我国开展大用户直购电试点工作的情况

我国开展大用户直购电试点工作的情况随着我国电力工业改革的不断推进，仅仅开放发电侧竞争的“厂网分开，竞争上网”模式已经无法满足电力行业进一步发展的需要。为了使电力市场中的参与者能够公平竞争，打破电网公司在购电和售电中的垄断行为，需要继续开放输电和配电侧的竞争。大用户直购电作为我国开放售电侧的一种模式，已经在国家相关政策的支持下陆续在全国展开［1］。2002年国务院印发了《电力体制改革方案》首次提出了大用户直购电的概念，并指出可以在满足条件的地区开展大用户直购电试点工作，改变电网公司独家进行电力购买的特权。但该文件仅针对直接供电执行国家规定的输配电价这一方面做出了要求，没有对直购电的其他具体政策做出规定。原国家电力监管委员会、国家发展和改革委员会于2004年3月联合印发了《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法》，对大用户直购电工作的指导思想、目的和原则进行了说明，并具体规定了直购电试点的范围和条件，为我国在2005年首次开展大用户直购电试点奠定了基础。国务院办公厅于2007年4月转发了《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，意见提出要在“十一五”计划中推进大用户直购电试点的建设工作，在输配电价改革方面分别对输配电业务在内部核算，推进电价改革，并开展输配分开的研究。这表明大用户直购电工作的开展，能够改善电网公司作为单一购电方的垄断格局，推进输电、配电分离工作。在2008年全球金融危机的影响下，我国电力需求量的增长步伐放缓，发电量的增长趋势也开始下滑。为确保拉动内需促进经济发展，开展大用户直购电试点的工作重新受到重视。原国家电力监管委员会、国家发展和改革委员会、原国家能源局与2009年6月共同出台了《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》，针对直购电市场准入条件、试点主要内容、购电的计量与结算以及有关要求做出了详细规定，完善了相关的政策和法规，为直购电在全国的开展指明了方向。2013年5月，国家能源局发布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，公告取消了电力用户向发电企业直接购电试点的行政审批。同年7月，国家能源局下发了《关于当前开展电力用户与发电企业直接交易有关事项的通知》，放宽了参与直购电的大用户在电压等级上的标准，同时发挥市场对于资源的优化配置作用，减少行政干预。随着行政审批的取消，我国多个省市重新启动了大用户直购电试点工作，为电力改革的不断深化创造了有利条件。我国在20世纪90年代电力需求放缓，发电行业进入了电力过剩时期，导致了大用户直购电模式的产生。2005年3月，吉林炭素集团有限责任公司、吉林电力公司和吉林龙华热电公司共同签订了有关直购电合同，标志着我国大用户直购电试点的正式启动。在我国推行大用户直购电工作的十年之中，直购电试点在实际中一直伴随着争议。争议的主要问题在于满足直购电要求的用户通常是能耗较高的重工业企业这些企业在大量消耗能源的同时依然能享受较为优惠的电价，这与节能减排的政策背道而驰。此外，由于我国没有对输配电价单独制定，电网公司在收取输配电服务费用时可能存在不透明的现象，因此我国的大用户直购电工作需要更加完善的政策和机制。总的来说，我国大用户直购电模式可以分为“大用户优惠电价”、“发电公司试点”和“大用户试点”三个部分：1）大用户优惠电价：20世纪90年代我国电力需求放缓，发电行业进入了电力过剩时期，发电机组的平均利用小时数开始下降，导致一些发电公司利益亏损。因此一些地方政府开始指导开展大用户优惠电价政策，对区域内满足条件的工业电力用户执行优惠电价，鼓励它们进行生产活动，推动电力需求的增长。2）发电公司试点：2002年国务院印发了《电力体制改革方案》，指出可以在满足条件的地区开展大用户直购电试点工作，改变电网公司独家进行电力购买的特权。该文件规定直接供电执行国家规定的输配电价。3）大用户试点：原国家电力监管委员会、国家发展和改革委员会在2004年共同印发了《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法》，对大用户直购电工作的指导思想、目的和原则进行了说明，并具体规定了直购电试点的范围和条件，为我国在2005年首次开展大用户直购电试点奠定了基础。从首次在吉林启动大用户直购电试点工作开始，我国实际上已经决定将开展大用户直购电作为售电侧解除管制的标志。但在改革初期由于缺乏经验和研究工作，国家没有针对大用户直购电出台具体的政策和法规，导致大用户直购电试点在实际开展中没有相关的执行规范，特别是在电网公司的输配服务定价以及交叉补贴等问题的处理上缺少依据，直购电工作仅仅停留在“大用户优惠电价”阶段。由于满足直购电要求的用户通常是能耗较高的重工业企业，电价的优惠可以对区域经济的发展产生直接的推动作用，因此可能导致一些地方政府为追求经济效益的增长，借大用户直购电之名变相对大工业用户执行优惠电价，促进他们进行生产活动，与此同时忽视了国家节能减排等相关政策的要求。在2008年全球金融危机的影响下，我国电力需求量的增长步伐放缓，在工业用电侧出现了电量下滑的现象，尤其在湖南、山西、内蒙古等重工业密集的省份的地区，负荷侧需求量甚至出现了两位数以上的下降。为确保拉动内需促进经济发展，开展大用户直购电试点的工作重新受到重视，许多地方政府出台了与大用户直购电有关的电力市场交易暂行办法，希望通过开展大用户直购电试点工作，来提高用户的生产积极性。但在实际操作中，这些直购电试点却在一些省份演变成了电价的“变相优惠”现象。（2）国外开展大用户直购电的情况在国外电力工业逐步解除管制的进程中，“大用户直购电”只是电力市场中的一个过渡阶段。随着电力市场的发展，“大用户直购电”在国外已经演变为发电方和需求侧自由商定合同的双边交易模式，其中合同内容包括交易期限、容量和价格等。交易形式包括自定义长期合同、期货合同、场外交易和电子交易。1）美国：总的而言，美国电力市场包括批发和零售两个部分。在批发市场中用户不能参与市场定价过程，即用户只能选择零售供电方，不能直接进行批发性质的电力交易。实际上电力工业在美国各区域的发展程度不同，因此用户选择权只存在于美国的部分区域。以美国加州电力市场为例，从1998年1月1日开始，开放了针对8MW以上容量负荷的用户选择权，这些用户可以自由选择发电公司或中间代理商进行交易，即“大用户直购电”模式。但从同年4月1日开始，加州就对所有用户开放了选择售电公司的权利，因此，“大用户直购电”在加州基本没有存在。2）北欧：北欧四国电力市场包括瑞典、丹麦、挪威、芬兰四个国家，进行重组改革后包括市场交易机构、输电系统运营机构和市场参与者三个部分。电力市场参与者由发电商、电力交易公司、电网拥有者（GridOwner）、零售商和用户组成。北欧电力市场对于各参与者的加入没有设置特殊的门槛，用户分为大工业用户和一般用户，其中大用户通常在批发市场中进行交易，而一般用户则在零售市场中进行交易。3）英国：英国电力市场改革初期以电力库（Pool）模式为特称，在发电侧实行厂网分开、竞价上网机制，用户侧根据负荷容量的大小在选择售点商时具有不同的权利。实行新电力交易协议（NETA）模式之后，发电商和售点商可签订双边合同，98%的电力交易通过双边交易模式进行，2%的电力交易通过平衡交易机制进行。4）澳大利亚：澳大利亚的电力市场改革开始于1998年，由联营体模式下的四个州组成。电力市场中80%的电量交易通过大用户与发电商的双边交易进行，剩余20%为电网拥有者购买的竞价电量。澳洲电力市场与2007年起开始取消竞价上网，全部的电量交易均通过用户与发电商的双边交易完成，电网拥有者不再作为电量购买方，从而最大程度上削弱电网的垄断机制。5）日本：日本从1999年开始逐步在售点侧开放用户选择权，2000年3月开始允许大用户自由选择供电公司，但是对大用户的负荷容量和供电电压均做出了严格的限制。随着电力改革深入，大用户的容量和电压限制不断放宽，具有用户选择权的用户比例由最初的26%上升至60%以上。但大用户只能选择供电商，不能直接与发电商签订双边合同进行双边交易。虽然国外电力市场解除管制的程度和方式不同，但其目的都基于“打破垄断，开放用户选择权”，其中大部分