食品违法犯罪行为与政府监管策略,食品安全论文

食品违法犯罪行为与监管策略,食品安全论文2018年以来，为了应对严峻的食品违法犯罪形势，采取了一系列措施,例如制定修改(刑法〔修正案八〕〕和(食品安全法〕、组建国家食品药品监督管理总局、开展打击食品犯罪保护餐桌安全专项行动等。但是2020年发生的福喜过期肉事件,使民众再次对的监管产生质疑。原因在于当下的监管手段并不能很好地破解食品违法犯罪行为较强的隐蔽性，所以，以破解食品违法犯罪行为的隐蔽性进行监管手段创新具有重要意义。一、食品违法犯罪行为隐蔽性的表现食品安全监管手段的创新必须以破解食品违法犯罪的强隐蔽性为导向。这要求必须区分两个问题：食品违法犯罪的原因或者目的和敢于施行食品违法犯罪的原因〔即食品违法犯罪施行经过中所需要的条件〕。食品违法犯罪的原因或者目的是为了盈利，不管是企业还是个体工商户都是如此，但是，由于当前生产技术比拟落后和食操行业的价格竞争剧烈[1]〔P83-86〕，这导致他们处于低盈利状态。而敢于施行食品违法犯罪的原因就是食品违法犯罪的隐蔽性强，隐蔽性强多表现为食品违法犯罪持续的时间较长，例如三鹿奶粉事件。三鹿奶粉公司在2007年12月份接到消费者投诉，2008年7月份送检河北省出入境检验检疫局发现三聚氰胺，2008年8月1日田文华召开会议要求保密，但没要求停止奶粉的生产和销售，直至2008年9月12日被勒令停止生产和销售[2].那么，为何食品违法犯罪行为隐蔽性强呢？由于信息不对称、质量控制和检测技术落后、危害行为和危害结果的隐匿性。隐蔽性强为食品违法犯罪行为的施行提供了时机，也即隐蔽性强是食品违法犯罪时机的表现之一，但食品违法犯罪时机与隐蔽性强的原因存在部分重叠，食品违法犯罪时机表现为较大的市场需求、低端消费者、食品产业链条较长、法律制度存在不健全之处、社会监督主体缺失、监管手段落后、损害后果难以确认等。由此可知，食品违法犯罪行为的发生机制是：剧烈的竞争+盈利+食品违法犯罪行为隐蔽性强。发生食品违法犯罪行为的前两点原因较易理解，我们主要分析第三点。就食品违法犯罪而言，违法犯罪行为和危害结果的隐匿性主要表现为：食品违法犯罪行为施行的空间相对封闭和隐匿、危害结果与食品违法犯罪行为之间因果关系的不确定性、危害结果的异地爆发性和爆发之前的长期潜伏性、食品违法犯罪的受害人分布相对分散。食品违法犯罪行为施行的空间相对封闭和隐蔽。通过对两大类主体的食品违法犯罪行为比照能够清楚地看到：合法的企业和个体工商户与非法团伙和个体施行的食品违法犯罪行为，两者都是存心故意而为〔当前我们国家的食品违法犯罪行为以存心故意为主，主要表现为添加或者使用非食用的化学物质，过失则较少，主要表现为生物性污染〕。前者施行食品违法犯罪行为的空间就是工厂和作坊，主要特点是封闭性，一般外人是无法进入的，但并不隐蔽。而后者主要特点是隐蔽，其封闭性也是较强的。封闭性和隐蔽性使得其与外界隔离，具体表现出为不透明，这就为其施行食品违法犯罪行为提供了时机。危害结果与食品违法犯罪行为之间因果关系的不确定性。众所周知，伪劣食品会对人体健康造成伤害，就定罪而言，只要当构成要件所描绘叙述的结果是有人类行为所造成的，该结果在刑法上才有意义[3]〔P93〕。在司法实践中，定罪上不存在困难,但是消费者提起民事诉讼要求赔偿就存在举证难的问题〔除非施行举证责任倒置〕。由于从食品违法犯罪行为到危害结果的出现要经过一段时间，而这期间必然遭到多种因素的影响，况且有的损害是不明显的，即便消费者明知自个消费了伪劣食品，消费者也很难证明自个的损害与食品违法犯罪行为之间存在因果关系，这是当前无法充分调动消费者介入食品违法犯罪防控积极性的原因。我们并不完全赞同以公益诉讼的方式对食品违法犯罪的施行者提起民事诉讼赔偿，但是我们以为此种形式更为可行：先有部门对受害者进行赔偿和免费治疗，然后，再向食品违法犯罪施行者进行追偿，三鹿奶粉事件就是如此。由于消费者相对于食品违法犯罪施行者处于不利地位，消费者对食品违法犯罪施行者直接进行民事诉讼很难真正到达维护其合法权益的目的。食品违法犯罪造成的危害具有异地爆发性和爆发之前的长期潜伏性特点。这表如今危害结果的出现上---非即时性和非现场性，其与暴力犯罪〔仅指侵犯公民人身权利的犯罪〕存在显着区别。除去极小一部分暴力犯罪的犯罪行为和危害结果不是在同一时间空间出现外，其他都具有即时性和现场性，由于它必须同时具有时间和空间的恰当配置与分布〔这是从犯罪人的角度看〕即犯罪目的或被害者正好穿插相遇在某一客观背景中[4]〔P132〕，否则，暴力犯罪人很难到达其目的。而食品违法犯罪的危害结果与食品违法犯罪行为是分离的，即处于不同的时间空间点上，而且在被害人遭受食品违法犯罪损害后，其危害结果也并非立即出现，而是具有一个时间跨度。由于施行食品违法犯罪的主体欲获得金钱就必须不能让潜在受害人现场识破其违法犯罪行为。从违法犯罪行为到危害结果之间的距离必须尽可能地延长，越长越利于违法犯罪施行者实现其目的。而暴力犯罪的犯罪行为和危害结果之间的距离越短越利于实现其目的。因而，犯罪目的使得食品违法犯罪行为异于暴力犯罪行为。食品违法犯罪行为的受害人分布相对分散。分散性主要表现为受害人分布的广泛性和地域性，广泛性的程度和地域性取决于伪劣食品的销售地和不同地域民众的消费习惯，而销售地的分布又取决于不法经销商。一个食品违法犯罪行为牵涉的不同地域的不法经销商越多，其受害人的分布就越广泛，而且呈现明显的地域性。但是，这种受害人分布的广泛性和地域性是不能够超出一定限度的，超出限度反而会降低食品违法犯罪行为的隐蔽性。二、应对措施的现在状况和评价我们国家对食品违法犯罪的监管已经陷入了一个怪圈：媒体、食品生产加工企业员工或者消费者曝光食品违法犯罪行为，然后监管部门参与调查，最后对监管人员问责和严厉惩罚处置食品违法犯罪者以回应民意。为何会陷入此种怪圈？这与当下应对食品违法犯罪的措施相关，应对措施包括三类：制定和修改法律规范性文件、开展严打行动、改组和新建监管机构或部门。〔一〕食品安全监管制度及其存在的问题总体上来讲，我们国家的食品安全监管制度已经较为完善。(食品安全法〕(产品质量法〕(农产品质量安全法〕(食品安全国家标准管理办法〕(流通环节食品安全监督管理办法〕(食品流通许可证管理办法〕(食品生产许可管理办法〕(食品标示管理规定〕(食品安全法施行条例〕(食品药操行政处理惩罚程序规定〕(食品检验机构资质认定管理办法〕(食品添加剂生产监督管理规定〕(餐饮服务食品安全监督管理办法〕(保健食品注册管理办法〔试行〕〕以及(刑法〕等。还有部分与食品安全相关的制度处于构建和完善阶段，例如，2020年8月6日发布的(食品召回和停止经营监督管理办法〔征求意见稿〕〕与2020年8月8日发布的(婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信誉档案管理规定〔征求意见稿〕〕等。地方在贯彻和落实国家监管制度中也建立了不同的食品安全监管手段，见表1.但是，地方的监管手段也都是对国家监管制度中规定的监管手段的贯彻和落实，而且这些手段以追溯和问责为主，事实上，这些措施仍然是事后监管，一旦出现危害食品安全的行为就能够利用追溯体系来查找责任人。固然追溯体系能够降低食品违法犯罪行为的隐蔽性，但它是发生食品违法犯罪之后而非之前；另外，基于各种不利条件，追溯体系在很多地方还很难建立和普及。事实上，除去部分省会城市和较大的城市之外，大部分市县乡镇以及其他落后的地区仍然偏爱运动式执法或者严打。由于，一方面，这种执法方式短期见效快、成本相对较低；另一方面，鉴于经济能力和民众素质等条件的限制。国家层面也同样开展了一系列严打行动，例如打击食品犯罪保护餐桌安全专项行动与打击保健食品四非专项行动。除此之外，还有一些严打的通知，例如(关于进一步依法严厉打击食品安全犯罪行为的通知〕(关于依法重办危害食品安全犯罪活动的通知〕和(关于积极参加严厉打击地沟油违法犯罪专项工作的通知〕等。这些严打通知和行动都反映出的一种惩罚性情感和压制性态度，对于频发的食品违法犯罪而言，严打是必须的，但不是最佳的方案。由于严打同样着眼于事后而非事前预防，更不是基于破解食品违法犯罪隐蔽性的方式。那能否有助于预防食品违法犯罪人再次犯罪及威慑潜在犯罪人呢？前者要求对刑罚类型与施行某种特定犯罪的犯罪人再犯的可能性之间的关系进行评估，后者只要在潜在犯罪人因被抓可能性大而推敲风险或风险虽低但行为人惧怕刑事定罪时有效[5]〔P266〕，情况比拟复杂。〔二〕国家改组和新建的监管机构或部门以及存在的问题改组和新建的机构或部门是国家食品药品监督管理总局和食药警察侦查支队或大队。而改组和新建的机构或部门能否能够破解食品违法犯罪的隐蔽性呢？答案:是不确定的。建立食药监总局的目的是为了改变以往食品药品安全监管九龙治水的局面，真正做到职责明确和无缝监管。它将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节和食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责进行整合。它解决是谁监管而非用何种手段监管的问题。食药警察作为专门打击食品违法犯罪的刑事侦查部门，它是在跨区域案件明显增加、犯罪手法升级和犯罪行为愈加隐蔽等新形势与新问题的背景下设立的，由于食药警察部门都设立了情报部门，所以，能够发现较隐蔽的食品违法犯罪行为。但是，侦查食品违法犯罪的一个重要问题是情报来源较少，当前主要有三个情报群众举报、食药监行政部门移送和公安机关的线人。然而，华而不实有两个是依靠于公安机关以外的气力，这导致食品违法犯罪的线索受制于外部气力，群众一般只要在奖励的条件下才能激发他们举报的积极性，这会增加公安机关的经费负担。而食药监行政部门的移送则会因公安与其衔接机制的不畅，部门利益或业务素质不高等问题而遭到限制。公安机关要想建立可靠稳定且多源的情报来源，需要充分发挥社区中的居民委员会和农村中的村民委员会等基层自治组织以及基层公安派出所和其他社会团体的作用。[6]〔P65-68〕三、创新有效的食品安全监管手段〔一〕创新食品安全监管手段要注意的事项第一，不要误以为任何单一监管手段就能够预防食品违法犯罪。手段的有效性不仅取决于其能否具有针对性，也取决于能否能够构成合力。第二，注重对食品安全监管手段施行效果的科学评估。当下，我们国家对食品安全监管手段的评估存在两个问题：很少对施行效果进行系统科学的评价，评价标准也不科学。施行效果的评估是为了改良或者放弃当下使用的监管手段，以保证有效的监管手段被使用到食品安全监管中。当下施行效果的评估主要表现为单纯的以当下被查处的食品违法犯罪案件数量来作出判定，以为查处的案件数量越多，监管手段就越有效。事实上，食品安全监管手段有效与否取决于下一个时间段内发生的食品违法犯罪数量和危害程度〔包括被查处的与未被发现的食品违法犯罪行为的数量和危害程度〕，而非当下查处的数量。第三，食品安全监管手段的创新要考虑到监管对象的实际情况。监管手段要想到达效果则需要被监管对象的积极配合，这要求帮助被监管对象解决响应监管举措中所面临的困难。当前，中国尚未构成一种良性的食品安全市场竞争机制〔包括退出机制〕，既存在着愿意增加投入确保食品安全的食品生产经营者在市场中未得到预期的回报，也存在着食品违法生产经营者利用成本低的优势在市场中获得了较多的利益。这会导致无食品生产经营者愿意投入更多的资金来确保食品安全，甚至还会迫于竞争压力施行食品违法犯罪行为。另外，怀特以为处于市场经济网之中的企业，他们之间是互相盯着的，为何他们不去揭露其他企业的犯罪呢？由于被制裁的违法犯罪企业空留的市场份额，并不一定由自个来补充，事实上，可能由其他企业占有，所以，倒不如模拟违法犯罪的企业来获取更多的非法利益[7]〔P30-37〕。因而，关键所在，一是要给予那些增加资源投入确保食品安全的生产经营者以奖励,以此来促使更多生产经营者积极主动地维护食品安全；二是作出使用某种创新性监管手段的经过必须让被监管对象介入。为何食品安全监管手段总是达不到理想效果？由于监管对象不愿意配合。我们作出使用某种监管手段的经过必需要求适用对象的介入，充分考虑执行中可能存在的困难，分析哪些因素会使他们执行的积极性不高，只要解决了这些问题，监管才会有效。〔二〕创新食品安全监管手段第一，充分发动食品生产经营者之间的监督和鼓励内部员工积极举报。食品生产经营者之间是一种互相竞争的关系，一些合法的食品生产经营者是最痛恨非法的食品生产经营者的，一般市场上哪个食品生产经营者从事了食品违法犯罪活动，他们要比食品监管部门知道得更早也更清楚。要建立相应的鼓励机制，鼓励正当竞争行为，严厉惩罚处置违法犯罪活动，避免某些食品违法犯罪行为成为行业的潜规则。积极鼓励内部员工的举报行为。内部员工进行举报可能存在部分困难，由于假如被发现就会丢工作，如，2020年8月发生的举报沃尔玛使用黑油内幕的员工已被停职。[8]但是，往往内部员工举报会比食品监管机关去查更为有效，关键是要建立相关的保密和奖励制度，保卫好举报人的各种权益。第二，建立暗检制度。定期和不定期公开抽检的监管方式存在缺陷，这种监管方式很容易为被监管对象躲避，例如福喜过期肉事件中，相关人士爆料他们有两套报表数据，一套是现场当场做的，还有一套专门有人改的报表，这套是给审核的人看的。[9]而暗检制度则是监管部门不以执法机关而以消费者的身份进行抽检，私底下派出人员进行购买食品，然后送回进行检验。一些企业敢于施行食品违法犯罪活动是由于监管部门很难清楚地了解企业内部的信息，不免存在使用合格产品来应付抽检的情况，所以，此种做法有利于躲避传统监管方式的弊端。第三，免费为怀疑存在安全问题的食品消费者提供检验服务。2020年7月江苏工商系统启动你点我检的食品免费检测通道，任何对食品安全有疑虑的市民都能够向工商部门提出检测申请。[10]这项措施可能会增加地方监管部门的财政负担，但是有条件的地方能够积极借鉴，当下不具备条件的地方能够积极推进，有条件地规定哪几种情况下能够进行免费检测。第四，使用摄像头进行监控。对食品安全的监管应该从结果转向经过，但是，对经过的监管又不可能要求监管部门一刻也不离开监管对象，最佳办法是实现食品生产经过的全天候公开透明，这样能够到达监管的目的，方式方法是在生产加工车间安装摄像头，并把现有的摄像头的数据实时传输到监管机关，使得监管机关实现全天候实时监管，必要时可以以作为证据使用。正如，爱尔兰都柏林大学patrickwall教授所言，应当对供给商和自个的生产设施设立监测系统〔摄像头〕，使生产和操作经过到达全程监测，员工知道自个被全程监测后，就会减少违规操作的可能性。[11]但是，这些措施也是能够躲避的，所以，需要在食品生产的企业内部设置专职审核员负责日常内部监管。第五，食药监要仿照食药警察部门设立情报部门和建立情报制度，以此解决食品违法犯罪隐蔽性强的难题。当下，食药监获得食品违法犯罪线索或信息的途径主要有三个：群众提供、相关部门移送、日常公开执法检查。而食药警察获得线索或信息的途径除了群众提供与相关部门移送之外，与食药监最大的差异则表现为食药警察能够非公开地收集线索或信息，而食药监则只能通过公开的日常执法检查获得。由于食品违法犯罪人是存心故意施行违法犯罪行为，再加上该行为本身具有较强的隐蔽性，所以，较难通过日常公开执法检查获得食品违法犯罪的线索或信息。这就是为何有些食品违法犯罪行为存在好长时间，而食药监部门没有能发现的原因之一。第六，加强对非食品添加剂的管理。相关资料显示，2018年仅6月份之前，全国各级公安机关共破获食品非法添加案件1100余起，抓获犯罪嫌疑人2000余名[12].这华而不实包括两类行为：添加非食品添加剂与违背食品安全标准添加食品添加剂。如以沈阳的案件资料为例---2018年1至10月，沈阳两级法院共判决46件危害食品安全犯罪案件，华而不实19起是因添加非食品添加剂[13],就案件数量而言，前者少于后者；但就对身体的危害而言，前者大于后者。另外，2018年相关部门颁布了47种可能在食品中添加的非食用物质，华而不实24种明确标示尚无检测方式方法[14].这就可能增加