模式操作实务和风险防范

二Ο一五年八月

叶俊庆律师政府和社会资本合作（PPP）项目操作实务及风险防范务一、什么是PPP？二、PPP在中国的发展三、PPP项目法律体系四、PPP项目模式选择及成功案例五、PPP项目操作流程六、PPP项目合同体系七、PPP项目失败案例剖析八、PPP项目风险提示PPP项目法律实务——主要内容一、什么是PPP-概念PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPPPublic-PrivatePartnership发改委2724号文：（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系

财政部76号文:政府和社会资本合作模式（PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

一、什么是PPP-定义、特点

一、什么是PPP-参与主体PPP模式的参与主体政府社会公众社会资本PPP项目授权授权监督收益投资服务费付监督一、什么是PPP-参与主体YourtextinhereYourtextinhere财政部：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。发改委：按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。财政部：已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。发改委：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。

财政部：财政部门全面统筹政府和社会资本合作管理工作。省级财政部门积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构。发改委：各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真作好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。一、什么是PPP-适用范围第三阶段

二、PPP在中国的发展-PPP在中国的5个发展阶段

二、PPP在中国的发展-本阶段政府推广和运用PPP模式的动机和作用

一、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知【财金[2014]76号】推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。二、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见【发改投资[2014]2724号】开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

三、PPP法律体系简介-体系构成

三、PPP法律律体系简简介-国国务院PPP法法律文件件构成2014.12.04《关于于开展政政府和社社会资本本合作的的指导意意见》附附《政府府和社会会资本合合作项目目通用合合同指南南》发改改投资（（2014）2724号2015.2《《基础础设施和和公用事事业特许许经营管管理办法法》(六六部委25号令令)财政部2014.10.31《关于于推广运运用政府府和社会会资本合合作模式式有关问问题的通通知》财财金（2014）76号2014.12.30《关于于政府和和社会资资本合作作示范项项目实施施有关问问题的通通知》财财金（2014）112号《关于印印发政府府和社会会资本合合作模式式操作指指南（试试行）的的通知》》财金（（2014）113号号2014.1.19《《关于于规范政政府和社社会资本本合作合合同管理理工作的的通知》》附《PPP合合同指南南》财金金（2014））156号2015.01.21《政府府采购竞竞争性磋磋商采购购方式管管理暂行行办法》》财库（（2014）214号号《政府和和社会资资本合作作项目政政府采购购管理办办法》财财库（2014）215号发改委三、PPP法律律体系简简介-财财政部及及发改委委PPP法律文文件构成成三、PPP法律律体系简简介-河河南省PPP法法律文件件2014.11.07河南南省人民民政府关关于推广广运用政政府和社社会资本本合作模模式的指指导意见见 [豫豫政（2014）89号]2015.01.28河南南省人民民政府办办公厅关关于促进进政府投投融资公公司改革革创新转转型发展展的指导导意见[豫政办〔〔2015〕〕9号]2015.4.30河河南省人人民政府府办公厅厅关于印发发财政支支持稳增增长若干干政策措措施的通通知[豫政办〔〔2015〕〕57号号]河南省政政府四、PPP项目目模式选选择-我我国经常常采用的的PPP模式社会资本本主体与与政府方方签约，，设立项项目公司司以阶段段性业主主身份负负责某项项基础设设施的融融资、建建设，并并在完工工后即交交付给政政府。BT模式式是否属属于PPP模式式，存在在争议。。BT类型型基本含含义义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门门将拥有有的设施施的移交交给社会会资本主主体运营营，通常常社会资资本主体体需要支支付一笔笔转让款款，期满满后再将将设施无无偿移交交给政府府方。社会资本本主体为为设施融融资并负负责其建建设，完完工后即即将设施施所有权权移交给给政府方方；随后后政府方方再授予予其经营营该设施施的长期期合同。。社会资本本主体为为设施项项目进行行融资并并负责建建设、拥拥有和经经营这些些设施，，待期限限届满，，社会资资本主体体将该设设施及其其所有权权移交给给政府方方。社会资本本主体负负责既有有设施的的运营管管理以及及扩建/改建项项目的资资金筹措措、建设设及其运运营管理理，期满满将全部部设施无无偿移交交给政府府部门。。社会资本本主体在在政府授授予的特特许权下下投资建建设设施施，拥有有该设施施的所有有权并负负责其经经营，并并将一直直拥有并并经营该该设施。。四、PPP项目目模式选选择-PPP项项目分类类《关于开展展政府和和社会资资本合作作的指导导意见》发改投资资（2014）2724号四、PPP项目目模式选选择案例例-深圳圳沙角B电厂深圳市政政府沙角B电电厂香港合和和电力三井财团团关联企企业日本进出出口银行行特区电力力国际银团团EPS国际运营营商深圳沙角角B电厂厂香港合和和实业四、PPP项目目模式选选择案例例-深圳圳沙角B电厂-投资结结构与资资金结构构四、PPP项目目模式选选择案例例-深圳圳沙角B电厂-融资结结构四、PPP项目目模式选选择案例例-深圳圳沙角B电厂-项目风险险分析四、PPP项目目模式选选择案例例-广西西来宾B电厂广西政府府法国电力力联合体体法国电力力阿尔斯通通项目公司司东方汇理理、汇丰、巴克莱法国出口口信贷来宾B电电厂广西来宾宾B电厂厂京港地铁公司（中方控股）股权资金投入港铁特许协议市交通委监管租赁协议A部分资产租赁租赁协议A部分+B部分全部资产运营A部分+B部分全部资产运营运营维护A部分+B部分全部资产运营期运营经营收入A部分政府投资方京投公司政府投资B部分项目设施移交无偿移交30年移交（特许期满）运营期结束B部分项目设施移交无偿移交30年建设期B部分建设0年4年建设期B部分建设投资建设期投资46亿元B部分建设0年银行银行贷款协议京投首创中外合作协议投资107亿元回收B部分投资（均委托北京市轨道交通建设管理公司）（由京港地铁公司经营管理）A部分资产租赁费四、PPP项目目模式选选择案例例—北京京地铁四四号线四、PPP项目目模式选选择案例例—北京京地铁四四号线-融资结结构四、PPP项目目模式选选择案例例—北京京地铁四四号线-结构设设计四、PPP项目目模式选选择案例例—北京京地铁四四号线-回报模模式四、PPP项目目模式选选择案例例—北京京地铁四四号线-选择PPP模模式的意意义四、PPP模式式选择案案例-上上海莘庄庄燃气热热电冷项项目（CCHP）项目识别别：2009年，华电电集团上上海分公公司与莘莘庄管委委会签订订《项目目合作意意向书》》，启动动前期准准备工作作。华电电集团开开展可行行性研究究，政府府初步审审查评估估。项目准备备：从PPP运作模式式的选择择到项目目投融资资结构、、合同结结构、监监管结构构的设计计均按照照PPP项目开发发流程开开展。华华电集团团全程参参与项目目早期规规划设计计。项目采购购：莘庄CCHP项目中，，莘庄工工业区管管委会在在华电集集团自提提式发起起阶段还还收到了了X集团和Y集团表达达的投资资意向。。莘庄管管委会决决定采用用竞争性性谈判方方式确定定投资人人。四、PPP模式式选择案案例-上上海莘庄庄燃气热热电冷项项目（CCHP）项目实施施：成立立项目公公司上海海华电闵闵行能源源有限公公司，华华电新能能源发展展有限公公司持股股100%。莘庄CCHP项目在启启动初期期聘请了了专业设设计院和和顾问机机构开展展了项目目设计工工作，选选择华电电分布式式能源有有限公司司作为项项目总承承包商进进行施工工。项目公司司成立了了质量管管理委员员会与质质量监督督小组，，对项目目进行质质量监督督管理并并定期编编制向母母公司汇汇报项目目的工程程进度与与预算控控制情况况。莘庄工业业区管委委会对项项目公司司建立了了一套常常态化建建设期与与运营期期监管机机制及应应急管理理预案。。项目实施施：成立项目目公司上上海华电电闵行能能源有限限公司，，华电新新能源发发展有限限公司持持股100%。莘庄CCHP项目在启启动初期期聘请了了专业设计计院和顾顾问机构构开展了了项目设设计工作作，选择择华电分分布式能能源有限限公司作作为项目目总承包包商进行施工工。项目公司司成立了了质量管管理委员员会与质质量监督督小组，，对项目目进行质质量监督督管理并并定期编编制向母母公司汇汇报项目目的工程程进度与与预算控控制情况况。莘庄工业业区管委委会对项项目公司司建立了了一套常常态化建建设期与与运营期期监管机机制及应应急管理理预案。。四、PPP模式式选择案案例-上上海莘庄庄燃气热热电冷项项目（CCHP）特点：（1）采用社社会资本本自提的的方式开开展PPP项目，为为整个项项目带来来了资本本、技术术、渠道道、管理理经验等等方面的的支持，，在公共共产品和和服务质质量、节节能环保保、经济济指标、、区域发发展等方方面实现现了整体体价值的的提升；；（2）社会资资本从项项目识别别开始全全程参与与项目的的准备，，对项目目情况掌掌握的比比较清楚楚，为项项目成功功实施奠奠定了良良好的基基础：（（3）清洁能能源基金金提供低低息贷款款，为项项目提供供了充足足的资金金保障；；（4）特许经经营权项项目合同同内容考考虑了其其他有关关合同相相关方的的利益，，例如贷贷款方、、承包商商等；（（5）项目启启动初期期就聘请请专业设设计和顾顾问机构构开展项项目设计计工作；；（6）政府更更多的从从经营者者向监管管者的角角色转变变。四、PPP模式式选择案案例-上上海莘庄庄燃气热热电冷项项目（CCHP）五点不足足：（1）项目发发起阶段段缺乏物物有所值值的评价价；（2）项目准准备阶段段政府未未聘请专专业机构构进行设设计咨询询，使项项目可能能存在隐隐性风险险；（3）采购程程序竞争争性差，，不合规规，效率率低；（（4）项目协协议存在在一些问问题：未未详细说说明提前前终止和和赔偿，，对移交交问题未未做说明明；风险险分配机机制不健健全；（（5）措施保保障方面面存在问问题：项项目未建建立保函函体系；；缺乏融融资保证证；保险险方案不不完善。。五、PPP项目目操作流流程政府发起起或社会会资本发发起（包括存量资资产）制定年度和中中期开发计划划物有所值评价价财政承受能力力论证（对于于部分政府付付费或政府补补贴的项目））五、PPP项项目操作流程程各省区市发改改委建立PPP项目库，，从准备建设的公共服务、、基础设施项项目中，筛选选适用项目。。战略规划跟踪项目社会资本建立协调机制制、确定实施施机构编制实施方案案实施方案审核核(物有所值值和财政承受受能力验证，，未通过的可可调整方案再再验证一次））五、PPP项项目操作流程程从项目库或社社会资本申请请的项目中筛筛选、编制实实施方案并提提交联审机制制（发改委会会同相关部门门建立）从项项目建设的必必要性、合规规性、适用性性、财政承受受能力以及价价格合理性等等方面进行可可行性评估。。参与准备落实合作伙伴伴社会资本资格预审采购文件编制制评审谈判合同公示合同签订五、PPP项目操作流程程配合行业管理理部门、项目目实施机构按按《招标投标标法》、《政政府采购法》》通过公开招招标、邀请招招标、竞争性性谈判等方式式，选择社会会资本。项目实施机构构和社会资本本依法签定项项目合同。竞标/争性谈判谈判与合同签签署社会资本设立项目公司司项目融资(债债权人直接介介入权)政府支付义务务(政府支付付义务应纳入入政府预算)项目监督(3-5年对项项目进行中期期评估)五、PPP项目操作流程程对工程质量、、运营标准全全程监督；；推进第三方方评价，评价价结果公示；；项目结束后后，进行后评评价。项目建设项目运营接受监督社会资本移交方案确定定移交准备（移移交工作组））资产评估及性性能测试移交绩效评价（财财政部门组织织有关部门对对项目进行整整体绩效评价价，公开评价价结果）五、PPP项目操作流程程提前终止的接接管，合作期期满后的移交交。依托各类类产权、股权权交易市场，，为社会资本本提供多元化化、规范化、、市场化的退退出渠道。项目移交项目清算社会资本六、PPP项项目合同体系系五、PPP项目操作流程程-竞争性谈谈判与竞争性性磋商根据质量和服服务均能满足足采购文件实实质性响应要要求且最后报报价最低的原原则确定成交交供应商。采用综合评分分法对提交最最后报价的供供应商的响应应文件和最后后报价进行综综合评分，以以评分得分最最高原则确定定成交供应商商。竞争性谈判竞争性磋商六、PPP合合同体系-财财政部《PPP项目合同同指南》结构构六、PPP合合同体系-发发改委《PPP项目通用用合同指南》》结构《合同指南》》主要反映合合同的一般要要求，采用模模块化的编写写框架，共设设置15个模模块、86项项条款，适用用于不同模式式合作项目。。五大可选模块块（1）总则；；（2）合同主主体；（3）合作关关系；（4）项目前前期工作；（5）收入和和回报；（6）不可抗抗力和法律变变更；（7）合同解解除；（8）违约处处理；（9）争议解解决；（10）其他他约定。十个必备模块块（1）投资计划划及融资方案案；（2）工程建建设；（3）政府移移交资产；（4）运营和和服务；（5）社会资资本主体移交交项目

对各个章节主要内容作出要求，没有具体条款要求。分行业领域详细剖析。详细阐述核心条款内容。《PPP项目合同指南》《PPP项目通用合同指南》模块化编写。。15个模块，86个具体条款。。强调合同的通通用性。10个通用模块+灵活选用。概括性约定，，不做具体分分析。与《项目合同指南南》第二章相对应应。六、PPP合合同体系-《《项目合同指指南》和《通通用合同指南南》对比分析析七、PPP项目目案例剖析-福建泉州刺刺桐大桥项目目始于1996年，投资2.5亿元，，经营期30年，BOT模式。优势：建造速度快、、质量全优；；融资模式创创新（收费权权抵押）；连连接泉州和晋晋江最方便的的桥。“刺桐桐大桥不仅是是一座解决塞塞车、过桥困困难的物质的的桥，而且是是一座探索、、改革的桥，，它的意义远远远超出了造造桥者的想象象”（人民日日报）出现的问题：：周边又新建了了7条不收费费的大桥，严严重影响车流流量；政府让让项目公司又又出资1.2亿修建了与与项目无关的的两条道路，，名流路桥没没有享受到周周边土地开发发、广告牌、、加油站建设设等优先权；；回购问题比比较敏感。经验教训：1.高回报是是问题的根源源，尤其是定定价管理问题题成为政府和和企业的拉锯锯战；2.缺乏合理理的风险分担担机制，出现现问题完全靠靠协调；3.缺乏合同同的约束，并并没有“唯一一性条款”；；4.政府不诚诚信。在刺桐桐项目之后，，泉州的企业业家再也不做做基础设施项项目了。关注：政府和企业都都要提高自身身的管理能力力，尤其是““合同管理””这一核心问问题。企业在投资的的高回报方面面存在侥幸心心理，未严格格测算，出现现问题期望““政府救市””。高回报在政治治上对主张者者存在较大的的压力，企业业追逐利润是是天职，但在在公共项目中中要保证公众众利益，投资资回报利益要要可控，要确确立合理的投投资回报和调调价机制。七、PPP项目目案例剖析-国家体育场场项目基本情况：在“鸟巢”总总计近32亿亿元的投资中中，由中国中中信集团公司司等四家企业业组成的中信信集团联合体体出资42%，北京市国国有资产经营营有限责任公公司代表北京京市政府支付付剩余的58%，双方按按投资比例组组建国家体育育场有限公司司，负责“鸟鸟巢”的融资资、建设、管管理等工作。。中信联合体体拥有赛后30年的特许许经营权，运运营期间自负负盈亏。期满满后，“鸟巢巢”由北京市市政府收回。。但奥运结束束后的运营期期内，项目亏亏损严重，不不到一年，合合作双方结束束PPP模式式，转为股权权出资。PPP模式在在"鸟巢"等等奥运体育场场馆的建设中中发挥了巨大大作用，它探探索出一条发发挥政府信用用杠杆作用、、充分动员社社会资金参与与公益事业建建设的多元化化融资新渠道道，实现了政政府职能的转转变，使相关关部门从侧重重审批变为侧侧重服务，搭搭建了政府、、企业、金融融、法律机构构之间的信用用建设桥梁，，也锻炼了参参与合作的国国内企业，加加速了体育产产业的发展。。运营失败的原原因：1.股东懂建建设，不懂体体育场馆的运运营管理，且且企业冠名权权等无形资产产开发滞后严严重影响了赛赛后运营收益益；2.北京市市政府的要要求严重影影响了体育育场的商业业运营，比比如将停车车位由2000个减减少到1000个，，减少体育育场中的商商业设施，，取消可闭闭合性顶盖盖，修改设设计并要求求提前完工工，影响了了体育场的的经济性建建设；3.设计方方案与法人人招标分离离，要求使使用已经确确定的设计计，没能形形成BOT完整的操操作过程，，也导致了了设计上对对体育场赛赛后商业运运营考虑的的不足；4.公益性性项目和商商业运营的的冲突，商商业活动受受到限制；；5.项目执执行过程中中存在与我我国财务和和法律上的的冲突，而而且很难协协调。经验教训：：1.不但要要关注建设设，更要关关注运营；；2.项目要要整体统筹筹考虑，项项目公司要要主导设计计、建设和和运营管理理；3.充分考考虑法律风风险。七、PPP项项目案例剖剖析-兰州州威立雅水水务项目始于2007年，投投资4个亿亿，特许经经营期30年。问题：经营8年，，收入1000万元元，尚不足足银行利息息的一半。。原因：1.定价机机制一直未未能捋顺，，成本与收收益倒挂；；2.企业只只有水厂运运营及维护护权，但政政府将一些些本来应由由其投资的的项目转移移给企业，，例如水源源工程、城城市输水管管网的改造造等，增加加了企业的的成本，但但在水价中中又无法体体现；3.用水价价格由政府府调控，政政府迫于公公众的压力力，调价困困难；4.项目实实行使用者者付费，水水费占家庭庭支出的比比重呈下降降趋势，但但电费、劳劳动力、水水资源的成成本却呈上上升趋势。。经验教训训：1.对于于水务项项目，建建议采用用“可行行性缺口口补助””的方式式付费；；2.配套套设施由由政府负负责更新新、维护护，明确确责任分分担，避避免出现现自来水水污染的的负面影影响。3.明确确调价机机制，避避免成本本与收益益倒挂。。八、PPP项目目风险———类型型及典型型案例八、PPP项目目风险———风险险分析八、PPP项目目风险———防范范八、PPP项目风风险提示示-PPP项目目合同法法律性质质八、PPP项目风风险提示示-采购购方式选选择《政府和社社会资本本合作模模式操作作指南(试行)》第十一条条“采购购方式选选择”：：八、PPP项目风风险提示示-二次次招标问问题《中华人民民共和国国招投标标法》第三条在在中华华人民共共和国境境内进行行下列工工程建设设项目包包括项目目的勘察察、设计计、施工工、监理理以及与与工程建建设有关关的重要要设备、、材料等等的采购购，必须须进行招招标：(一)大型基础础设施、、公用事事业等关关系社会会公共利利益、公公众安全全的项目目；《中华人民民共和国国招投标标法实施施条例》第九条除除招标标投标法法第六十十六条规规定的可可以不进进行招标标的特殊殊情况外外，有下下列情形形之一的的，可以以不进行行招标：：（三）已通通过招标标方式选选定的特特许经营营项目投投资人依依法能够够自行建建设、生生产或者者提供；；问题：按照《招投标法法》及《实施条例例》的规定，，如果PPP项目投资资人（联联合体））已经通通过招投投标程序序确定，，则投资资人（联联合体的的其中一一方）能能够自行行建设、、生产或或提供的的，无需需再次进进行招投投标。如果PPP项目投资资人的确确定是采采用招投投标程序序以外的的方式确确定，例例如竞争争性磋商商，则投投资人再再确定施施工方、、货物提提供方时时是否需需要进行行招投标标，《政府采购购法》及《实施条例例》没有规定定。按照正常常的施工工程序，，如果项项目投资资人的确确定未经经过招投投标程序序，则项项目公司司选定施施工单位位时，必必须进行行招投标标，否则则无法办办理施工工许可证证等一系系