现代城市管理学-第5单元

1第5章现代城市政府城市政府作为现代城市管理的重要主体，其组织体制、权力配置以及职能的发展变化是良好的城市管理的基本前提。中外不同国家因政体的不同，市政府体制有很大不同。同样，不同国家、不同发展阶段，城市政府职能的范围、内容、实现方式也有很大不同，它们在城市政府管理城市的过程中发挥着重要作用。25.1市政府体制市政府体制又称市政体制，它是以城市政治权力配置为中心内容的各种具体制度的总称，即关于市政府的建制、地位、职责和内部权责关系的各种制度规范的总和。它是支撑市政府系统的骨架，其核心是权责配置问题。31、权力的分配市政府的权力配置，其核心问题在于：市政府应该只有一个权力中心，还是应该存在两个中心，即代表政治统治的议决权与执行权应由一个权力中心来行使，还是由两个权力中心来行使。前者称为“议行合一”体制，后者称为“议行分立”体制。5.1.1市政府体制的特点4主张“议行合一”体制的人认为：人民的统治权力（“主权”）是一个完整的权力，不可分割，不能分授予不同人的，因此只能由一个经人民选举产生的代表机关，代表人民集中行使全部权力。主张“议行分立”体制的人则认为：凡是不受制约的权力，必然会导致权力的滥用，在少数服从多数原则的运作下，有可能出现“多数人的暴政”；因而有必要形成相互制约的平衡机制，为此，应将代表人民的权力分为两部分：表达意愿和利益的议决权，正确理解和实现这种意愿和利益的执行权，由两个彼此互不隶属的代表机关来行使。5在前一种情况下，人民只经过一次选举产生一个权力中心，行使全部权力；在后一种情况下，人民则通过两次选举，产生两个权力中心，分别行使议决权和执行权。而对社会进行公共管理的行政权，则总是由行使执行权的那个权力中心承担。62、市政府体制的特点法律上，它一般由效力高的法律予以确定。内容上，它具有一般地方政府体制共性基础上的特质。内部权力配置上，其市行政系统相对突出。历史沿革上，既有继承性又有变迁性。75.1.2西方国家的市政府体制1、“议行合一”的市政府体制“议行合一”体制可分为绝对与相对的两种模式。在绝对的“议行合一”体制下，由议会直接行使执行权，并承担执行的职责；相对的“议行合一”体制则由议会产生的执行机关承担行政职责，或议会行使全部政治权力，但另设行政机关负责社会公共管理。8绝对的“议行合一”体制：英国议会委员会制、美国市委员会制相对“议行合一”体制：美国的市经理制、北欧各国的执行委员会体制、德国的市行政主任制92、“议行分立”的市政府体制“议行分立”体制也可分绝对与相对的两种模式。前者由选民通过两次选举，直接分别产生议决机关和执行长官（行政首长）；后者则由选民选出的议决机关产生执行长官（行政首长），后者产生后依法独立行使职权。绝对的“议行分立”体制：美国市长议会制、日本的市长议会制10美国的市长议会制可分为弱市长议会制和强市长议会制。所谓弱市长制，即市长空有其名，缺乏行政权，政府各部门的首长，都由市民直接选举或推派人员担任，市长只能委任少数不重要的人员，且须征求市议会的同意。市长无法对下属使用处分权。对市议会的决议，市长虽有否决权，但市议会多数议员通过的决议，可使市长的否决权无效，市长的监督权也等于零。弱市长制的缺点在于，责任划分不清，行政不统一，市政容易被政治斗争所影响。11相对的“议行分立”体制：相对的“议行分立”体制出现在法国的市镇。法国的市政组织与美国的市长议会制大体相同，一方有市议会掌立法权，另一方有市长掌理行政，二者各尽其职，不相侵越。但法国市长由市议会选出，不像美国市长及议会议员均由人民选举，故法国的市政体制又被称为议会市长制，以有别于美国的市长议会制。125.1.3当代中国市政府体制人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度。在中国，一切国家权力属于全体人民，由人民选举代表组成人民代表大会，代表人民行使国家权力。其他国家机关都由它产生，对它负责，接受它的监督。城市人民代表大会是我国城市的国家权力机关。我国的市政府体制就是城市中行使国家权力的各种国家机关按照一定方式组成的系统，包括城市权力机关、行政机关和司法机关等，它们各自执掌一部分权能，并且相互支持、相互配合，构成我国市政府体制的基本内容。13各权力主体在市政府体制中的地位是不同的。中国共产党的市委是市政府体制中总的领导者，居于城市政治生活的核心地位。我国的各类城市都设有党的委员会，它的决策和主张，一般不直接对社会发生拘束力，而是通过某种法定程序转化为市的国家机关的意志后，才产生法律的拘束力。它实际上执掌着城市的“公共权力”，成为市政体制的核心部分。14市政府体制中的城市权力机关——市人民代表大会，它是我国政体在城市的根本体现。它在城市的国家政权机关体系中具有最高的法律地位。中国共产党市委、市人民政府的许多政策主张、计划，需要通过它的表决，变成它的决定、决议，并以它的名义公之于众，才能获得必要的法律权威，从而得以严格地遵守和执行。15虽然市人民代表大会在城市国家政权机关体系中法律地位最高，但它并不是一个主动的管理者或设计者，而是一个确认者或批准者。它的许多作为，都必须基于市政府的建议、议案。它可以否决市人民政府、市人民法院以及市人民检察院提出的议案，但却不能由它自己提出替代议案。它可以撤消市人民政府不适当的决定或命令，却不能直接改变市人民政府的决定或命令。概言之，宪法赋予它的在市国家政权机关中的最高法律地位，并不意味着它可以代行行政或司法机关的权力。16市人民政府是城市的地方国家行政机关。在政治上，它是中国共产党市委的执行者；在法律上，它是市人民代表大会的执行者。无论是对市委、还是市人民代表大会都有某种从属性。但它决不是一个被动的执行者，它拥有广泛的行政管理职权。拥有广泛的行政决策权力，可以发布决定和命令，规定行政措施。是城市里最主要的设计者和筹划者之一。市人民法院、市人民检察院是城市的司法机关。它们依法独立行使审判权、检察权。政治上，它们接受中国共产党市委的领导。175.2现代城市政府职能

5.2.1政府职能的一般概念城市政府职能是指城市政府在城市公共事务的管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称，是城市政府管理活动的基本方向。中国的市政府职能一般包括国家在该市行政区域内的政治、经济、文化和社会管理方面的事务，是城市政府的重要职责和功能，在市政府管理过程中体现为法律、法规和上级政府决定的执行。18狭义的市政府职能主要是指城市政府在城市环境、城市规划、城市建设、城市服务和城市管理等方面的职责和功能，同时也包括组织本辖区的政治、经济、文化和社会活动，管理地方公共事务，为城市居民提供优质高效的公共服务。我国市政府职能的内容十分广泛，但其核心内容不外是执行国家的法律、法规，政策和上级政府的决定，实施同级人民代表大会的决定，管理城市政府辖区内的地方公共事务。19正确理解和把握市政府职能概念，需要注意以下几个方面的问题：市政府职能状况取决于一个国家的性质和城市政府在国家政权体系中的地位，不同国家的城市有着不同的市政府职能。市政府职能是历史的产物，不同历史时期的城市政府有着不同的市政府职能。市政府职能的主体是城市人民政府。市政府职能的客体是城市公共事务。实现市政府职能的主要途径和方式是法制化、科学化、现代化的公共管理。205.2.2市政府职能的意义市政府职能是城市政府各项公共事务及其管理活动的组织化，代表了城市政府活动的基本方向，反映了城市政府行为的基本目的和宗旨。市政府职能决定着城市政府管理范围和组织规模。市政府职能既取决于国家和地方行政体制，又在不断地影响和改变着城市各级政府上下左右的行政关系，是中央、省和城市政府权责分工和事务分割的重要依据。市政府职能是城市政府实施“三定方案”的重要依据。市政府职能是否科学合理，直接关系到政府管理的绩效和成败，关系着城市的发展和未来。215.2.3西方国家城市政府职能的范围与实现方式1、西方国家市政府职能的历史发展222、西方国家市政府职能的范围规划职能，以土地规划和区域综合开发计划为主。公共服务职能23多数西方国家市政府职能的实现方式是多途径、多元化的，但主要采用间接管理为主，直接管理为辅；宏观调控为主，微观监控为辅；法制手段为主，经济和行政手段为辅；公共服务为主，公共管理为辅的模式。这些成熟的经验是值得我国城市政府借鉴的。241．制定法规、政策和指导性社会经济发展计划。2．直接经营和控制某些公益事业。3．依法规定各种审批、许认可程序，对和市民息息相关的事务进行巡视检查和实时监督。4．通过政府投资和支持开发新技术，引导、刺激经济发展。5．委托私人企业从事公益事业，提供公共服务。255.2.4中国城市政府职能及其特点1、中国城市政府职能在传统的计划经济体制下，我国城市政府职能的范围是非常广泛的，实现方式是以直接、微观管理为主，行政手段为主，与西方国家有很大的不同。经济职能城市建设与管理职能

教科文卫管理职能

城市社会控制与保障职能262、中国城市政府职能的特点政企不分、政社不分，职能严重错位。经济管理职能广泛而突出。对其负责的事务的管理控制程度高。综合性的社会保障服务职能较弱。独立性的职权较少职权与职责相脱节275.2.5市场经济条件下中国城市政府职能的转变1、我国市政职能转变的必要性体制上，高度集中地管理城市事务特别是城市经济企业，片面地把城市政府的经济行政职能等同于城市政府直接管理企业的微观经营活动，从而形成了一套以政代企、政企不分的管理体制。方式上，以多层次行政系统的条块和指令性的计划来控制城市企业的生产经营活动，长期把企业经济活动统得过多、管得过死、抓得过细、包得太多，从而使企业成为政府的附属物。机构上，分工过细、职能重叠的政府职能部门变来变去。282、城市政府职能转变的目标、任务和基本思路目标——按照社会主义市场经济体制的要求，建立功能齐全、结构合理、运行协调、灵活高效的政府职能体系。根本任务——彻底转变城市政府的经济与社会职能，整合城市规划、建设、管理和服务职能。我国市政府职能发展的总体要求是：按照政企分开的原则，转变政府职能，重点是政府经济与社会职能的转变。基本思路：（1）按照政企分开的原则，撤消部分职能；（2）按照“政企分开”、“政社分开”的原则，转移部分职能；（3）增加部分职能；（4）强化部分职能。293、我国市政府职能转变的内容调整城市政府行使职能的外在环境，为转变职能提供前提。调整城市政府内部系统的经济行政职能，为转变职能提供保证。转变城市政府的经济行政职能，为确立科学的政府职能开路。在市政府职能实现方式上，坚持从过去的行政命令为主，向综合使用规划指标、经济杠杆、经济信息、法律手段、行政手段这五种调节手段转变；坚持从过去以直接管理企业的人、财、物，产、供、销，向间接控制，引导企业行为转变；要进一步充实加强综合经济管理和经济检查机构，适当合并和精简专业性管理部门。30本章重点议行合一的市政府体制议行分立的市政府体制政府职能西方国家城市政府职能的范围与实现方式中国城市政府职能及其特点中国城市政府职能转变31本章内容小结本章第一节主要围绕市政府体制展开分析，讲授了西方国家市政府体制，包括议行合一的市政府体制和议行分立的市政府体制，然后讲授了中国当代市政府体制及其特点。本章第二节重点讲解市政府职能，在介绍了市政府职能的一般概念及其意义之后，重点讲解了西方国家城市政府职能的范围与实现方式，以及中国城市政府职能及其特