法治航天建设概念的内涵及其建设的价值与路径,法理学论文

法治航天建设概念的内涵及其建设的价值与路径,法理学论文法治航天建设的内涵相当丰富，这是一项牵涉将各类航天①活动规制行为纳入法治化轨道的系统工程，需要统筹推进航天立法、执法、司法、法律监督及法治能力建设工作，注重各环节的有效衔接，构筑科学、完善、高效的制度建设力、制度公信力和法治执行力，同时更需要开展深切进入细致的法治环境营造、法治宣传教育普及工作，大力弘扬法治精神，树立法治理念，建设法治文化。因而，法治航天建设绝不仅局限于解决一些立法空白问题。法治航天建设的本质是，根据十八届三中全会的总体要求,在我们国家航天领域完善和发展中华特点社会制度，推进国家空间治理能力和空间治理体系的当代化、法治化。多年来，我们国家航天科技界、空间法学界一直不断呼吁加快航天立法进程，对推动我们国家航天事业向法治化目的迈进发挥了重要作用。但学术界同仁大多是结合发达国家情况仅就立法谈立法〔局限于法制层面〕，鲜有学者结合行业本身特点寻求构建更高层次的立意，对航天法治化的深度法理探寻求索和价值分析明显欠缺②。我们国家20世纪70年代末实行改革开放政策后，在通过承揽国际商业发射任务订单走向国际市场和通过参加联合国外空公约登上空间外交世界舞台双重要素的推动下，航天立法工作开场起步，获得一些积极进展。但我们国家的航天法律体系建设当前仍处于初级阶段，而且在全行业推进法治化建设的内生动力明显缺乏。现前阶段，在理论和实务层面彻底厘清法制与法治的概念区别仍然特别必要。法制为法律制度的简称，而法治则是指法律之治。航天立法作为相对静态的法制范畴，属于法治航天建设的基础设施，在法治航天建设中的地位和作用至关重要，在现前阶段尤其如此。但必须指出，实现空间治理体系、空间治理能力的当代化和法治化、促进我们国家航天事业在更高层次层次实现快速健康发展才是法治航天建设〔包括航天立法工作〕的逻辑起点和归宿。假如没有对法治航天建设工程的理论澄清、顶层设计和体系推进，航天立法工作今后也未必能够获得各有关方面的应有重视，航天立法工作难以在法治精神下得以完成，并且很容易陷入简单的为立法而立法任务应对型立法、寻求最大公约数式的立法，甚至较长时期彷徨于研究论证阶段，浪费国家难得珍贵的立法资源。因而，笔者并不认同过分强调、片面夸张航天立法工作的作用，更不主张航天立法工作单兵突进。应该避免以航天立法工作替代法治航天建设，使后者的丰富内涵无法得到充分释放，反而偏离法治中国建设的宗旨和原则。中国航天事业开创建立近60年来，基本上靠相对集中统一的行政手段，集中优势资源确保若干重大航天工程项目获得成功，自力更生、自主创新，建立了较为完好的航天科研生产体系，获得一系列举世瞩目的辉煌成就。但由于传统军工行业的一些固有思维定势，对法治能力作为特殊竞争力、生产力、软实力的认识尚不完全到位，在全行业施行法治化管理的理念、动力和实践均有欠缺，对市场主导配置资源的法治保障建设尤其缺乏。囿于从传统的航天科技工业管理向大航天、全行业管理转型经过中的各种行政管理体制局限，我们国家对空间活动商业化和处于航天产业链下游的空间应用产业尤其缺乏较为完好的总体规划、制度牵引和法治保障，致使空间应用的市场活力和创新张力尚未充分激活。我们国家长期拥有的全行业成本比拟优势和国际商业发射服务竞争优势甚至开场面临发达国家的严峻挑战。西方发达国家的各类企业已经瞄准中国空间应用大市场，并开场借用世界贸易组织〔WTO〕相关规则推动我们国家放宽行业准入门槛。中国企业开拓国际航天商业市场的应对准备普遍缺乏，对目的市场的法律政策研究亟待加强。在空间外交领域，在国际空间战略安全形势不容乐观、外层空间开场进入全球共治时代的新形势下，发达国家主导的规则之争愈演愈烈，实际上对我们国家航天事业的法治化进程已经构成一种倒逼机制，但我们的认识水平、理论储备和实践推进力度尚处于初级阶段而亟待加强。近年来,中国代表团在联合国有关会议上屡次提出建设法治的外空外空法治建设的主张①，以为外空可持续发展应该是公平发展、和谐发展、共同发展、包涵发展、依法发展②，标志着我们国家对建立空间治理新秩序的认识开场上升到法治层面，这是一个极其重要而积极的变化。这里法治的外空外空法治建设与笔者提出的法治航天这两个概念既有区别又有联络。法治的外空外空法治建设是我们国家在空间外交领域提出的概念，主要侧重于呼吁国际社会在法治基础上共同规制外空活动行为，建立公正合理的空间治理新秩序。航天一词在中文语境中的内涵非常丰富，既包括外空活动本身，也包括与开展外空活动有关的大行业、全产业链概念，而且兼容了航天活动的静态与动态、外空与地面、硬件与软件的众多特征。因而，法治航天概念应该能够涵盖法治的外空概念的核心要素，但对后者又有延伸、发展和超越。法治航天更多使用于我们国家国内语境中，用词愈加简洁凝练，充满想象空间，与我们国家航天科技工业部门在十六届六中全会后提出的和谐航天概念能够进行语义学上的类比。二、法治航天建设的价值分析〔一〕加快推进法治航天建设是建设法治中国的重要组成部分十八大对全面推进依法治国提出了明确要求。十八大报告强调，依法治国是领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要愈加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会法治国家③。十八届三中全会将依法治国基本方略进一步提炼为建设法治中国。全会通过的(关于全面深化改革若干重大问题的决定〕章。第三阶段法治航天建设应成为中国航天软实力建设的重要组成部分，这将是打造中国航天事业升级版、全面建设世界航天强国的关键所在。必须让中国航天各类行为主体充分预知、充分感悟法治航天建设带来的公平、效率、规范、秩序、透明等内在价值，在全行业构成共同推动法治航天建设的强大内生动力。热切等待各有关方面牢固树立世界目光和战略目光，深入把握中国航天事业的发展规律，深切进入贯彻落实科学发展观，进一步强化问题意识和问题导向，共同推动中国航天事业在法治轨道上、在更高层次层次上实现更大发展，对国家、中华民族和世界航天科技文明作出新的更大奉献。三、加快推进法治航天建设的问题分析〔一〕航天法律制度建设需求迫切、供应缺乏的矛盾日益突出20世纪60年代以来，随着人类航天事业的快速发展，联合国主持制定并通过了一系列有关外空活动的国际公约、原则及宣言，由此确立了人类开展外空活动的基本法律原则，初步建立起空间物体登记制度、损害赔偿制度、空间营救制度和国际合作制度，构成了一个较为完好的国际空间法律制度体系，成为现行国际法体系的一个重要分支，同时直接催生了外层空间法这门新兴边缘学科。我们国家于20世纪80年代分别参加了1967年(外空条约〕、1968年(营救协定〕、1972年(责任公约〕、1975年(登记公约〕，开场享受应有的国家权益，并承当起相应的国家责任和义务。当前，我们国家只要(无线电管理条例〕④(空间物体登记管理办法〕⑤(民用航天发射项目许可证管理暂行办法〕⑥(导弹及相关物项和技术出口管制条例〕⑦(敏感物项和技术出口经营登记管理办法〕⑧(中国军品出口管理条例〕⑨(卫星发射保险基金管理办法〕⑩等少数与航天有关的单行法规和部门规章。华而不实不少法规直接起源于我们国家履行相关国际公约相关义务的需要，能够讲是国际公约直接推动的结果。这些法规在不同程度上解决了行政许可、行业基础管理以及与相关国际公约接轨等一些迫切问题。但从我们国家航天科技工业部门立法总体情况看，存在数量少、位阶低、简单粗放、可操作性不强、立法技术水平不高、碎片化特征明显等缺陷，缺乏一部航天活动基本法进行统领，没有能构成有机统一的航天法律法规体系，远远不能适应我们国家航天活动本身发展、开展国际合作沟通、建设世界航天强国的需要。我们国家当前在航天领域的立法空白点很多，比方，各类航天活动管理主体的权责边界划分和协调管理问题，重大航天项目决策程序的规范化问题，各类航天活动行为主体进入不同细分市场的资质确认和市场准入问题，各类航天活动行为主体在海内外执行〔包括促使执行〕航天发射任务的国家行政许可和持续监管问题，航天发射及再入任务的法律责任①及保险问题，在轨空间资产确实权、转让、融资、保卫问题，卫星频率和轨道资源的分配及管理问题，在轨空间物体的运行管理问题，空间环境保卫及空间碎片减缓问题，空间外交活动及国际合作项目的协调管理问题，空间知识产权保卫问题，空间技术和空间应用的产业促进问题，航天科技创新能力的资源保障问题，空间数据、空间基础设施等科技资源的开发应用和分享问题等。上述问题均源于航天实践第一线，事实上已对(空间物体登记管理办法〕〔2001年〕、(民用航天发射项目许可证管理暂行办法〕〔2002年〕等有限制度构成了宏大挑战。从中国航天立法的现在状况我们能够看出，中国空间活动尚处于以行政政策为主导的管理体制。航天法律制度作为特殊公共产品的有效供应明显缺乏，主管部门依法行政缺乏必要的法律规范，已经成为制约法治航天建设的突出矛盾。这一问题的本质，正是航天领域上层建筑不适应生产关系、生产关系不适应生产力发展要求的详细反映。加快推进航天法治化进程，首先要在新形势下尽快解决依法行政的基础制度建设问题，确保我们国家的航天事业尽快走上依法治理轨道。〔二〕全球借鉴缺乏导致对法治航天建设的认识有待提升由于国内航天立法与我们国家批准参加的(外空条约〕等国际空间法律制度严密相连，我们国家的航天法治化进程一直遭到国际社会的高度关注，我们国家作为联合国外空委成员国每年均需要向联合国报告上一年度在空间立法及其能力建设方面的进展。在新形势下，我们国家愈加需要通过国内立法实践积极履行外空国际公约、开展空间外交及空间国际合作、积极介入国际空间治理新规则制定、依法维护并拓展我们国家的空间权益，因而对法治航天建设的需求日益凸显。从更高层次层面看，加快法治航天建设也是我们国家推动国际政治经济新秩序的建立和发展，推进国家治理能力当代化建设和外空领域国家权利义务责任及国际关系的法治化建设，推进人类和平合理可持续利用外层空间，推动建设持久和平共同繁荣的和谐世界〔自然应当包括和谐太空〕的背景下维护国家战略安全，实现中华民族伟大复兴中国梦的战略需要。中国航天事业的持续健康快速发展，国际空间法律体系的相对稳定和成熟，十分是十八届三中全会对全面深化改革和建设法治中国的强势推动，将为我们国家提供较为有利的法治航天建设环境。当前世界上已经有包括主要空间国家和部分新兴空间国家在内的20多个国家先后制定了本国的航天法，如美国、俄罗斯、英国、法国、德国、日本、乌克兰、意大利、加拿大、澳大利亚、瑞典、挪威、西班牙、南非、巴西、阿根廷、智利、韩国、荷兰、比利时、奥地利、印度尼西亚等。由于航天活动的类似性和互通性，当前各国的航天立法呈现出趋同化发展趋势。很多国家的航天立法实践为我们国家树立了典范，从立法形式到内容等很多方面值得我们借鉴。欧美发达国家非常注重、非常擅长通过法律手段维护本国的空间权益，促进并有效规制本国的空间活动，进而抢占空间战略制高点、确保其空间战略安全。美、欧、俄、日等国的空间法律体系较为完备，其立法形式和法治化管理经历体验尤其值得我们国家借鉴。美国从1958年公布其(国家航空航天法〕②起，已经逐步建立起较为成熟完好的航天法律体系，如1962年(商业通信卫星法〕③、1984年(商业空间发射法〕④、1988年(商业空间发射法修正案〕⑤、1992年(美国陆地遥感法〕①、1998年(商业空间法〕②、2004年(商业空间发射法修正案〕③等，直到2018年12月，美国国会公布(美国成文法大全〕第51编国家航天和商业航天方案④，开场将各种与航天有关的单行法集于一身并取代此前公布的单行法。这些法律有效规制了各类航天管理部门的监管活动〔包括其军事航天活动〕，同时实现了国家航天政策⑤与航天法律体系的有效对接。这些规制手段对于美国维持其外空霸主地位、建立统分结合的军事民用航天管理体制、推动空间活动商业化发展、引领全球空间治理体系不断演进起到了重要的法治保障作用。经过近60年的法治实践，美国航天业的透明度、确定性和稳定性在全球首屈一指，具体表现出出较高的空间治理能力和水平。我们国家是世界上少数具有自主航天技术但尚未实现法治化管理的国家之一，与我们国家的航天大国地位和形象极不相称。改革开放后，我们国家在多边空间外交领域的影响力日渐扩大，但尚未把握空间规则制定和解释的主导权，主要原因是我们国家对空间治理规则领域的全球借鉴缺乏、有效投入和有效积累缺乏，这已成为制约我们国家全面建设世界航天强国、有效推动引领全球空间治理机制变革的一大短板。〔三〕航天管理体制需要深化改革才能适应法治航天建设需要现行的国家航天管理体制是历史构成的，在完成两弹一星载人航天工程月球探测工程等若干国家重大专项任务中发挥了极其重要的作用，积累了很多极其难得珍贵的经历体验，航天精神、两弹一星精神、载人航天精神已经成为中华民族的难得珍贵精神财富。即便在文革期间极左思潮严重冲击国防当代化建设的困难条件下，作为我们国家国防尖端武器研制最高决策机构的专门委员会〔简称专委〕⑥在统一决策、配置资源、保卫科研生产秩序等方面发挥了重要的组织领导和综合保障作用，具有极强的决策力和执行力。改革开放以来，中国航天科技工业逐步走向产业化、市场化、集团化、国际化，完成了政企分开，成立了航天科技、航天科工两大集团公司，进一步解放了生产力，为新时期中国航天事业实现跨越发展、介入国际竞争合作奠定了重要基础。与此同时，国家和层面的航天行政管理体制也发生了很大变化，1998年总装备部和新的国防科工委⑦应运而生，固然解决了一些困扰航天事业发展的管理体制问题，但随着航天事业的不断发展，又有一些新情况出现。当下，民用航天、商业航天市场异军突起、方兴未艾，对国民经济和社会发展的影响越来越大，但面向市场的法治保障能力和水平却明显缺乏。在航天行政管理体制上客观存在九龙治天现象，部门间的协调成本较高。一些领域的监管机构与市场、社会的监管关系尚不符合职权法定原则，同时对一些新兴发展领域的行政监管则存在不少空白。在2020年航天立法调研经过中发现，国家层面的顶层设计和总体协调亟待加强，一些管理关系需要进一步理顺，行政决策效率需要进一步提高⑧。十八届三中全会后，全面深化改革进入深水区，能否统筹解决航天管理体制的深化改革问题，进而为法治航天建设扫清障碍，我们抱有很高的等待。四、加快推动法治航天建设的工作建议鉴于航天事业在我们国家的特殊作用和地位，加快推动法治航天建设的重要性怎么强调都不过分。既要树立必胜自信心，同时也要对这项工作的艰巨性和复杂性有充分的估计，对突出重点、突破难点有一个整体把握。〔一〕统一思想认识，加强顶层设计毋庸讳言，当前各有关方面对加快推进法治航天建设的认识不尽统一，一些单位和部门对其重要性、紧迫性认识缺乏。甚至有论调以为，中国航天在现有条件下不也获得了辉煌成就吗？但是这些论调恰恰没有进行反向思维：假如给中国航天插上法治的翅膀，中国航天一定会获得更大的成就。法律制度建设和法治环境培育同样构成生产力，其在日趋剧烈的国际竞争中所发挥的作用只能是越来越突出，对此要有清醒的认识。长期以来，中国航天法治化进程缓慢，远远落后于西方发达国家〔甚至一些发展中国家〕，但究竟在多大程度上制约着中国航天事业的科学发展和国际竞争力，我们有必要进行实证分析。市场经济就是法治经济。加快推进法治航天建设，首先需要顶层推动，需要以十八大提出的2020年法治基本建成作为最近目的，解决统一思想问题，就其重要性和紧迫性、必要性和可行性达成共鸣。其次要在国家层面成立组织机构，明确责任主体，进行顶层设计，根据系统工程的思路，通过自上而下、自下而上相结合的方式精心设计总体建设方案，确定时间表和道路图，实行分类分层推进，确保实际效果。再次要建立科学的法治航天建设指标体系和考核标准，充分发挥其导向功能，既要确保让法治航天建设真正有尺可量，又要突出实践要求，让航天产业能够感悟到法治的魅力和成效。〔二〕抓紧启动航天立法论证工作国家航天立法工作是法治航天建设成果的重要载体，一部合适中国国情的高质量航天法是国家航天立法工作的基础所在。近年来，国家航天立法工作已经得到国家最高立法机构的高度重视。2020年，全国人大财经委在广泛听取各方面意见的基础上，牵头成立了由各有关部门和单位组成的专题调研组，正式启动国家航天立法调研工作。调研组陆续奔赴介入航天活动的管理、科研、制造、发射、测控、应用、保障等单位，展开广泛深切进入的立法调研工作，通过召开座谈会和实地考察等方式，广泛听取有关单位和部门的意见和建议①。从本轮调研情况来看，各有关部门和单位对国家航天立法必要性、紧迫性的认识已经趋于高度一致，以为启动立法研究工作的机会已经基本成熟。2020年，新一届全国人大常委会正式将航天方面的立法项目纳入(十二届全国人大常委会立法规划〕第3类②，国家航天立法进程实现历史性突破，但后续工作任重道远。希望在国家层面能够尽快启动立法研究论证工作，以推进我们国家航天事业在法治化轨道上实现更高层次层次的跨越发展。这就需要在法治航天建设的程序化、精细化、实效性、经济性方面下足功夫，既要构成门类齐全、纲目相济、有机统一的行业法律体系，又要从够用、管用、实用、耐用等四个维度确保其实际效能，注重法治水平最高化和法治成本最低化的相统一，最终实现全行业的法治化、当代化。因而，国家航天立法工作绝不仅仅仅是一些法律条文的简单堆砌，也绝不仅仅仅是利用法律框架进行政策宣示，或者仅仅将一些成熟的政策进行法典化编纂。法治航天建设要正确处理政策和法律的逻辑关系，推动国家由政策社会向法治社会转变。立法是具体表现出国家意志的具有普遍约束力的行为规则和裁判规则，立法决策本质上是国家对所有立法相对方以规范的形式赋予其权利、设定其义务。要正确处理国家利益和部门利益、局部利益和整体利益的关系，始终将国家利益、全局利益视为最高利益，将促进全行业平衡规范发展、实现法律之治作为最高标准。我们要始终坚持用法治精神引领航天立法工作，坚守科学立法、民主立法和求真务实原则，既要立足我们国家国情和航天事业发展阶段加快推动航天立法进程，又要在空间活动商业化等领域通过法治方式引领、保障全行业健康快速