第十五章财政政策

第一节财政政策概述第二节财政政策的传导和效应第三节财政政策与货币政策的配合第四节我国的财政/货币政策实践

第十五章财政政策教学目的与要求：本章要求了解和掌握财政政策与货币政策的主要内容，重点掌握我国相关财政政策选择的背景、措施及其影响。教学重点：财政政策的含义及构成要素；财政政策与货币政策的配合的基本模式；我国财政政策的实践教学难点：我国财政政策的实践第一节财政政策概述1.1什么是财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标，而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。是由支出政策、税收政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系。1.2财政政策主体政策主体指的是政策制定者和执行者，财政政策的主体只能是各级政府，而且主要是中央政府。改革前实行统收统支的财政体制，中央政府处于财政政策制订者的地位，地方政府则处于财政政策执行者的地位。改革后，地方政府已具有较大的自主权和独立性，其不仅是中央财政政策的执行者，还是地方财政政策的制订者，从而具有“双重”身份和地位。1.3财政政策目标

财政政策所要达到的目标值和期望值优化配置资源稳定经济增长公平收入分配平衡国际收支1.4财政政策工具（一）税收1、宏观税率的确定；2、税负分配：（1）税种选择、税率确定，（2）税负转嫁；3、税收优惠；4、税收惩罚。（二）国债排挤效应、货币效应、收入效应；国债规模、持有人结构、期限结构、利率。（三）公共支出：财政补贴、社会保障等。（四）政府投资：1、投资规模和方向；2、诱发性投资

1.5财政政策的类型（一）根据调节经济周期的作用来划分1、自动稳定的财政政策（1）税收的自动稳定效应：累进所得税制（2）财政支出的自动稳定效应：失业保险2、相机抉择的财政政策（1）汲水政策：公共投资政策（规模、方向；诱导）（2）补偿政策：逆经济风向行事（二）根据调节国民经济总量的不同功能划分1、扩张性财政政策：减收增支（赤字财政政策）

2、紧缩性财政政策：增收减支（盈余财政政策）3、中性财政政策：不扩张，不紧缩第二节财政政策的传导和效应2.1财政政策的传导机制

（一）收入机制1、“紧”财政：增税减支→企业、个人收入减少→投资和消费下降⇒物价稳定2、“松”财政：减税增支→企业、个人收入增加→投资和消费扩大⇒经济增长（二）货币机制增支或减税→财政赤字→向央行借款或透支；对央行发行国债→Ms⇒经济增长（通胀）（三）价格机制1、增税→价格提高（税负加重）→需求下降（供给下降）⇒结构平衡2、财政补贴→价格回归→供给增加⇒结构平衡2.2财政政策效应财政政策效应：是否达到预期效果以及为此所付出的代价对一种财政政策进行评价非常困难，而且财政政策往往发生偏差。要求政府在制定相应的财政政策时应进行充分的考虑。运用“成本－效益分析法”对财政政策效应做出判断和估测，其基本思想就是以较小的政策成本实现较大的政策效益。政策成本：政策研究费用、政策执行费用和政策补偿费用（或效率损失）；政策效益：任何的财政政策的实施和执行都会产生一定的积极效果或效益（即政策目标值的实现程度）。

政策的有效性政策的积极作用（实现政策目标产生的效果）政策研究费用+政策执行费用+补偿费用(或效率损失)

=政策有效性的评价就可以通过政策成本与政策效益的比较分析来进行，即当政策效益大于政策成本时，财政政策的有效性程度就有所提高，反之则下降。财政政策偏差

－－政策实际效应与期望值的背离现象财政政策效应偏差是一个复杂的政策现象，可划分为两种情况：（1）政策的自然偏差现象，即指在政策实施过程中因客观的原因发生的偏差现象。客观原因主要包括：新政策本身的不完善性，旧政策的惯性作用，人们对新政策的认知尚不深入，与其他经济政策不够配套等等。（2）政策的人为偏差现象，即在政策实施过程中因人为因素（如政策主体行为的不规范）所造成的偏差或扭曲现象。自然偏差与人为偏差往往是交叉在一起的。自然偏差和人为偏差共同作用的结果是，一项财政政策的实施和执行，会出现边际效应递减的政策现象。2.3财政政策乘数政府支出、税收以及转移支付等财政政策手段具有一种乘数效应。财政政策的乘数效应是指某一财政政策变量（如政府购买性支出、税收收入等）的较小变动，就会引起社会总需求的较大变化。财政政策乘数的类型：1.支出乘数2.税收乘数3.转移支付乘数4.平衡预算乘数第三节财政政策与货币政策的配合3.1货币政策简介

（一）概念货币政策：是指一国中央银行为实现一定的宏观经济目标所制定的关于调整货币供应的基本方针及其相应的措施。（二）最终目标：币值稳定（物价稳定）（三）中间目标：货币供应量（四）工具1、法定存款准备金率通胀：央行提高存款准备金率→商行可贷资金量减少→企业和个人的投资和消费量下降⇒物价稳定通缩：央行降低存款准备金率→商行可贷资金量增加→企业和个人的投资和消费量增加⇒经济增长2、再贴现率通胀：央行提高再贴现率→商行可贷资金量减少→企业和个人的投资和消费量下降⇒物价稳定通缩：央行降低再贴现率→商行可贷资金量增加→企业和个人的投资和消费量增加⇒经济增长基准利率：央行再贴现率提高（降低）→商行利率提高（降低）→金融市场利率提高（降低）3、公开市场业务通胀：央行卖出国债→商行可贷资金量减少→企业和个人的投资和消费量下降⇒物价稳定通缩：央行买入国债→商行可贷资金量增加→企业和个人的投资和消费量增加⇒经济增长我国中央银行的货币政策手段：

中央银行对各商业银行发放的贷款；存款准备金制度；利率；公开市场操作。（五）传导机制央行－－商行－－企业和个人－－经济变量（目标）3.2财政政策与货币政策协调配合必要性财政政策与货币政策的协调是市场经济发展的客观要求。如果把财政政策视作政府经济调控的“左翼”，那么货币政策无疑就是的“右翼”。财政政策和货币政策作用于两个不同的资金运行系统或资源配置渠道，若不相同协同配合，就起不到预期政策调节效果，甚至会产生相互“打架”“抵消”的政策调节效应。（一）共性：集中分配资金的两条不同的渠道，对AD和AS进行调节。（配合的可能）（二）差异：（配合的必要－－功能互补）1、两者的作用机制不同：财政从收入和支出两个方向上影响社会需求的形成；银行通过信贷规模的伸缩影响消费需求和投资需求的形成。2、两者的作用方向不同：财政在社会消费需求形成中起决定作用，银行无能为力；财政对个人消费需求的形成有直接影响，银行主要是通过工资基金的管理以及现金投放的控制，间接影响个人消费需求，并通过储蓄存款直接影响个人消费需求；财政在形成投资需求方面的作用主要是调整产业结构，促进国民经济结构的合理化，银行的作用主要在于调整总量和产品结构。3、两者在膨胀和紧缩需求方面的作用不同：财政赤字可以扩张需求，财政盈余可以紧缩需求，但财政本身并不具有直接创造需求即创造货币的能力，财政的扩张和紧缩效应一定要通过货币政策机制的传导才能发生；央行的货币政策是扩张或紧缩需求的总闸门。4、二者的政策时滞性不同，需要协调配合相机选择财政政策的时滞时滞比较：内在时滞大体一致；财政的决策时滞较长；财政的执行时滞较长；财政的效果时滞较短。认识时滞行政时滞决策时滞执行时滞效果时滞内在时滞外在时滞相机选择财政政策的时滞图15-13.3政策组合的主要类型和实施背景财政政策松中紧货币政策松双松中松紧松中松中双中紧中紧松紧中紧双紧（一）“双松”政策：经济极度疲软之时（二）“双紧”政策：经济过热，通胀严重之时（三）“紧财政松货币”政策：控制通胀的基础上促进经济的增长（消费热、投资冷）（四）“松财政紧货币”政策：保持经济增长的同时避免通胀（消费冷、投资热）财政政策与货币政策搭配使用的政策效应

政策组合方式对总产出或总需求的影响对利率的可能影响松的财政政策和松的货币政策增加不确定紧的财政政策和紧的货币政策减少不确定松的财政政策和紧的货币政策不确定上升紧的财政政策和松的货币政策不确定下降第四节我国财政/货币政策实践4.1改革开放以来我国财政/货币政策实践1、1979－94年：总体扩张，松紧交替2、95－97年：适度从紧的财政/货币政策3、98－2002年：积极财政政策和稳健货币政策4、03－06年：稳健财政/货币政策5、07－08年：稳健财政和紧缩货币政策6、09年－：积极财政政策和适度宽松货币政策中国通货膨胀率4.2.1998－2002年：积极财政政策和稳健货币政策一、政策的提出1、1998～2002年经济形势：通货紧缩2、通缩的表现和特征（1）物价持续低迷；（2）经济负增长或持续下滑；（3）失业率居高不下。3、通缩的原因：有效需求不足（1）消费者捂紧钱袋，不愿消费（2）投资由“热”变“冷”（3）外需减少人民币坚挺4、政策：积极财政政策和稳健货币政策二、积极财政政策的主要措施1、增发国债2、调整支出结构，加大基础设施投资及科教兴国和文科卫投入3、调整税收政策4、调整收入分配政策，提高人民收入水平，完善社保体系5、实施西部大开发战略和实行向农村倾斜政策三、积极财政政策的主要成就1、加大基本建设支出，推动经济增长2、加快基础设施建设，调整经济结构3、加大技术革新力度，推动产业升级4、增大教育和科研投入，增强经济增长的内生动力。5、推动了社保制度的完善，提高城镇居民收入，增加就业6、增加农业投入，提高农民收入水平四、积极财政政策下的税收政策1、税收政策的结构性调整：停征方向税；提高出口退税率；开征利息税；西部大开发的税收优惠政策。2、为什么不实行减税政策：（1）财政困难，宏观税负低；（2）减负主要是要减费；（3）减税未必能刺激投资和消费（投资预期；收支预期）；（4）减税政策作用小于支出政策。3、如何看待税收增长的“排挤”效应五、稳健的货币政策1、取消贷款限额；2、降低法定存款准备金率；3、调低利率；4、扩大个人消费信贷；5、加强和改进中小企业金融服务；6、支持西部大开发等。六、我国积极财政政策政策操作的成功经验（一）准确判断国内外经济形势，适时调整政策（货币政策－－财政政策－－收入政策）（二）政策操作突出主要目标，兼顾协同目标，促进全面可持续发展1、刺激需求和改善供给相结合2、短期效应和长期效应相结合3、刺激需求与调整分配政策结合4、没有奉行凯恩斯主义的实行扩张政策必须减税的教条5、充分运用财政补贴和财政贴息手段（三）实施过程审慎操作，目标明确，步骤和方法稳妥。（四）增支不减税。（五）松中有紧的财政政策与松中有紧的货币政策相配合4.32003年－2006年：稳健财政/货币政策（一）稳健财政政策1、必要性实行稳健财政政策是清醒的审时度势与科学的经济调控，就进一步贯彻和落实科学发展观来说，这一态度是积极的。着眼于扩大内需的积极财政政策，确实起到了促进经济增长的初衷。但是，当经济走出通缩阴影，出现通胀压力时，积极财政政策应当适时转向。

另一方面，经济又非全面过热，经济社会发展中还有前述薄弱环节亟待加强，而且没有强烈信号表明近期会出现高通胀，因此，不宜转为紧缩财政政策。另外，目前国内投资规模仍然较大，社会资金比较充裕；国际经济复苏，将带动我国出口和利用外资增加等。这些都为调整积极财政政策、实行稳健财政政策提供了有利的内外部条件。2、内容

核心是松紧适度，着力协调，放眼长远。具体是：

控制赤字，就是适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模。既防通胀，又防通缩，体现宏观调控要求。

调整结构，就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，着力调整财政支出结构和国债资金投向结构。资金安排上要区别对待，有保有压，有促有控。对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域的“越位”投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，如农业、就业和社会保障、环保、公共卫生、教育、科技等薄弱环节，不仅要保，还要加大投入和支持的力度，努力促进“五个统筹”和全面协调发展。

推进改革，就是转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式，大力推进体制和制度改革创新，建立有利于经济自主增长的长效机制。

增收节支，就是在总体税负不增或略减的基础上，确保财政收入稳定增长，同时严格控制支出增长，在切实提高财政资金的使用效益上花大力气，下大工夫。（二）稳健货币政策我国经济运行总体情况良好，经济运行继续朝着宏观调控的预期方向发展。货币信贷保持稳定增长，信贷结构有所改善。货币总量增长适度；金融机构贷款稳定增加，贷款结构进一步改善，中长期贷款过快增长的势头得到有效控制，流动资金贷款比例提高。当前制约经济持续快速协调健康发展的一些深层次矛盾和问题，还没有得到根本解决，固定资产投资增速偏快，投资反弹的压力仍然存在；国际油价上涨的影响对我国经济的影响值得关注；进出口贸易不平衡扩大，贸易摩擦增多；外汇储备增加使货币政策有效性面临挑战。执行稳健的货币政策，既要支持经济发展，又要防止通货膨胀和防范金融风险。4.42009年--：积极财政政策和适度宽松货币政策（一）当前经济形势美国次贷危机引发的全球金融危机下中国经济下滑受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，加上我国经济生活中尚未解决的深层次矛盾和问题，目前我国经济运行中的困难增加，经济下行压力加大，企业经营困难增多，保持农业稳定发展、农民持续增收难度加大，金融领域潜在风险增加。

（二）我国应对措施保增长、扩内需、调结构

1、把扩大内需作为保增长的根本途径。加强和改善宏观调控，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。要较大幅度增加公共支出，保障重点领域和重点建设支出，支持地震灾区灾后恢复重建，实行结构性减税，优化财政支出结构，继续加大对“三农”、就业、社会保障、教育、医疗、节能减排、自主创新、先进装备制造业、服务业、中小企业、重大改革等方面的支持力度，加大对低收入家庭的补贴和救助力度。实施积极的财政政策，按照产业结构优化升级和优胜劣汰的要求，着重缓解和消除发展的瓶颈制约，切实淘汰落后生产能力和加快产品更新换代，增强自主创新能力和产业竞争力。搞建设项目，严格按照项目审批和建设程序办事，坚决防止高耗能、高污染、低水平重复建设，绝不能降低工程质量，绝不能搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”。提高公共投资的经济效益、社会效益、带动效应，拓宽民间投资领域和渠道，增强拉动经济增长的社会合力。发挥货币政策反周期调节和保障流动性供给的重要作用，促进货币信贷供应总量合理增长，坚持区别对待、有保有压，引导和改善市场预期，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，进一步改善国际收支状况。要支持能够扩大最终消费需求、带动中间需求的项目，支持在国际分工中具有长期竞争优势的先进生产能力建设，支持内部治理结构完善、就业容量大的劳动密集型企业，有效引导结构调整。保持资本市场和房地产市场稳定健康发展。加强资本市场基础性制度建设，提高上市公司质量和治理水平，加强资本市场监管，增强投资者信心。要把满足居民合理改善居住条件愿望和发挥房地产业支柱产业作用结合起来，增加保障性住房供给，减轻居民合理购买自住普通商品住房负担，发挥房地产在扩大内需中的积极作用。2、把加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向。调整收入分配结构、产业结构、城乡结构和地区结构，努力创造新的经济增长点和新的竞争优势。更加重视农业、农村、农民工作，坚持不懈夯实农业基础，千方百计增加农民收入，保障农产品有效供给，启动潜力巨大的农村市场。3、把深化重点领域和关键环节改革、提高对外开放水平作为保增长的强大动力。要深化价格体制改革，加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制。推进公共财政管理体制改革，深化预算制度改革，健全中央政府和地方政府财力与事权相匹配的体制。加快金融体制改革，建立健全货币政策和金融发展、金融监管相协调的机制，改善金融结构和服务，加强金融监管和创新。

推进投资体制改革，健全政府投资管理体制。深化国有企业改革，继续推进国有经济布局调整，加快健全现代企业制度，推进垄断行业分类改革。毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。要扩大对外开放，转变对外经济发展方式，走以质取胜、集约化、多元化的发展路子，努力保持出口稳定增长，增加进口先进技术、关键设备、重要能源原材料，提高利用外资质量，更加积极稳妥地实施“走出去”战略，在对外开放中不断提高我国经济的国际竞争力和抗风险能力。4、把改善民生作为保增长的出发点和落脚点。必须实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长，确保就业形势基本稳定。加快完善城乡社会保障体系，扩大城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险覆盖面，研究和推出全国统一的社会保险关系转续办法，积极开展农村社会养老保险试点，制定农民工养老保险办法，切实保障农村贫困家庭、城镇困难家庭、离退休职工、在校贫困大学生基本生活水平不下降。加强各级各类教育和培训，大力发展职业教育特别是农村中等职业教育，全面推进素质教育。积极推进医药卫生体制改革，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。高度重视并切实抓好食品药品质量安全和生产安全，建立最严格的食品药品和安全生产标准，建立权责利相对应的法律追究惩治体系。加强和完善社会管理，健全应急管理体制机制，下大气力解决群众反映强烈的突出问题，全力维护社会稳定。（三）2009年我国财政政策五大取向

1、扩大政府赤字和投资规模，保持投资平稳较快增长。政府将适当增加财政赤字规模，适当发行一定规模的建设国债。同时，增加中央预算内的投资，使中央政府建设投资总规模比2008年有较大增加。中央政府投资主要用于民生工程、以水利为主的农业基础设施、保障性住房、节能减排、公共交通、技术改造等方面，以有利于引导社会资金投向薄弱环节，同时增强经济社会发展后劲和财政增收能力。

2、增加城乡居民收入，进一步扩大居民消费。一是提高个人所得税起征点，增加居民可支配收入。二是完善城镇职工最低工资制度，继续提高企业退休人员基本养老金水平。三是完善城市居民最低生活保障和企业职工基本养老保险制度。继续落实促进就业再就业的各项财税扶持政策，加快城乡特殊困难群众社会救助体系的建设。支持做好农民工及被征地农民就业和社会保障工作。四是加大保障性住房建设力度，清理房地产各个环节的税费，支持和鼓励居民购买首套普通商品房。五是扩大家电下乡补贴的品种和地域范围，促进农村消费。六是推进电力、成品油等基础产品价格改革是长期趋势，财政政策将密切关注价格上涨对民生的影响，及时落实和增加对低收入群体的转移支付和补贴，保障困难群体基本生活，最大限度地减少管制价格逐步放开的冲击。/zt/2008/neixu/index.htm3、强化各项支农惠农政策，确保农民增产增收。一是确保用于直接改善农村生产生活条件的投入比2008年有大幅增加。进一步加大对农村基础设施建设的投入，重点是水、路、电、气、房等方面的建设。改善农村基础教育、公共卫生、文化设施。二是进一步加大支农补贴力度，并改进完善补贴政策和方式。较大幅度地提高粮食最低收购价水平，稳定农民种粮收益。三是支持在全国范围建立农村最低生活保障制度。四是出台振兴奶业、稳定生猪生产的政策，推进农业结构调整。五是全面实行新型农村合作医疗，提高参合农民的受益水平。六是继续增加对农村教育经费的投入，切实将农村义务教育经费纳入中央和地方财政保障范围。4、加大财政政策结构调节力度，推进结构调整和发展方式转变。一要加大科技投入力度。继续加大对公益性科研机构的支持力度，支持重大科技专项的实施。运用补助、贴息、税收、价格等扶持政策和发挥政府投资的引导作用，促进社会资金投向自主创新和产业升级、资源节约和环境保护等领域。二是加大对生态建设和环境保护的投入，实施资源税改革，加快建立比较完善的鼓励能源、资源节约和环境保护的财税政策体系。三是制定鼓励使用节能技术和节能产品的优惠政策，引导企业加快以节能减排为中心的技术改造。同时，对高效节能新产品的生产或销售过程实行优惠税率，对提供节能服务的企业给以适当的税收优惠，推动节能产业发展。四是加大对装备制造业的政策和资金支持力度，提高重大技术装备的系统设计、制造和成套能力。五是完善落实支持中小企业发展的税收优惠政策，支持中小企业技术创新和参与国际市场竞争。5、深化财税改革，推进税制结构性调整。一是在全国范围内实施增值税转型和资源税制度改革，完善消费税制度。二是统一内外资企业房产税、城建税和教育附加费等税收制度。三是在适当提高个人所得税起征点的基础上，研究综合与分类相结合的个人所得税制度。四是建立健全财力与事权相匹配的财税体制，完善财政转移支付制度，建立县级基本财力保障机制，增强基层政府公共服务能力，增加对资源枯竭型城市财政性转移支付。（四）2009年我国货币政策将从四方面着手向适度宽松转变

第一，合理扩大银行信贷规模。保持货币信贷的合理增长，取消对商业银行信贷规模限制，合理扩大信贷规模，确保金融体系流动性充足，及时向金融机构提供流动性支持。加大对重点工程、节能减排、环境保护、自主创新、三农、中小企业、基础设施及服务业等的支持力度，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。第二，进一步拓宽企业的融资