贷款体系采用双管齐下的策略：一方面，联邦住宅管理局(FHA)和退伍军人管理局(VA)积极为广大中低收入借款人提供担保，增强金融机构的贷款信心；一方面，联邦储蓄保险公司又为金融机构提供存款保险，保证居民的储蓄安全，吸引资金向住宅抵押市场流动。其次，大量私人住宅抵押保险公司在政策和法律的支持下蓬勃发展，成为美国住宅抵押贷款保险体系中的另一重要成员。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.2住房补贴与金融、税收支持政策相结合的美国住房保障制度（三）税收政策在住房保障体系中的运用美国的住房保障体系从根本上来说，就是通过税收优惠政策和政府出面为中低收入家庭的住房抵押贷款担保的制度，来刺激住宅租售市场消费的。由于美国住房的税收优惠政策主要集中在个人所得税的减免或抵扣上，而美国又是以直接税为主的税制国家，个人所得税占全部财政收入的40%以上，因此运用个人所得税为经济杠杆，刺激住房消费的作用也就容易见效。11.2世界各地区的住房保障体系概览10.2.3新加坡的“组屋”住房保障模式新加坡在实行自治前，由新加坡改良信托局负责建造公共住房，由于建房资金短缺，每年建房数量有限，按当时新加坡的人口增长速度，远远不能满足居民的住房需求。1959年新加坡自治，房荒问题十分严重。1960年颁布《建屋与发展法》，并根据该法令设立建屋发展局，统一负责组屋的建设、分配和管理工作。政府在资金和土地方面给予了大力支持。11.2世界各地区的住房保障体系概览表11-2新加坡HDB建成的住房数量统计年份住宅建设量（套）年份住宅建设量（套）年份住宅建设量（套）1960196119621963196419651966196719681969168276201233010085130281008512659120981413513096197019711972197319741975197619771978197914251161472025223224261692802730024304063017627189198019811982198319841985198619871988总计19875163662091842400703455034838896292032751766815110.2.3新加坡的“组屋”住房保障模式1964年新加坡政府推出“居者有其屋”计划，鼓励中低收入家庭购买公共组屋。1968年政府修改中央公积金法，允许公积金会员动用公积金购买公共组屋，极大地推动了中低收入家庭购房。政府通过出售组屋收回资金，投入住房建设，大大加快了住房建设速度。1968年－1979年期间，基本解决住房问题。今天的新加坡，已经没有贫民窟和移民聚居地。全国人口中80％的居民住在自己购置的住宅中；6％的居民住在政府出租的住宅里；其余14％的人，大都为高收入者，政府不再承担为他们解决住房的责任，他们的住房可以自己建造或向房地产市场购置。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.4各国住房保障体系建设经验总结除了英国、美国外，新加坡、德国、韩国等国家住房保障制度都较完善，各个国家住房保障方式有其自身的特点，但共性也显而易见。（一）建立多层次住房保障体系任何一个国家都是从解决住房短缺问题出发，首先重点解决低收入家庭的住房问题，再逐步解决中低收入家庭的住房问题，具有层次性。很多国家将中低收入家庭划分为不同等级，并建立严格的监督机制，从而形成良性循环。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.4各国住房保障体系建设经验总结（二）从“砖头”到“人头”的转移发达国家住房保障形式普遍由早期补贴住房建设转移到直接向低收入家庭提供货币化补贴，我国学者形象的比喻为从“补砖头”到“补人头”。“补人头”有以下特点：避免不了对住房市场的直接干预会给市场运行带来障碍，不会产生降低市场效率的副作用；这种收入再分配的形式，可以使国民平等的住房权利得到较为公正的实现；对不同收入者区别对待，更能体现倾斜政策，并能适当减少财政支出。11.2世界各地区的住房保障体系概览11.2.4各国住房保障体系建设经验总结（三）由鼓励租房转向鼓励购买住房产权从这些国家的住房保障经验来看，发达国家或地区在度过住房困难时期，国家财富积累到一定程度后，为了提高居民的居住水平，并减少公屋出租带来的大量管理和维修费用，倾向于推行“住房私有化”，让更多的居民拥有住房产权，即政府为低收入家庭出售低于市场价格的住房。11.2世界各地区的住房保障体系概览10.3

我国的住房保障模式10.3.1我国住房制度的发展与改革历程新中国成立后的很长时间里，我国实行的住房制度是由国家或单位统一建设和分配的住房福利制度。（一）福利住房制度主要呈现以下特征：住房供给：政府无偿划拨土地供各单位建造住房。建设面积和质量参照国家规定的标准执行。建设资金由政府拨款或者国有企业的利润留成来支付。住房分配：住房建造完备后，居住者在缴纳很低的租金后，即可长期性承租。住房管理运营：住房的维修、管理和保养都由政府或单位负责。10.3.1我国住房制度的发展与改革历程随着国家经济发展日益活跃，传统住房体制的弊端显现出来，低租金租赁制度造成房屋建设和维修出现资金困难，住房数量缺口大、住房分配不公等现象日益严重。80年代初，邓小平同志提出了“出售公房、调整房租、提倡私人购房建房”的设想。到90年代中期，“住房商品化”的理念已经成为中国住房制度改革和发展的指导思想。这一时期，居民收入的差异化以及住房价格的高涨，导致中低收入特别是最低收入人群无法承受住房消费带来的压力。针对这一现象，国家在继续推进住房商品化的同时，开始着手建立针对中低收入家庭的住房保障制度。10.3我国的住房保障模式10.3.1我国住房制度的发展与改革历程1991年，住房公积金制度率先在上海建立，随后以解决中低收入家庭住房困难的经济适用房建设在全国陆续展开。1998年，我国政府提出并着手在全国范围内积极推进廉租住房制度建设。经过十余年的发展，到2008年，我国的多层次住房保障体系已经基本建成，针对中等偏下和低收入住房困难家庭的一系列制度安排，基本形成了多层次的住房保障体系。10.3我国的住房保障模式10.3.1我国住房制度的发展与改革历程（二）我国的住房保障体系主要分为三个层次：对低收入住房困难家庭，主要为他们提供廉租房，以解决其居住困难。对有一定支付能力的低收入人群，通过改进和规范的经济适用住房制度来解决。对中等偏下和低收入家庭聚集的、居住功能不完善的危旧小区、棚户区给予整治与改造。同时，利用住房公积金的增值收益为廉租房的建设和租用，经济适用房的改造以及危旧小区的整治和改造提供资金。10.3我国的住房保障模式表11-3不同家庭需求住房供应体系框架是否属于保障体系供应类型供应对象政策运作商品房（无保障性）高档别墅极少数高收入者严格限制供应，用税收调节消费租售并举商品房（无保障性）高档商品房少数高收入者限制供应租售并举商品房（无保障性）普通商品房中等偏上，中等收入适当控制面积，运用金融、税收政策做适当的调控租售并举政策性住房（半保障性）限价房中等偏下收入者、拆迁户90平方米套型为主出售，不租政策性住房（半保障性）经济适用住房有一定支付能力，中等偏下收入严格控制面积、价格标准，准入标准出售，不租政策性住房（保障性）廉租房低收入家庭，住房十分困难家庭政府投资假设，政府货币直接补贴长期性租赁，不售10.3.2廉租房制度的建立和发展（一）廉租房的基本概念我国建设部住宅与房地产业司把廉租住房制度定义为：针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是我国住房保障体系的重要组成部分。1998年，我国政府提出并着手在全国范围内积极推进廉租住房制度建设。随后，政府出台了一系列文件，主要包括《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》、《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》、《城镇廉租住房档案管理办法》。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（二）廉租住房的保障对象享受廉租住房保障的对象，需要具备两个基本条件：城镇最低收入家庭住房困难，申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口。近年来，廉租住房的保障对象由“城市最低收入住房困难家庭”逐渐扩大到“低收入住房困难家庭”。10.3我国的住房保障模式10.3.1我国住房制度的发展与改革历程（三）廉租住房的保障方式2003年11月15日通过了新的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，办法规定城镇最低收入家庭廉租住房保障水平应当以满足基本住房需要为原则，根据当地财政承受能力和居民住房状况合理确定。城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。10.3我国的住房保障模式10.3.1我国住房制度的发展与改革历程1.实物配租是指市、县人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。实物配租的廉租住房租金实行政府定价，租金标准原则上由房屋的维修费和管理费两项因素构成，并与城镇最低收入家庭的经济承受能力相适应。具体租金标准由各地根据实际情况自行确定。实物配租的住房来自政府新建住房，也包括收购的旧的存量住房。10.3我国的住房保障模式10.3.1我国住房制度的发展与改革历程2.租赁住房补贴是指市、县人民政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。享受租赁补贴的家庭，其补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金标准的差额计算。10.3我国的住房保障模式10.3.1我国住房制度的发展与改革历程3.租金减免是指产权单位按照当地市、县人民政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。这种情况主要是指对租住公房的并属于保障对象的困难家庭，可以认定居民居住的公房为廉租房，按照廉租房的标准征收租金。按照廉租房标准收取的租金与公房的市场租金之间的差额由政府筹集到的廉租住房资金补贴给产权单位。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（四）廉租住房资金来源廉租住房的租金主要由五个部分组成：财政预算资金；土地出让净收益；公积金增值收益；社会捐赠以及其他资金。住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额须用于廉租住房的建设；土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。（五）廉租住房保障面积标准2003年11月15日通过的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定原则上不超过当地人均住房面积的60％；新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（六）廉租住房承租程序首先由市、县人民政府房地产主管部门会同国土资源、财政、民政主管部门制定城镇最低收入家庭廉租住房保障对象的条件和标准。待标准确立后，由申请租用廉租住房的居民提出相应的书面申请，经过审核-公示-登记-调查核实-排队轮侯-分配住房等程序，即可入住。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（七）廉租住房的退出机制2005年7月7日颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，首次明确了廉租房的退出机制。若家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租房政策确定的收入标准，将会被取消享受廉租房的保障资格；若家庭人数减少或住房面积增加，人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准的也应退出廉租房的保障机制。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（八）廉租住房制度建设的进展1.廉租住房制度建立情况

截至2006年底，全国657个城市中，已经有512个城市建立了廉租住房制度，占城市总数的77.9%。其中，287个地级以上城市中，有283个城市建立了廉租住房制度，占地级以上城市的98.6%；370个县级市中，有229个城市建立了廉租住房制度，占县级市的61.9%。浙江、广东、河北、江西、甘肃、陕西、江苏、湖北等8个省的90%以上城市建立了廉租住房制度。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（八）廉租住房制度建设的进展2.廉租住房开工建设情况

根据各地住房建设规划，各地计划2006和2007年新建廉租住房（包括新建廉租住房小区、普通商品住房项目中配建廉租住房）或者收购旧住房用于廉租住房共15万套，837.56万平方米。截至2006年底，已经开工建设和收购廉租住房5.3万套，建筑面积293.68万平方米。其中，广东、吉林、辽宁等省计划新建廉租住房或收购旧住房用于廉租住房的面积都超过50万平方米。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（八）廉租住房制度建设的进展3.廉租住房制度覆盖面情况

截至2006年底，累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。其中，领取租赁住房补贴的家庭16.7万户,实物配租的家庭7.7万户,租金核减的家庭27.9万户，其他方式改善居住条件的家庭2.4万户。2006年当年新增21.9万户，其中领取租赁住房补贴的家庭7.2万户，实物配租的家庭3万户，租金核减的家庭9.7万户，其他方式改善居住条件的家庭2万户。北京、上海、河北等省市，凡申请并符合规定条件的家庭，基本实现了应保尽保。10.3我国的住房保障模式

表11-4各地廉租住房政策一览广州市杭州市重庆市海口保障对象特困职工家庭，无住房或人均住房面积低于7平方米，人均收入低于300元/月，非农业户口取得城区户口3年以上，人均住房面积低于6平方米低于当地城镇居民最低生活标准，家庭人均住房面积在6平方米以下人均收入低于260元且人均住房面积小于6平方米操作方式提供廉租房、发放租金补贴租金补贴、实物配租实物配租、租赁住房补贴、租金核减租金补贴、实物配租保障标准按人均住房面积10平方米，每平方米补贴23元人均使用用面积8平方米人均使用面积10平方米人均使用面积20平方米10.3.2廉租房制度的建立和发展（九）廉租房住房制度建设过程中亟需解决的问题1.部分地区政府对廉租住房制度建设不够重视部分地区政府对廉租房的不重视导致廉租住房建设资金来源落不到实处，致使廉租房房源不够，补贴资金不足的现象严重。严重影响了廉租房在保障低收入家庭住房权益中的作用。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（九）廉租房住房制度建设过程中亟需解决的问题2.廉租住房制度在我国实物配租方式仍然是主要的保障方式。这种方式易使廉租住房成片地排列和聚集，形成新的“贫民窟”，有可能造成严重的社会问题，对生活在其中的居民特别是青少年人的成长不利。政府建设、收购符合廉租住房标准的住房，都会耗费大量人力物力，给政府带来严重的负担。10.3我国的住房保障模式10.3.2廉租房制度的建立和发展（九）廉租房住房制度建设过程中亟需解决的问题3.廉租方投融资不足据测算，截至2006年底，解决低保人群住房问题共需资金800多亿。而全国廉租房建设投资额不足商品房投资的2%，全年投入的低收入家庭住房保障金不足20亿元。廉租房建设面临者比经济适用房更为严重的投资不足的问题。10.3我国的住房保障模式

表11-5廉租房建设资金来源统计表单位：万元合计财政预算资金土地出让净收益公积金增值收益社会捐赠其他资金全国708421321466310231978632102155972东部地区4190151829384379151931157478192中部地区1057232517510791266408143039西部地区183683113353158531929244734741按照中央对廉租房投融资的规定，廉租房建设资金来源有以下几种来源：财政预算资金、土地出让净收益、公积金增值收益、社会捐赠以及其他资金（见上表）。但是由于各种各样的原因，这些融资渠道都没有发挥足够的作用。（1）财政预算专项资金投入不足（2）住房公积金增值收益有限（3）社会捐赠资金少（4）其他渠道资金来源有限10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（一）经济适用房的基本概念和发展历程1991年11月，国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是城镇住房制度改革的一个纲领性文件，明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，并提出了未来建设经济适用房的构想。1994年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，首次在政府文件中提出“经济适用住宅”的概念。提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收人家庭为对象的商品房供应体系。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展按照2004年《经济适用住房管理办法》中所称的经济适用住房，是指政府提供政策优惠，定套型面积和销售价格，按照合理标准建设

，面向城市低收入住房困难家庭供应

，具有保障性质的政策性房。根据2007年建设部、发展改革委、国土资源部

等部门联合印发的《经济适用住房管理办法的通知》，更加详细的制定了经济适用房相关的章程，结合1991年后相继出台的有关政策，形成了经济适用住房政策体系。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（二）经济适用房的保障对象一般来说，申请购买或承租经济适用房的家庭需具备以下条件：有当地城镇户口或市、县人民政府确定的供应对象；无房或现住房面积低于市、县人民政府确定的住房困难家庭住房标准；家庭收入符合市、县人民政府划定的收入线标准；市县人民政府规定的其他条件。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由市、县人民政府根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（三）经济适用房的供给方式经济适用住房的来源主要有三种：由政府提供专项用地，通过统一开发、集中组织建设的经济适用住房。将房地产开发企业拟作为商品房开发的部分普通住宅调整为经济适用住房；单位以自建和联建方式建设的，出售给本单位职工的经济适用住房。同时，鼓励其他方式开发建设经济适用住房。以自建和联建方式建设的经济适用住房，其销售对象必须是自建和联建单位的职工，不能对外销售。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（四）经济适用房的价格管理根据我国经济适用住房相关政策的规定，经济适用房开发应当以保本微利为原则。其销售基准价格及浮动幅度，由有定价权的价格主管部门会同经济适用住房主管部门，依据经济适用住房价格管理的有关规定，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3％核定；市、县人民政府直接组织建设的经济适用住房按成本价销售，不得有利润。经济适用住房实行收费卡制度，各有关部门收取费用时，必须填写价格主管部门核发的交费登记卡。任何单位不得以押金、保证金等名义，变相向经济适用住房建设单位收取费用。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（五）经济适用房的建设管理在规划上，经济适用住房要统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，合理安排区位布局，尽量靠近公共基础设施，并且鼓励在商品住房小区中配套建设经济适用住房；在面积管理上，经济适用住房单套的建筑面积将控制在60平方米左右，并要求采取竞标方式优选规划设计方案，市、县人民政府负责根据当地经济发展水平、群众生活水平、住房状况、家庭结构和人口等因素，合理确定经济适用住房建设规模和各种套型的比例，并进行严格管理；10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（五）经济适用房的建设管理在经济适用房的建设施工中，可以采取项目法人招标的方式，选择具有相应资质和良好社会责任的房地产开发企业实施；也可以由市、县人民政府确定的经济适用住房管理实施机构直接组织建设。北京市规定，经济适用住房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平米左右，小套住房面积控制在60平米左右，经济适用住房套型建筑面积均在90平米以下。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（五）经济适用房的建设管理4.在规划管理方面，《北京市住房规划》中提到：调整和优化住房用地供应结构，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的用地供应，年度供应量不低于居住用地供应总量的70%。从总量上保证套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重达到开发建设总面积的70%以上。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（六）经济适用房销售和转让管理经济适用住房购房人拥有有限产权。在购买经济适用住房不满５年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展已购买经济适用住房的家庭未住满5年的不得按市场价格出售住房。确需出售的，可出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购，出售单价不得高于购买时的单价。2004年《北京市关于已购经济适用房上市出售有关问题的通知》中规定：已购买经济适用住房的家庭未住满5年的不得按市场价格出售住房。确需出售的，可出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购，出售单价不得高于购买时的单价。已购买经济适用住房的家庭住满5年的，可以按市场价格出售，并由出售人到房屋所在地区、县国土房管局按成交额的10％缴纳综合地价款。10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（七）经济适用住房制度发展成效帮助部分中低收入家庭实现购房的愿望对旧城改造及城市基础设施建设的保障作用对平抑房价起到一定作用，主要表现为：缓解供需矛盾影响周边地区房价影响房价指数10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（八）经济适用房制度发展中需要继续改进的方面1.住房供应量相对住房建设总量较小，且有逐渐降低的趋势，削弱了经济适用房在保障中低收入者居住权的作用。图11-1经济适用住房投资额占住宅投资总额的比例10.3我国的住房保障模式10.3.3经济适用房制度的建设和发展（八）经济适用房制度发展中需要继续改进的方面2.“双失控”问题导致保障性能减弱“资格审查不严，销售对象失控”“经济适用房建设标准失控”

3.位置偏远、配套设施不全等问题给中低收入家庭带来生活不便10.3我国的住房保障模式10.3.4其它保障措施介绍（一）棚户区、危旧小区改造对居住功能不完善的危旧小区、棚户区的改造也成为保障中等偏下和低收入家庭住房条件的重要措施。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项住房保障工程。（二）限价房开发限价房是一种限价格、限套型（面积）的商品房，主要解决中低收入家庭的住房困难，是目前限制高房价的一种举措。限价商品房按照“以房价定地价”的思路，采用政府组织监管、市场化运作的模式。有“竞地价”与“竞房价”两种操作模式。销售对象为不符合经济适用房保障对象，但收入水平在政府规定的享受限价房政策的特定人群

10.3我国的住房保障模式

表11-6各地区限价房相关政策一览宁波成都广州销售对象规定了包括常住户口满三年的无房户或者所拥有自有住房但人均住房建筑面积小于18平方米的家庭；军队转业、复退军人；拆迁户；晚婚人群；高学历人群；等共六类人群。同时规定了两类优先人群1、有本市五城区（含高新区）正式户口；2、无自有产权住房或现有住房人均建筑面积不超过16平方米1.广州市户籍人口；2、本人没有自有产权住房；3、男性年满25周岁，女性年满23周岁。4、个人税前年收入在10万元以下，家庭税前年收入在20万元以下才能购买限价房。（12月18日新加入《办法》之中）价格政府定价限价商品住房实行政府定价最高销售价格，原则上按地块出让时同一区域、同一地段的同类型商品住宅市场价格70%

表11-6各地区限价房相关政策一览(续)宁波成都广州面积限制以50——90平方米的中小套型为主，最大不得超过100平方米无限价房套型建筑面积不得超过90平方米交易条件5年内（含5年）不得转让或出租，若擅自转让或出租的，由政府按原购买价格收回住房，并不再受理购买申请。在规定期限后上市交易的，需补交土地收益金差价。购房人在取得房屋所有权证，并自住五年以后，方可上市交易。五年内不得出租和转让。五年后出租和转让的，政应当向政府补交土地出让金。11.4

财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度住房公积金制度属于为居民购买住房而筹集资金的一种政策性住房金融制度。住房公积金制度1991年在上海市率先建立，1999年4月国务院发布了《住房公积金管理条例》，标志着我国住房公积金制度进入了法制化阶段，该条例于2002年进行了修订。修改后的《住房公积金管理条例》指出：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。11.4.1住房公积金制度（一）管理决策机构—住房公积金管理委员会根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。住房公积金管理委员会设立于直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）。住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1／3，工会代表和职工代表占1／3，单位代表占1／3。住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度住房公积金管理委员会管理职责根依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；据本条例第十八条的规定，拟订住房公积金的具体缴存比例；确定住房公积金的最高贷款额度；审批住房公积金归集、使用计划；审议住房公积金增值收益分配方案；审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（二）日常管理机构——住房公积金管理中心住房公积金的日常事务管理运作机构住房公积金管理中心直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（二）日常管理机构——住房公积金管理中心住房公积金管理中心履行下列职责：编制、执行住房公积金的归集、使用计划；负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等；负责住房公积金的核算；审批住房公积金的提取、使用；负责住房公积金的保值和归还；编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（三）住房公积金的缴存职工所在的单位首先到住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，经住房公积金管理中心审核后，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金账户设立手续。每个职工只能有一个住房公积金账户。住房公积金管理中心建立职工住房公积金明细帐，记载职工个人住房公积金的缴存、提取等情况。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（三）住房公积金的缴存职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例，同时单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额也为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。由职工和单位缴纳的住房公积金均存入职工的公积金个人账户中，均归职工个人所有。职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％，职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（四）住房公积金的提取和使用根据条例的规定，缴纳了住房公积金的职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：购买、建造、翻建、大修自住住房的；离休、退休的；完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；出境定居的；偿还购房贷款本息的；房租超出家庭工资收入的规定比例的。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度若是由于2、3、4项原因提取职工住房公积金的，需要注销职工住房公积金账户。若缴纳住房公积金的职工死亡或者被宣告死亡，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额；无继承人也无受遗赠人的，职工住房公积金账户内的存储余额纳入住房公积金的增值收益11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（五）住房公积金的监管1.地方相关部门对住房公积金的监管地方行政区域内住房公积金归集、提取和使用情况的监督，由地方有关人民政府财政部门监督，并向本级人民政府的住房公积金管理委员会通报。住房公积金管理中心在编制住房公积金归集、使用计划、年度预算、决算时，住房公积金管理委员会在审批住房公积金归集、使用计划和计划执行情况的报告时，受财政部门和审计部门监督。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（五）住房公积金的监管2.职工个人对住房公积金使用情况的监督职工、单位有权查询本人、本单位住房公积金的缴存、提取情况，住房公积金管理中心、受委托银行不得拒绝。职工、单位对住房公积金账户内的存储余额有异议的，可以申请受委托银行复核；对复核结果有异议的，可以申请住房公积金管理中心重新复核。受委托银行、住房公积金管理中心应当自收到申请之日起5日内给予书面答复。职工有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（六）住房公积金贷款住房公积金贷款是指由各地住房公积金管理中心运用个人和单位缴纳的住房公积金，委托商业银行向购买、建造、翻建、大修自住住房的住房公积金缴存人和在职期间缴存住房公积金的离退休职工发放的房屋抵押贷款。具体贷款政策由各地区的住房公积金管理中心制定。缴纳了住房公积金的职工可向住房公积金管理中心提出申请，住房公积金管理中心应当自受理申请之日起15日内做出准予贷款或者不准贷款的决定，并通知申请人；准予贷款的，由受委托银行办理贷款手续。住房公积金贷款的风险，由住房公积金管理中心承担。

11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（六）住房公积金贷款1.住房公积金贷款对象应具备的条件贷款对象的条件：只有参加住房公积金制度的职工才有资格申请住房公积金贷款。申请贷款前连续缴存住房公积金的时间不少于12个月配偶一方申请了住房公积金贷款，在其未还清贷款本息之前，配偶双方均不能再获得住房公积金贷款贷款申请人在提出住房公积金贷款申请时，除必须具有较稳定的经济收入和偿还贷款的能力外，没有尚未还清的数额较大、可能影响住房公积金贷款偿还能力的其他债务。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（六）住房公积金贷款2.公积金存、贷款利率我国公积金存贷款利率实行低存、低贷的原则，由中国人民银行提出，征求国务院建设行政主管部门意见后，报国务院批准。目前公积金1～5年期限贷款年利率为3.33%,6～30年期限贷款年利率为3.87%。而人民银行公布的3-5年的商业贷款利率水平为5.76%，5年以上贷款利率为5.76%。虽然个人住房商业贷款的利率一般在人民银行规定的贷款利率上有所下浮，但总的说来，利率均低于相同期限的商业性个人住房贷款利率。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（六）住房公积金贷款3.个人住房公积金贷款与商业性个人住房贷款的区别（1）贷款主体不同。住房公积金贷款的主体是住房公积金管理中心，并由公积金管理中心委托相应的银行进行住房公积金贷款的具体业务，贷款风险由住房公积金管理中心承担。商业性住房贷款的主体是商业银行，贷款风险由商业银行自行承担。（2）贷款对象不同。办理住房公积金贷款业务的个人除了具备商业贷款所需的还款能力以及相应的资格外，还需要连续参与住房公积金缴存业务12个月以上。（3）贷款资金来源不同。商业银行个人住房贷款的资金来源于各商业银行的自筹资金，住房公积金贷款资金来源于整个住房公积金体制内所有职工共同缴纳的住房公积金（4）贷款利率、期限、贷款限额等存在差别。住房公积金的存、贷款利率通常低于商业性个人住房贷款。由于住房公积金贷款的期限、贷款限额由各地方公积金自行规定，且经济发展程度不同的各个地区之间，在公积金贷款限额上也存在一定差异。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.1住房公积金制度（七）住房公积金的住房保障作用住房公积金制度作为一项强制性的互助合作金融制度，确实为中低收入家庭购买、翻修住房减轻了负担，增强了购房家庭的支付能力。但大多数城市的住房公积金使用率一直较低。另外住房公积金只能用于购买、翻修、自建住房，尚不能用于租赁，导致部分不能购房的低收入家庭不仅不能享受低利率的公积金贷款，反而在低存低贷的住房公积金利率管制下，需要承受存款利息损失。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.2财政住房补贴广义的住房补贴是指政府或企业为个人购买和租用住房发放的所有货币化支持。这里所说的住房补贴特指国家行政机关、事业单位对无住房职工或住房面积未达到规定标准的职工，发放的现金补贴。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.2财政住房补贴（一）我国住房补贴发放的原则是：坚持效率优先，兼顾公平的原则，由各地政府根据当地经济适用住房平均价格、平均工资，以及职工应享有的住房面积等因素具体确定。目前，行政机关和事业单位已经实施，企业根据自身的条件参照执行。已按房改优惠政策购买了规定面积标准住房的职工不享受住房补贴；职工住房面积未达到规定标准的住房补贴办法和职工住房面积标准按地方政府规定施行。（二）住房补贴的资金来源主要有三大块：一是国家下拨的建房资金；二是单位售房资金；三是单位多种渠道筹集的资金。11.4财政金融手段在住房保障中的运用11.4.2财政住房补贴（三）发放住房补贴的基本形式如下：一次性补贴方式，主要针对无房的老职工，在职工购房时一次性发放。基本补贴加一次性补贴方式，按一般职工住房面积标准，逐步发放基本补贴，各级干部与一般职工因住房补贴面积标准之差形成的差额，在购房时一次性发放。按月补贴方式，主要针对新