对城市道路建设项目的后评价

浅论城市道路建设项目的后评价1.概述随着我国经济体制改革，尤其是投资体制改革的深入和发展，项目后评价在我国项目投资与项目评价领域越来越受到重视。项目后评价是项目周期中一个不可缺少的信息反馈环节，通过后评价能及时总结项目运作过程中各阶段的经验教训，改进和完善项目管理，提高项目投资效益。改革开放以来，我国经济快速发展，基础设施建设投资力度不断加大。上海市作为我国重要的经济中心和航运中心，从上世纪90年代开始，城市基础设施建设迅猛发展，大量城市重大交通项目相继建成。在建设过程中，有成功的经验，同时也有失败的教训，这就有必要对以往完成的项目进行全过程的综合评价，在建设程序中增加后评价这一环节，为今后城市交通建设项目提供值得借鉴的成功经验和失败教训。城市道路交通作为城市基础设施的重要组成部分，其建设投资基本是由政府主导的。项目实施后对社会、经济和环境有着重要的影响，往往需要通过后评价来判断是否能都达到预期目标及其影响。作为政府提供的“公共产品”，城市交通建设项目涉及面广，民众关注程度高，其后评价就显得尤为重要。由于各方面的原因，城市交通建设项目后评价尚未形成体系，其操作程序和方法还不完善，评价指标也不尽全面。主要表现为：1.项目决策目前基本是以项目前评估为依据的，由于预测数据存在相当大的不确定性，造成不少项目实施后与预期目标有一定的偏差，或者达到预期目标但产生了新的矛盾和问题。2.项目后评价的地位没有确立。在项目建设中，往往比较重视建设前的建设评价和经济效益评价，而对建成后的实际效益与前期评估之间的差异往往忽视，所以，项目后评估尚未确立其在项目建设过程中应有的地位。3.没有明确的编制城市交通设施建设项目后评价办法，评价框架和操作程序参考公路或其它行业的后评价方法，缺乏针对性，难以适当反映城市交通设施建设的行业特性。4.评价指标不尽完善，借鉴的指标因为具有局限性，将其直接采纳应用效果未必理想。而且，目前已有的一些后评价报告中的定性指标多、定量指标少的情况比较突出，难以通过后评价得到客观、专业、明确的工作成果，对未来的类似项目决策指导性不足。5.目前的城市交通设施建设的后评价工作其评价范围和时效、程序和方法等内容都还基本属于空白，需要及时给予完善。基于以上问题，有必要开展城市道路交通建设项目后评价的方法及指标体系的研究，建立一套适合城市交通建设项目特点、科学可行的后评价方法及指标体系，以使后评价工作能够达到肯定成绩、总结经验、吸取教训、提出建议、改进工作、提高项目决策水平和投资效果的目的。可以说，建立合理、科学、客观的城市交通建设项目后评价的方法框架和指标体系，对提高未来城市交通建设项目的投资水平和管理水平有着重要的意义。本文将在借鉴国内外研究成果和成功实践的基础上，力图探索建立符合上海实际情况、具有良好操作性的城市道路交通建设项目后评价的方法体系和指标体系。2.城市道路建设项目后评价的内容借鉴国内外后评价的内容和方法，根据城市道路交通建设项目的技术和管理特点，城市道路交通建设项目后评价内容体系应包括建设项目概况、过程评价、技术评价、经济评价、环境评价、社会评价、持续性评价和总体评价等方面的内容。城市道路交通项目后评价的内容2.1建设项目概况主要介绍建设项目的工程背景、性质、规模等情况，并阐述项目立项依据、建设标准、技术等级、交通量预测、主要技术经济指标、建设资金来源及使用情况等，对项目进行总体描述。2.2建设过程评价项目的过程评价是根据项目的结果和作用从项目的实施过程中分析产生某些后果的原因。过程评价一般包括对照原定的各项指标，回顾和检查项目已完成和进行的全部工作。项目过程评价的范围从项目立项、前期准备、勘察设计、工程建设、竣工验收直到项目投入营运，是对项目的管理决策、工程技术、财务执行等环节从开始到评价时点止整个过程的系统总结。2.3技术评价技术评价包括工程评价和交通评价，是对工程项目技术状况的综合评定，确认建设项目在技术上的合理性。其评价的主要依据是设计文件、设计文件的评审意见、工程竣工验收资料、必要的现场检测资料、现行的技术规范及标准等。2.4经济评价城市道路建设项目的经济后评价是以项目建成通车后的实际数据为基础，对项目经济效益的再评价，同时要计算运营期间的实际经济效益指标，比较实际指标与预测指标的偏差情况并分析原因，吸取经验教训，提高投资决策水平。项目经济后评价包括项目财务分析和项目国民经济后评价。项目财务分析是从企业角度出发，根据项目当时的实际财务数据预测整个项目使用期的财务数据，计算项目实际的财务评价指标，然后与前评估预测的财务评价指标进行对比，分析两者的差异及原因，并对财务效益重新作出评价，总结经验教训，提高今后项目财务预测水平和项目微观决策科学水平。对于城市道路建设项目而言，在我国属于公用市政基础设施，传统上采取由政府投资建设并管理，无偿为社会提供服务，所以以往对城市道路建设项目一般不进行财务分析。但是，随着我国改革开放不断深入，基础设施项目融资形式和投资渠道将多样化，开始引入新的投资机制，以特许经营的方式引入非国有的其他投资人投资。基础设施特许经营，是由国家或地方政府将基础设施的投资和经营权，通过法定程序有偿或者无偿地交给选定的投资人投资经营。典型的基础设施特许经营方式有：BOT、PPP、TOT等方式，对于这样形式投资的城市道路建设项目，就有必要进行财务分析。项目的国民经济后评价是从整个国民经济乃至全社会角度出发，根据项目有关的实际经济数据和国家新近颁布的有关参数，计算项目的国民经济评价指标，并与前评估的国民经济指标进行对比，分析两者的偏差程度及原因，供提高今后的宏观决策科学水平借鉴。财务后评价和国民经济后评价度是从经济角度对项目的效益状况进行的再评价。在具体评价方法上两者之间基本一致，但在评价指标、价格体系、费用和效益（收入）计算等方面又有区别。财务后评价和国民经济后评价有时可能会产生相反的结论，项目的国民经济后评价应起主导作用。2.6社会效益评价投资项目社会评价的主要目的是判断项目的社会可行性，评价项目的投资建设和运营活动对社会发展目标所做出的贡献。社会评价是项目评价的重要组成部分，它与财务评价、经济评价、环境评价相互补充，共同构成项目评价的方法体系。财务评价、经济评价、社会评价和环境评价既有交叉、又有区别，它门从不同的角度分析、考察、判别建设项目的合理性和可行性。社会评价旨在系统研究建设项目产生的社会影响与社会效益，分析项目涉及的各种社会因素，并考察项目所在地的社会环境对项目的适应性与可接受程度。城市道路建设项目，直接面对的就是广大民众，直接为社会服务，所以更应注重其社会效益。2.7环境评价项目后评价中的环境评价，就是针对项目前评估时批准的《环境影响报告书》（或“环境影响报告表”）中的结论，重点评价和分析项目对区域生态环境、大气环境、自然资源和文物保护等方面的实际影响。评价时应根据国家和地方环境质量标准及相关规定，分析项目环境管理决策的科学性，规范使用和参数选择的合理性，以及环境保护措施的实际效果。道路项目的建设，需要占用土地，可能影响自然地貌、原始景观及人文遗迹和自然水系等；建成通车后会有交通噪声、尾气排放污染等；同时作为人为建造的构筑物，道路景观应与自然环境相协调。城市道路交通将设项目的环境后评价的主要工作，就是依据项目的《环境影响报告书》（或“环境影响报告表”），针对根据项目实际运作情况，分析和考察项目建设过程中对《环境影响报告书》（或“环境影响报告表”）的落实情况。2.8持续性评价持续性评价是对项目在营运使用年限内维持较高服务水平能力的评价。项目的持续性评价，包括与之相关的外部条件、内部条件对其持续性所产生的影响的评价。积极的影响会促进目标的持续发展，从而形成良性循环；消极的影响会阻碍持续性发展，从而达不到预期目标的实现。3.城市道路建设项目后评价的方法道路建设项目后评价根据项目各阶段所预定的目标，从项目的效益、实施、管理、营运等方面进行追踪对比，分析评价，找出变化和差距，为提出问题和分析原因找到重点。项目后评价分析所包含的内容十分广泛，涉及到技术、社会、经济、环境、人文、美学等诸多方面，要对涵盖如此广泛的道路建设项目，采用统一的计算方法和模式进行定量分析是难以实现的。因此在项目后评价工作中需要应用多种方法和手段，定量分析与定性分析相结合，动态分析与静态分析相结合，综合分析与单项分相结合，统计分析与预测分析相结合。项目评价中，常用的定量分析方法有指标计算法、指标对比法、因果分析法、统计分析法、延伸分析法等，定性分析的方法有类推法、专家会议法、德尔菲法逻辑框架法等。4.城市道路建设项目后评价报告的编制4.1城市道路建设后评价项目的界定城市道路建设后评价项目界定，包括项目影响度界定和项目时效界定。在实际操作中，没有必要对所有城市道路建设项目均进行后评价工作，应界定那些对城市交通、社会经济、民众生活具有一定影响力的项目进行后评价。在评价的时效上，应对于根据预定目标已全部建成并通过竣工验收，经过2～3年的通车营运实践后，在项目寿命周期内进行后评价工作。4.2城市道路建设项目后评价报告的主要内容城市道路建设项目后评价报告的主要内容包括：1.建设项目概况主要介绍建设项目的工程背景、性质、规模等情况，并阐述项目立项依据、建设标准、技术等级、交通量预测、主要技术经济指标、建设资金来源及使用情况等。2.建设项目的过程评价项目的过程评价是根据项目的结果和作用从项目的实施过程中分析产生某些后果的原因。过程评价一般包括对照原定的各项指标，回顾和检查项目已完成和进行的全部工作。项目过程评价的范围从项目立项、前期准备、勘察设计、工程建设、竣工验收直到项目投入营运，是对项目的管理决策、工程技术、财务执行等环节从开始到评价时点止整个过程的系统总结。3.建设项目的技术评价技术评价是对工程项目技术状况的综合评定，确认建设项目的安全性、实用性、舒适性和耐久性等。城市道路建设项目技术评价包括对道路工程、交通工程、桥梁工程、排水工程、附属工程等组成部分的评价。其评价的主要依据是设计文件、工程竣工验收资料、必要的现场检测资料、现行的技术规范及标准。4.建设项目的经济评价城市道路建设项目的经济后评价是以项目建成通车后的实际数据为基础，对项目经济效益的再评价，同时要计算运营期间的实际经济效益指标，比较实际指标与预测指标的偏差情况并分析原因，吸取经验教训，提高投资决策水平。5.建设项目的环境评价项目后评价中的环境评价，就是针对项目前评估时批准的《环境影响报告书》（或“环境影响报告表”）中的结论，重点评价和分析项目对区域生态环境、大气环境、自然资源和文物保护等方面的实际影响。评价时应根据国家和地方环境质量标准及相关规定，分析项目环境管理决策的科学性，规范使用和参数选择的合理性，以及环境保护措施的实际效果。6.建设项目的社会评价投资项目社会评价的主要目的是判断项目的社会可行性，评价项目的投资建设和运营活动对社会发展目标所做出的贡献，系统研究建设项目产生的社会影响与社会效益，分析项目涉及的各种社会因素，并考察项目所在地的社会环境对项目的适应性与可接受程度。7.建设项目的持续性评价根据对建设项目的外部条件（道路网建设、城市交通发展状况、市政配套实施建设、国家政策或地方法规等）和内部条件（内部管理机制、日常管理及养护、运营状况、建设标准及技术水平）分析，评价项目目标（服务交通量、社会效益、经济效益、环境保护等）的持续性，并提出相应的解决措施和建议。8.建设项目的