中央与地方事务划分中的四大问题

中央与地方事务划分中的四大问题一般而言，中央与地方的关系是一个国家实现有效的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的最主要关系。改革开放以来，我国总体上围绕建立社会主义市场经济体制的目标，以改革调整管理体制为重点，在推进各级政府的职能转变，加快政企分开、政事分开，实施政府机构改革，加强科学民主决策机制建设等方面进行了积极有益的探索，逐步实现了政府行政管理体制的转变。经过多次的改革与调整，我国的中央与地方关系不断得以完善，但是目前仍存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构从上到下复制等问题。具体表现为中央管理微观事务，地方承担宏观职能；微观管理权限和机构上收，地方推脱责任；地方有事务，无钱，中央有钱，地方向中央跑等诸多方面。一、中央与地方事务分工不明我国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事务：行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。按照地方组织法设立的地方政府的事务也是很大的，有行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等。把法律规定与现实中的中央政府事务和地方政府事务作一比较，我们不难发现，目前各级政府事务缺乏明确而正式的划分。这是因为，尽管宪法原则上对中央和地方政府职责范围作出了规定，却并未通过立法对各级政府的事务加以明确划分，以致在实践中各级政府间在事务上并没有明显的区别一一除了少数事务如外交、国防等专属中央政府外，地方政府的事务几乎全是中央政府事务的翻版。缺乏明确的事务划分导致了两方面的后果。一是政府事务的界定存在着一定程度的内外不清问题，即市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时存在。政府和市场的关系以及政府的职能是随着制度、技术等条件而变化的。作为转轨国家，我国政府由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才可以承担的职能，与此同时，一些必须由政府承担的基本的公共服务职能又没有履行好。政府职能的越位主要表现为：一方面，政府承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴；另一方面，能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能的缺位则主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。二是各级政府事务分配不合理，存在着一定程度的上下不清问题，即事务长期层层下移，造成中央与地方事务错位，地方各级政府之间相互错位。首先，中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些事务虽然明确归中央或省级地方，但在实际执行中发生了错位，也下放给了基层。提供最基本的公共产品的职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省、市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部分事务也分解给了不同的地方政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。（宋立：《政府事务、财权划分问题研究》，载《经济要参》2005年第38期）其次，上下级政府之间事务范围的划分随意性很大，在垂直体制下，上级的事务往往成为下级的当然事务，现实中，上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任，上级请客下级买单的状况屡见不鲜。目前，县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等诸多责任。在市场经济条件下，社会保障、义务教育和公共卫生是非常重要的，并且具有很强的外溢性，属全国性公共产品和服务，在绝大多数国家中都是由中央政府承担主要的支出责任，而我国由财力与之相差悬殊的基层政府提供，导致了这些基本公共产品和服务提供不足或严重不均等。二、地方事务由中央、省条条管理的弊病本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等机制来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，由于没有发挥这些机制的作用而发生问题，由此不相信地方，就由中央条条管起来。于是事无巨细，中央管了地方的事务，这样各行各业都发生问题。不从地方人大、法律、新闻、社会组织、公民诉讼等机制考虑解决出路，而是每一个行业都要收到中央来管，最后把地方政府的完整性给肢解了。中央最终也是管不了，管不好。实际上，目前所谓的工商、质监、食品监督、土地等的垂直管理，并不是中央派出机构垂直管理，而是实行省以下垂直管理。对这些部门，经费实行省财政收支两条线、超收奖励、罚款分成的政策，由于这些部门大多是收远远大于支的部门，中央的垂直管理，给省一级财政敛财创造了条件，而市、县的个体工商户和中小企业，包括一些大企业，负担的费用和罚款却越来越重，导致市、县的创业、投资、经营和就业环境日趋恶化。而省一级，上并不对假冒伪劣、市场分割、知识产权、产品质量像中央一样关切，下并不直接面对所管理的事务。但是，本来应当由市、县地方管理的事务，上收省里，使市、县一级推脱这些方面的责任。而省里则权力较大，却不具体管理事务。需要说明的是，从中央与地方的关系看，影响中央权威的，并不是市、县级政权，而是省一级政权。较危险的是，一方面，如果对一些本来应当由市、县管理的事务实行所谓的条条管理，省以下垂直，让省里管理，另一方面，中央应该管理的武装、外交、安全、社保等等，则实际上在机构、人事、经费上下放省级政府管理，由省级政府代管，省级政府的权力将越来越大，这将形成权力过大的诸藩势力，其实于加强中央的权威十分不利。一些专家认为，行政上的工商、质监、食品监督、土地包括环保等省以下的垂直管理，并不是行政改革最终的固定模式，只是推进改革进程、破解现有难题的一种有益的探索和尝试，因为并不是所有的行政部门都适合垂直管理。垂直管理只是一个不得已的办法。为了免受市、县地方政府的干扰，转而实行省以下垂直管理体制，是在现实国情下的妥协，是一种下有对策情势下的上有政策，这从一个侧面宣告了某些行业在面对地方政府干扰时的无能为力和束手无策。这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足。只有当一个行政部门的职权具有全国性或跨区域性的特点时，才有进行垂直管理的合理性和操作基础。垂直管理的问题在于：首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。而利益越大的部门，垂直管理的力量也越容易被削弱。从理论上讲，土地管理的垂直体制可以让各级土地行政管理部门轻装上阵，理直气壮地行使自己的职权，但时至今日，人地矛盾日益突出，土地违法占用现象依然相当严重。有的地方政府一如既往地公开、直接违法，并默许、纵容大量的土地违法行为。而土地执法部门在有了上级土地管理部门的撑腰壮胆后，始终没有硬起来。他们依然信心不足，怠于执法，依然要面对执法难、难执法的恶劣环境。数据显示，2004年全国共查处违法用地事件70646件，涉及土地面积3.5万公顷。2005年未批先建占用耕地面积仍在2万公顷以上。其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为。科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面：行政效率和行政监督，如果以弱化监督为代价提高行政效率，就有可能增加权力滥用的风险。对各垂直部门来说，当它们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等部门的制约；垂直管理后，地方政府平级单位对垂直部门的经常性权力监督往往失效，全靠上级部门和上级监管机关的监督发现存在的问题。而上级监管致命的弱点就是非经常性。山高皇帝远的宽松氛围，使各级一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的一窝烂。近年来，税务、工商等实行垂直管理的部门出现的案件，均有多个下属市、县局的一把手受牵连。最后，存在挖空市、县地方管理，弱化基层政府职能的问题。市、县政府组织体系的健全、部门配置的完整，是其履行一方公共管理责任的制度前提。如果过多的职能部门被划归上级垂直管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行