我国应急管理研究十年

我国应急管理研究十年(2004-2013)：成绩、问题与未来

取向李尧远曹蓉2015年01月15日10:56作者：李尧远，西北大学公共管理学院副教授、博士，陕西省应急管理研究院研究员；曹蓉，西北大学公共管理学院院长、教授、博士生导师，陕西省应急管理研究院执行院长，西安710127doi:摘要］自2003年起的近10年来，我国应急管理的研究在数量上逐步增加，领域不断拓展，同时应急管理的基础性研究、开创性研究和延伸性研究都取得长足进展。但分析近10年的研究成果，仍然存在着理论研究薄弱、文理学科割裂、重宏观轻微观、系统规划缺乏、成果转化不力等问题，由此可见，加强学理性问题研究、促进文科与理科的融合、从宏观层面规划应急管理研究的内容和主题、宏观问题和微观问题并重将是未来应急管理研究的主要取向。［关键词］应急管理;突发事件;应急预案;应急管理模式［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863(2015)01-0083-05应急管理是政府加强社会管理和确保人民生命财产安全的重要职责，2003年的SARS、2008年的汶川地震、2013年的青岛石油管道爆炸等突发事件，警示着我们做好应急管理工作的必要性和重要性，同时，对突发事件预防与处置的实践经验和现实需求也推动了我国应急管理研究的不断深入。本文对近十年来我国应急管理的研究成果进行梳理和分析，以期总结现有成绩的同时，从中发现问题并分析问题，以便为我国应急管理未来的研究提供参考性建议。一、近十年我国应急管理研究成果统计分析及主要成绩为确保统计分析的全面性和准确性，笔者选取中国学术期刊网络出版总库、中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国重要会议论文全文数据库、中国专利数据库、国家科技成果数据库等六个库作为来源数据库。首先，以“题名”包含“应急管理”①为检索条件进行模糊检索，可以得到4315篇文献;其次，将发表时间限定为“2004/01/01-2013/12/31”后再次检索，则可以得到4246条结果，这说明我国关于应急管理的研究主要集中于2004-2013十年，期间的成果数量与所有年份的成果数量仅差69篇，因此选

取近十年的研究成果进行统计分析足以反映我国应急管理研究的现状与进展情况。发表年度分布研究成果的年度分布状况可以反映近十年来我国应急管理研究的发展动态与趋势。为此，本文从年发文量和年增长率两个方面对上述检索结果进行了统计和分析，发现2006-2010年是我国应急管理研究快速发展的五年，不仅年发文量持续增加，而且继续保持较高的年增长率，其中年发文量在2010年达到顶峰，共673篇，年增长率在2006年最高，达到％。此外，2004和2005两年虽然增速较快，但绝对发文数量明显较低，这是我国应急管理研究的起步阶段；而2011-2013年虽然年发文量仍然较高，但是呈现出明显的负增长趋势，这是我国应急管理研究由兴盛走向成熟的标志。研究力量分布对作者单位进行统计分析可以看出近十年来我国应急管理研究的力量分布情况。为此，本文以作者单位为依据对在上述检索结果进行了分组分析，具体情况见图1。由图1可以看出，近十年我国应急管理研究的力量主要集中在高校、科研机构、企业团体、咨询与策划类公司，其中高校的发文数量和成果高达2404篇;研究院、研究所、研究中心等科研机构的成果数量约有475篇;而各类公司、集团等企业团体的成果大约有314篇，可见高校是应急管理研究的生力军，集聚了该领域的主要研究人才。学科领域分布在检索结果中，按照学科类别本文的学科类别划分依据的是CNKI的统计分类。进行分组分析，可以得出：自然科学与工程技术文献有2011篇，而人文与社会科学类文献包括2477篇，共计4488篇次，比检索结果多242篇次，这主要是有些研究成果既属于人文与社会科学，又属于自然科学与工程技术。有些学科之间存在交叉重叠，因此分别统计文科和理工科的总和大于整体统计的结果4246。可见，文科与理工科之间的交叉融合并不多，仅占总数的％,并且文科领域的研究成果较理工科领域稍多，共相差466篇，平均每年少于篇文献。为了更清楚地表明文科与理工科对应急管理研究领域的关注度和力量差别，本文对近十年来我国应急管理研究领域研究成果数量最多的前八个文科学科、前八个理科学科及其成果类型分布情况进行了统计，发现文科和理工科领域都设置有“安全科学与灾害防治”学科，其中理工科领域共有722项该学科

成果，而文科领域仅有71项。但是除此学科外，在成果数量最多的前八个学科中，文科有4个学科，理工科有3个学科，并且文科中的“行政学及国家行政管理”学科共计1264个成果，远远高于其他学科，这说明我国应急管理研究的学科主要分布在行政管理领域。此外，近十年应急管理研究成果发表数量最多的前八个文科学科分别是行政学及国家行政管理、工业经济、中国政治与国际政治、高等教育、宏观经济与可持续发展、企业经济、金融、安全科学与灾害防治，且文科领域关于应急管理的研究多以理论为主，专利和科技成果等实践性成果则几乎没有;近十年应急管理研究成果发表数量最多的前八个理工学科分别是安全科学与灾害防治、计算机软件与计算机应用、电力工业、工业经济、环境科学与资源利用、医药卫生方针政策与法律法规、公路与水路运输、建筑科学与工程等，而理工科领域关于应急管理的研究理论与实践并重，专利和科技成果的数量较多。研究主题分布关键词分组分析可以说明一个研究领域的研究主题分布情况。为此，本文对近十年我国应急管理研究成果的关键词分布情况进行了统计，得出了词频最高的前30个关键词(见表1),可以看出，近十年国内关于应急管理的研究在内容上主要关注应急管理体系、应急管理机制、应急管理预案、应急管理系统、应急管理能力等;这些关键词的词频都比较高，并且有很多相关衍生词，从研究领域上看，主要关注政府、城市、高校等部门的应急管理问题;而在研究对象上侧重于突发公共事件、突发公共卫生事件、自然灾害、安全生产等领域;在研究目标上，主要包括提出应急管理的对策、建议、启示等。主要成绩首先，基础性研究日益深入。主要表现在学者们就“突发事件”“应急管理”“应急预案”等核心概念的界定基本达成了一致意见;确立了以“四个转变”实现单项应急管理向综合应急管理转变；由注重事发后应急处置，向注重事前预测预防和全过程管理转变；由政府主导应对，向政府、企业、社会组织、公民个人共同应对转变；由一国为主应对，向多国携手合作应对转变。为核心的应急管理理念和应急管理的PPRR模型，即应急管理划分为预防(Prevention)、准备(Preparation)、响应(Response)和恢复(Recovery)四个阶段，这个模型也成为《中华人民共和国突发事件应对法》应急管理四阶段模型的蓝本;关于应急管理的基本模型，国内学者主要依据应急管理工作的过程性特征构建以时间为轴的链式模型，如有的学者借鉴信息管理、计算机技术等学科的基础构建应急管理

的动态模型，代表性的有应急管理工作流模型、应急管理“5R”动态闭环模型、应急管理动态仿真模型、“五位一体”应急管理模型、应急管理DSS模型等。其次，开创性研究成果显著。主要表现在围绕“一案三制”展开的应急管理体系、预案、体制、机制、法制、标准、技术等问题的研究最为突出。学者们研究了科学应急管理体制的构成、建立、权责界定、规模及运行效果评估等问题;分析了科学有效的应急预案应当具备的条件和要素，比如预案编制的程序、评估的指标、演练的组织等;确定了“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，具体包括：监测预警、应急信息报告、应急指挥决策和协调、分级负责与响应、公众沟通与动员、应急资源配置与征用、奖惩和社会管理等8个工作机制，同时，研究者将机制研究的视角由政府内部逐渐转向政府外部，关注应急管理的协调联动机制和社会合作机制;促进了《突发事件应对法》、《中华人民共和国紧急状态法》等应急法律法规的出台；从业务维、条件维、对象维、性质维的角度探讨了企业安全生产、城市突发事件、交通运输等具体领域的的应急管理标准建设体系；开发了应急通信、联动、监测、仿真等应急管理技术。最后，延伸性研究逐渐增多。在应急平台建设方面，着重研究了不同级别、不同行业的应急平台建设方案及应急平台建设的理论架构与组织实现;在应急管理能力研究方面，从突发事件的预防、处置、效能、恢复等角度提出了应急管理能力的评价指标体系;在应急管理的信息管理方面，深入研究了应急信息系统的数据来源、整体架构和系统模型等内容;在应急预案演练方面，强调了情景模拟、分类分层、“演”“练”并举对演练效果的积极意义。二、近十年我国应急管理研究存在的主要问题经过近十年的发展，我国应急管理研究已经取得了很大进展，研究内容日益丰富、研究视角更加开阔、研究深度不断加强等。但是，同时也存在着制约我国应急管理研究深入发展的障碍。理论研究薄弱主要表现在以下几个方面：一是基本概念界定模糊，“应急管理”与“危机管理”、“风险管理”、“灾难管理”、“突发事件应对”等概念之间的关系尚未明确区分开来;二是理论基础不够坚实，作为一门新兴的学科，需要有坚实的理论基础作为支撑，这是其各项研究工作得以开展的基石，然而近十年来我国关于应急管理基础理论的探讨并不多见，目前主要以“全面应急管理理论”、“生命周期理论”等作为指导;三是理论体系尚未形成，作为一门独立的学科，

应当具备独立的理论体系，近十年来我国应急管理基础性问题的研究已经取得了较大的进展，但是符合应急管理工作特点和充分满足应急管理工作需要的理论体系尚未形成，不仅现有的理论研究支离破碎且存在空白区，而且很多的理论研究仍然停留在借鉴和引用相关学科理论的阶段，这将影响我国应急管理研究整体水平的提高，并进而阻碍应急管理实践的发展。文理科相割裂从学科属性上看，应急管理属于交叉性、综合性学科，其研究内容既涉及行政学、灾害学、管理学、经济学、金融学等人文社会学科，又离不开安全科学、计算机学、环境科学、建筑科技、医药学、交通运输等自然科学与工程技术学科的支撑，因此其研究工作应该充分利用文科与理工科的优势，实现交叉融合与优势互补。正如德国著名的物理学家马克思?普朗克所说：“科学是内在的整体，它被分解为单独的部门不是取决于事物本质，而是取决于人类认识能力的局限性。”由前文的述统计分析和阐述总结可以看出，近十年来我国人文社会科学和自然科学与工程技术领域之间并未实现很好的协作与融合，而是呈现出一定程度上的相互割裂现象：一方面文科领域与理工科领域相互合作形成的研究成果数量很少，仅占总数的%，这不利于一个综合性学科的发展，还有可能造成应急管理理论研究与技术研究的脱节，使得理论研究滞后或超前于现实技术条件及其发展进度，进而影响科技研究成果的推广、转化与应用；另一方面,在相割裂的现象中还隐藏着一定程度上的重文轻理问题，人文社会科学领域形成的应急管理研究成果数量一直高于自然科学与工程技术领域，并且有关应急管理关键技术的研究仍然显得欠缺，很多成果仍然以理论阐释为主，这无法满足应急管理实践工作发展的需要，反过来也会制约应急管理理论研究的发展。重宏观轻微观应急管理是一项覆盖各级各类社会活动的复杂工程，因此其研究理应纳入应急管理工作从宏观到微观的方方面面，既要从国家层面探讨应急管理的顶层设计与整体架构，也要对应急管理各项具体内容、技术、方法等进行研究与分析，只有这样才能形成浑然一体的应急管理理论体系。但是，近十年来我国应急管理研究呈现出重宏观、轻微观的现象：一方面，研究成果的高频关键词主要涉及应急管理体系、应急管理机制、应急管理系统、应急管理能力、政府应急管理等宏观问题，有关应急管理中的物资人员调配、操作流程设计、网络舆情监控、法规标准制定等具体问题的研究则相对较少，这使得高屋建瓴的顶层理论框架下显得有些空洞，影响各项宏观研究成果的应用转化;另一方面，从基础性、开创性和延伸性三部分研究成果看，围绕“一案三制”的应急管理体系

建设、应急管理平台建设等宏观问题研究占主流，深入探讨应急管理微观操作与实施问题的研究成果则相对较少，这制约着我国应急管理理论研究与实践工作的结合度，进而降低研究成果的应用性。系统规划缺乏在国外，应急管理研究工作通常在整体规划下进行，如日本从国家长远战略出发，将灾害监控体系等涉及国家整体安全的重要技术作为国家支柱技术战略纳入到第三期科技基本计划；欧盟也将公共安全应急管理列为“框架计划”的重要研究内容。然而，目前我国应急管理研究仍然处在较为散乱的状态，这主要表现在多方重复投入：从研究客体看，近十年在我国应急管理研究方面，不仅微观性研究分属于不同的行业和领域，即便是宏观研究也分为不同的层次和范围，缺乏系统的规划和管理，使得各级各类、各行各业应急管理研究成果之间的适用性和共享性较低，造成重复研究的同时，还有可能遗漏某些关键问题的研究;从研究主体看，目前国内已经开设了不少有关应急管理的研究机构，这些机构的名称不同，但研究内容和任务之间有着密切的联系，然而由于缺乏系统规划和管理，研究机构之间的合作不够深入，各自固守着应急管理研究的某个或多个阵营进行科学研究，造成重复投入的同时，也会因主观选择而遗漏某些模块的研究。成果转化不力应急管理研究的根本目的是形成可指导实践的科研成果，但是理论指导实践不是自然而然发生的，需要通过相应的方法和措施将理论转化为现实生产力。从近十年我国应急管理研究成果的应用转化情况看，总体而言力度不够，主要表现在两个方面：一是研究成果本身具备较高的应用价值，但是向应用转化的条件和机制不健全，导致其指导作用难以发挥，这种现象在开创性研究领域显得尤为突出，如关于应急管理体系建设的研究，目前已经有了较为一致的“一案三制”方案，但是预案、体制、机制、法制各自的建设环境与条件都尚未成熟，需要多方的配置与支持，因此各级各类部门在切实实施时无法充分借鉴相关理论成果;二是虽然已经基本具备了应用转化的相关条件，但有些研究成果的质量和水平有限，在实际应用中会遇到诸多障碍，并可能造成应用成本高于应用价值的问题，这在延伸性研究领域较为常见，如关于应急管理平台和信息系统建设的研究，有些成果给出了独立的设计方案与构建策略，或者是技术难度较高的方案方法等，这势必会在实施过程中带来资金不足、人员缺乏、信息匮乏等问题，因为根据应急管理工作的特性，其平台和信息系统都应基于各级各类部门现有的数据信息、技术人才和基础设施等而构建。

三、我国应急管理研究的未来取向近十年来我国应急管理研究取得可喜进展的同时，还存在诸多亟待解决的问题，尤其是在应急管理工作形势日趋严峻的现代，迫切需要审时度势地做出相关调整，加强对应急管理研究的管理和完善。1.加强学理性问题研究加强应急管理理论问题研究，形成应急管理理论体系，是应急管理学科得以快速发展的保障。基于当前我国应急管理理论研究的现状，需要从以下几点予以加强：一要鼓励和促进相关应急管理研究机构的建设与发展，并通过政策引导与扶持等使其尽快成长为应急管理理论问题研究的重要阵营，为应急管理学科发展提供高水平、高质量的学理性科研成果;二要加强和完善应急管理研究型人才的培养工作，尤其是以开设应急管理专业的高校及科研院所为主，由此培养具有扎实专业知识和较强科研能力的研究人员，不断壮大应急管理理论研究的科研队伍;三是适当地将应急管理理论问题的研究纳入到相关科研计划与攻关工程之中，并通过一定的政策倾斜和创设有利条件激发科研机构与科研人员的兴趣，从而燃起应急管理理论研究的燎原之势；四是注重开展以应急管理基础理论探讨为主的学术会议与活动等，为科研机构和人员之间的交流与合作创设机会与平台，促进应急管理理论研究在更大范围内的完善与发展。以上四个对策自上而下、融会贯通，实施时需要充分考虑其间的相互关系。2•促进文理科交叉融合依据应急管理学科的属性，文科与理工科之间的交叉、渗透、融合是其发展的生长点和动力源泉，是赋予其新的内涵和确保其可持续发展的主要途径。根据我国应急管理研究的学科分布现状，可以从以下几个方面着力：一是在应急管理的顶层设计中体现出人文领域与理工领域的交叉融合，如可以通过实行横跨文理科的部级联谊制度或者成立包含文理科的应急管理学会，对应急管理研究工作进行全面规划和协调，由此制定的相关研究计划、政策方针等将会充分考虑文理科之间的合作研究问题;二是通过一定程度上的强制性措施、具有倾向性的政策和相关优越条件等，为文科类研究机构与理工科研究机构之间的交流与合作创设机会与平台，如文科院校在成立相关应急管理研究机构时至少需要与一个理工科院校合作共建，反之理工科院校则至少需要与一个文科院校合作共建；三是注重培养具有复合性知识背景和专业技能的应急管理科研人才，并鼓励和增强文科领域科研人员与理工科领域科研人员之间的相互合作，共同承担和攻克应急管理相关研究项目与工程等。如果前两个对策属于硬件建设，第

三个则是实现应急管理研究文理科交叉融合的软件条件，而只有两个方面同时实施才能实现应急管理研究领域的文理科交叉融合。3•兼顾宏观与微观问题针对当前我国应急管理研究中存在着的“重宏观、轻微观”现象，需要从以下三点做出转变：一是研究观念的更新，近十年来我国应急管理工作基本完成了由初级阶段到逐步成熟阶段的转变，由此应急管理研究工作也应该跟随时代发展的脚步，树立更为全面、系统的研究理念，以实现应急管理研究的体系化为目标，兼顾宏观问题与微观问题的研究，加强二者之间的有机联系;二是研究内容的拓展，宏观研究可以看做“面”，微观研究可以看做“点”，在我国应急管理研究的初步发展阶段，以“面”为主基本可以满足应急管理工作实践的发展需要，但是随着应急管理工作的深入开展，必须推进应急管理研究由“面”到“点”的延伸和渗透，并逐步实现“面”与“点”的相互结合和全面发展;三是研究方法的完善，随着应急管理研究逐步由宏观研究向微观研究渗透，当前以定性研究为主的研究方法将无法满足现实需要，必须通过更多的定量分析、计算方法和实践调研等提升应急管理研究成果的针对性、实用性和可操作性，形成更为完善、合理的研究方法体系，以更好地推进应急管理宏观研究与微观研究的融合。注重系统规划与管理应急管理研究涉及多个领域、多个学科、多个部门，其顺利开展与实施都需要较为系统全面的规划、协调与管理，这是从总整体层面把握应急管理学科发展大局的必然要求，也是更好地解决应急管理研究中其他问题的保障与途径。鉴于目前我国应急管理研究仍然缺乏系统规划，存在多方重复投入等问题，可以考虑采取以下措施：一是及时对当前的应急管理研究现状进行调研、统计和分析，分析现有研究水平、研究力量、研究条件等与实际要求的差距，从中总结好的经验和存在的问题，准确地掌握应急管理研究的发展现状、动态与趋势等，进而为顶层设计、系统规划、决策制定等提供参考和依据，为此可以通过定期编纂研究报告、年鉴等方式形成一定的机制;二是加强对应急管理研究相关政策方针、计划任务的实施与管理，系统规划的关键在于有效贯彻与落实，为此需要建立相应的监督考核机制和采取一定的奖惩措施，定期对应急管理研究的总体计划和详细计划实施情况进行检查和考评，撰写考评报告作为优化规划方案的依据。应急管理研究的系统规划与管理是一项复杂、反复和长期的工作，因此应该建立起相应的保障制度和机制。创造成果转化的条件

根据我国应急管理研究的具体情况，可以从以下几个方面为其成果转化创造条件：一是加强对应急管理研究成果的追踪和评估，建立健全成果鉴定评估机制，对成果质量进行鉴定，选择最符合应急管理工作需要的成果，同时要对成果的应用转化价值进行评估，衡量成果转化的预期效益，从而确保真正具有创新性和成本低效益高的成果得到转化;二是加强对应急管理研究成果的宣传与推广，可以通过成果发布会、成果推介会、网络媒体宣传等途径将成果推送至相关产业领域，建立科研机构与实践领域之间的密切联系;三是实现应急管理研究成果转化渠道的多元化，从成果转化的目的看，需要发掘转化的最佳目标领域和最佳推送途径，但是在市场竞争激烈和技术飞速发展的当代，时间和效率显得更为重要，为此应该拓宽成果转化渠道，并通过广泛参与实现转化渠道多元化，以最大化提高成果转化的效率；四是建立和完善成果转化机制，从科研机构、政府部门、产业单位等多方的共同利益出发，形成产学研相结合的应急管理研究格局和自循环的成果转化机制，形成资源优化配置、项目联合攻关、成果顺利转化的良好环境。［参考文献］［1］ 罗伯特?西斯•危机管理［M］.王成等译，北京：中信出版社，.［2］ 褚晓潇.突发公共事件应急管理相关概念的研究综述［J］.学习月刊，2010(12).［3］ 薛澜.从更基础的层面推动应急管理一一将应急管理融入和谐的公共治理框架［J］.中国应急管理，2007(1).［4］ 国家行政学院应急管理培训中心•拓宽视野推动应急管理工作发展一—“2010年应急管理国际研讨会”综述［J］.行政管理改革，2010(8).［5］ 高小平•中国特色应急管理体系建设的成就和发展［J］.中国行政管理，2008(11).［6］ 闪淳昌，周玲•危机管理与应急管理研究［J］.甘肃社会科学，2008(5).［7］ 吴志丹.基于区域协作的突发生态危机应急管理机制探析［J］.环境保护与循环经济，2013(4).［8］ 薛澜，刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计［J］.国家行政学院学报，2013(1).TenYearsofChineseEmergencyManagementResearch(2004—2013):Achievements,ProblemsandDirectionsinFuture

LiYaoyuanCaoRong[Abstract]Inrecent10yearssince2003,theamountofemergencymanagementresearchinChinahasbeengrowinggraduallyandthefieldhasbeenexpandingstepby