合作型环境治理：国外环境治理理论的新发展

合作型环境治理：国外环境治理理论的新开展-CooperativeEnvironmentalGovernance:NewDevelopmentonForeignTheoriesofEnvironmentalGovernance刘小泉/朱德米作者简介：刘小泉，同济大学经济与管理学院，井冈山大学商学院；朱德米，同济大学经济与管理学院。原发信息：《国外理论动态》（京）2016年第201611期第67-77页内容提要：作为最具代表性的合作治理实践之一，合作型环境治理在西方国家已逐渐取代了传统的环境管理模式。在中国，行政主导型治理模式无法有效解决复杂的环境问题，合作为当前环境治理模式创新提供了新思路。本文对国外合作型环境治理研究进行了述评，指出了合作型环境治理的缘起、内涵、类型、成功的影响因素及其评估，并提出了需要进一步研究的问题及对我国的启示。CooperativeEnvironmentalGovernance:NewDevelopmentonForeignTheoriesofEnvironmentalGovernance关键词:合作/环境治理/复杂的环境问题/模式创新期刊名称：《生态环境与保护》复印期号：2017年04期环境治理中的合作行动需要在多重因素的驱动下才能成功开启。诱因、相互依赖性和不确定性是合作的三大动力源。诱因既指组织内部的诱因，包括资源需要、技术需要、利益、机会，也指组织外部的诱因，包括环境问题造成的危机、威胁。对参与者而言，需解决的环境问题十分突出，如果忽视了这些诱因，将可能造成严重的负面影响。有研究指出，公众诉求也是合作型环境治理的重要诱因。只有环境问题引起公众的广泛关注时，合作治理的时机才算成熟。此时，管理者更容易确定利益相关者和组织团队展开合作，也便于收集数据。需要特别注意的是，并非所有的诱因都是负面的。比方，获得资金支持、政治支持都有可能推进合作行动的开展。然而，无论这些诱因是积极的还是消极的，都必须能够诱导领导者和参与者共同参与合作。2相互依赖性史蒂夫•塞林(SteveSelin)在研究多方合作模式时发现，合作行为是组织在外部环境发生急剧变化并引发混乱状态时作出的一种本能反响。⑩混乱状态是指问题的情形、资源可用性、决策制定成员等方面处于怀疑、模糊、信息有限和不稳定的状态。正因如此，组织之间变得高度相互依赖，目的是利用集体能力去应对环境恶化问题。相互依赖性也被称作“部门失灵"，即单一部门在试着解决某种问题时发现自己能力缺乏，它被普遍认为是合作型环境治理的前提条件。相互依赖性既来自共享资源或共担风险的需求，也来自一方对另一方资源的需求。从某种程度上讲，这是合作型环境治理的根本动因。3.不确定性管理复杂的环境问题会遭遇诸多不确定性：定义复杂的环境问题本身就具有不确定性，无法准确阐述；解决方案不是单一的，而是竞争性的和未知的；每个组织对传统的环境管理方式能否产生预期的结果也存在不确定性。这些不确定性因素驱动着不同的团体从竞争走向合作，以减少、分散或规避风险，同时培养创造力和促进创新。（二）成员因素成员因素是指参与合作的主体以及他们之间的关系，包括包容关键的利益相关者、权利的不平衡。.包容关键的利益相关者合作治理制度具有开放性、包容性的特点，它能广泛地包容所有受问题影响或关注问题的利益相关者。但是，合作仍需考虑时间效率和经济效益。成功的合作必须保持适度的规模。也就是说，包容关键的利益相关者是合作型环境治理成功的制度性先决条件。关键的成员无法参与合作项目，也许会给合作过程带来不小的阻力。尤其对具有决策实施权的利益相关者来说，他们的"缺席"在很大程度上会削弱合作协议的实施程度。苏珊•麦肯奇（SusanMacKenzie）认为，吸纳受影响的关键当事人代表对实质性问题进行磋商，是共享式决策成功的一个重要因素。（11）威廉・利奇（WilliamD.Leach）对37个流域管理合作伙伴的调查说明，包容性的成员规那么、多样化的参与是合作的成功之钥。Q2）合作的方案要取得政治支持也需要包容关键的利益相关者，例如高级官员、政治领袖等。.权利的不平衡克里斯•赫克萨姆（ChrisHuxham）坚持认为，合伙人之间权利的不平衡会产生不信任和冲突，继而对合作构成威胁。Q3）当局部利益相关者不能以平等的地位参与合作时，合作过程容易被处于强势地位的人操纵。比如，约翰•埃切维里亚（JohnEcheverria）曾批评过普拉特河流域的合作治理过程。他认为，由于企业团体和环保团体具有迥然不同的参与能力，因而合作过程中的谈判是不平衡的，明显向开展利益倾斜。（14）流域水污染等复杂的环境问题具有扩散性，利益相关者数量大、分布广、缺乏凝聚力，环保倡导者难以将他们有效地组织起来。另外，有些利益相关者不具备参与讨论高端技术问题的专业知识和技能。马修•舒克曼（MatthewSchuchman）为此提出，如果没有"中立的"机构代表弱势群体发声，那么合作结果将对环保组织不利。（15）在合作安排中，参与者的权利来源于自身的知识、资源、地位、声誉和法定权威。研究环境规划的学者已经认识到，权利的不平衡会影响利益相关者参与合作的动机。诚然，合作安排之外的权利不平衡现象无法避免，但为了建立一个成功的合作团队，领导者应该完全地、真实地赋予弱势利益相关者参与合作的权利，让所有的参与者尽可能在合作过程中拥有平等的话语权。（三）过程因素合作本身就是一个过程。尽管学者们对合作过程的理解角度不同，对过程的阶段划分存在分歧，但通过比照分析可以发现，他们的观点中都包含了一些共同的关键要素。.跨界型领导环境治理中的合作通常是自发的，参与者有着不同的利益、观点。个人的自发自利行为必然导致集体行动的困境。为了确保利益相关者遵守"游戏规那么”以及合作过程的完整性，合作型环境治理需要跨界型领导。里卡多・莫尔斯(Ricard。S.Morse)在研究美国北卡州的三个案例后说明，有效的跨界型领导可以将不同的观点和想法整合成一个共同的目标或期待的结果，而且在缺乏科层制权利的情况下能使合作的不同维度形成一个整体并取得成效。Q6)跨界型领导不仅可以跨越组织边界指导合作，还能够管理合作过程产生的冲突、危机，并制定合作规划。因此，跨界型领导是决定集体行动是否成功的关键。具体而言，跨界型领导的主要任务包括设立合作的基本原那么、促进对话、协助利益相关者探索共同的利益和关注点。有些学者称这种领导为“连接人"，即能够发现问题并将各种解决问题所需的资源整合起来的人。无论如何，合格的跨界型领导应该兼备四种基本能力：对复杂性和相互依赖性进行管理；建立并维系有效的人际关系；通过影响和谈判进行管理；在竞争性的权利结构中发挥老实的"中介者”的作用。(17).对过程的承诺大量实证研究说明，利益相关者的承诺水平是解释合作成功或失败的关键变量。理查德•马杰勒姆(RichardD.Margerum)对北美地区的一些环境合作组织的调查结果说明，"成员承诺"(membercommitment)是合作形成的重要影响因素。(18)承诺意味着建立一种信念，即互利的真诚谈判是取得理想的政策结果的最正确途径。对处于强势地位的人来说，对合作过程作出承诺还需要一个非常明显的心理转变。这种转变就是所谓的"相互成认"或"相互欣赏"。一方面，承诺需要有遵从协商结果的意愿。以共识为导向的合作型环境治理在很大程度上为利益相关者减少了风险。但是，谈判的过程是动态的，其方向无法预料。即使最终的决策结果无法让自己完全接受，利益相关者也要承受压力去遵从。另一方面，承诺往往被称为"过程的所有权”。在典型的环境管理过程中，非政府利益相关者只是决策制定的外部观望者。他们可能试图对公共机构的决策制定者进行游说、施压或影响，但最终对环境政策结果负责的仍是公共机构。合作型环境治理将决策制定的“所有权"从公共机构分散到集体行动的所有利益相关者。非政府利益相关者不再是评论者，而是和环境管理机构人员集体"拥有"决策制定的过程，并共同承当责任。(19).信任的建立信任可被定义为"与他人共担风险的意愿"。作为社会资本的一个重要构成维度，信任常常被看作是合作的关系型资本(relation-basedcapital)o(20)社会网络理论认为，嵌入人际关系网络中的信任有助于减少集体行动中的交易本钱。所以说，环境治理中合作伙伴之间信任的建立能减少合作的障碍，提高合作的效率。信任和合作还是一种互惠关系。信任促进更可靠的合作；反之，良好的合作有利于信任的建立。合作从不同程度的信任开始，而且成功的合作需要持续性的信任。当合作源于"部门失灵”时，彼此的信任可以防止部门之间相互指责，从而更好地维护合作的稳定性。尤其重要的是，信任促使人们超越自己的个人观点、制度框架去理解他人的利益需求、价值观和约束。因此，信任的建立有益于提升相互理解并建立共同愿景。在此基础上，利益相关者更容易在问题界定、目标设定和利益分配等方面达成一致。芭芭拉•默多克(BarbaraMurdock)等学者对美国环保局的6个实验项目进行调查研究后发现，清晰有效的沟通、信息共享、互利性、后续行动等是促进信任关系建立的积极因素。(23)四、对合作型环境治理的评估如何对环境治理中的合作进行评估是合作治理研究的前沿问题之一。目前的研究主要集中在以下四个方面。第一，评估的目的。虽然人们对评估合作型环境治理有着广泛兴趣，但各自的评估动机不同。参与者希望通过评估来改进工作，进而实现个人的目标；促进者寻求的是在不同情形下诱导合作的适宜方式；政策制定者通过评估来制定恰当的规范与规那么；资助者需要借此确定合作是否值得支持；倡导者需要获得合作成功的证据；学者们探究的是合作治理对社会产生的影响以及对理论模型的验证。总体而言，有效的评估能到达如下目的：Q）证实合作型环境治理的理想化图景能否成真；（2）回应对合作治理制度的批评；（3）对合作行动进行制度方面的完善；（4）理解合作型环境治理的优势和缺乏。第二，评估的主体。谁是参与评估的最正确人选?为了取得可靠的、无偏见的结果，有学者主张中立的第三方评估。当然，也有学者强调参与式评估的重要性，认为评估者应与合作工程有关或者参与了合作的过程。在这种情况下，评估者才能对合作的背景、历史、过程等方面有全面的了解。不可否认的是，合作的直接参与者作为评估人会降低评估的客观性。为此，合作型环境治理的评估最好采用便于"局外人"进行非侵入性（non-invasive）操作的方法。（22）从某种程度上讲，评估人的选择取决于评估计划。如果评估的重心是环境质量的改变，那么中立的"外部"评估者是首选；旨在改变合作过程或参与者行为的评估那么要求评估者置身于合作的情境中。第三，评估的内容。合作型环境治理的评估可以考察多种不同的要素。通常来说，评估的内容聚焦于合作过程、社会结果和环境结果。学者们对合作过程的评估主要表达在民主化、效率、权利平衡、决策方式、参与者的满意度等方面。威廉•利奇（WilliamD.Leach）在研究合作型环境治理的过程时，构建了一个用于评估民主化的框架，其中包含七个要素：包容性、代表性、公正性、透明性、审议性、合法性和授权。（23）唐娜・伍德（DonnaJ.Wood）将合作治理的过程划分成五个维度，即治理、管理、自主性、相互关系以及规范。（24）他认为，只有对五个维度进行系统评估才能综合评判合作治理过程的质量。在莎拉•康尼克（SarahConnick）看来，合作型自然资源管理的社会结果评估应分三个层级开展：第一级评估在合作过程中进行，针对的是能立即被识别出来的直接结果，包括社会资本、智力资本、政治资本和高质量的协定、创新型战略；第二级评估可能出现在合作处于稳步进行阶段，也可能出现在合作工作结束阶段，内容包括协调与联合行动、协定的实施、新的设施设备；第三级评估要在合作结束之后的某个时间才进行，评估的对象包括新的合作、适应性、新的制度、规范和话语方式。（25）除此之外，艾伦•罗杰斯（EllenRogers）特别指出，合作型环境治理的评估不能忽视三种新型的社会结果：政府机构解决问题能力的提升、技术的开发和转移、超越合规要求。（26）总而言之，学者们在评估环境领域的合作治理时意识到了社会结果的重要性。诸如社会资本、信任等社会结果能为将来的合作提供基础。成功的合作并非需要实现所有的目标，但毋庸置疑的是，产生的结果越多，说明合作的效果越理想。最恰当的环境结果评估必须能够客观地反映合作对环境质量变化的影响，如用遥感卫星数据来反映植被覆盖率的变化，用环保部门的水质监测数据来评价流域环境的改变，等等。但事实上，环境结果的评估面临多种障碍：Q）合作团体很少监测环境状况，难以获得适用的数据；（2）合作伙伴关系的生命周期一般较短，而从合作成果的实施到环境的改变需要较长的时间期限；（3）环境的改变是由许多因素交互作用引起的，很难单独分析合作与环境结果之间的直接关系。正因如此，有的学者偏好评估参与者对环境状况变化的感知。可是参与者的主观感知容易受"晕轮效应"的干扰，因而不可防止地会夸大合作的正面效果。大多数情况下，学者们将产出(outputs)和行动(actions)作为环境结果的代理指标(proxymeasures),.(27)产出是合作过程与合作结果之间的中介因果机制。利益相关者之间达成的契约是有形的合作产出。许多合作行动通常致力于形成综合性规划、描述性报告等形式的契约。在评估合作契约时，我们既要测量它的数量，也要衡量它的质量。然而，契约充其量只是行动的前兆，契约的达成并不等同于环境治理方案的实施。因此，我们还应该评估合作型环境治理的实际行动。环境治理的行动可分为直接的行动和间接的行动。环境修复工程的实施就是一项典型的直接行动，也是诸多学者评价环境结果时常用的代替物。合作伙伴关系也可能试图采取间接的行动来治理环境污染。那么，如何来评估间接的行动呢?可评估的具体内容包括环境政策的变革、利益相关者行为的改变、教育和拓展运动的开展等。(28)第四，评估的标准。任何评估都是基于现实与标准的比拟。有关合作型环境治理研究中所提及的每一种合作的优势或缺乏、正面结果或负面结果都可以转化为评估标准。例如，"合作能节约资金"变成”合作是否节约了资金"。为了选择适用的评估标准和指导数据的收集，评估者在评估工作开展之前应对评估目的进行清晰的界定。美国国家行政学会的一项研究说明，如果评估标准与评估目的不匹配，评估工作将存在风险。我们通过系统的文献回顾，总结了一系列典型的合作型环境治理评估标准(见表l)o需要注意的是，评价指标的选取会随着评估者的观点和价值观、合作的背景和特点等方面的不同而发生变化。即便一个合作案例使用的是同一套评估标准，最终的评估结果也会受各个指标权重的影响。国外学者并不提倡构建综合性评价指标体系，相反，他们强调评估的公正性取决于评估的标准、权重和方式是否公开透明。五、展望与启示合作型环境治理为多元主体协同解决复杂的环境问题提供了一种新的治理模式。随着合作治理实践的广泛和深入开展，合作型环境治理的研究中仍然存在许多问题有待进一步探讨。这些问题有：Q)合作型环境治理是一种积极因素，然而它是否能真正改善环境?合作过程分别对社会结果和环境结果有什么影响?其影响机制是什么?(2)合作型环境治理不是包治百病的灵丹妙药。它是解决跨界水污染、生态系统管理等复杂的环境问题行之有效的方法，但并不适用于其他类型的环境问题，比方"管末"污染。我们可以进一步考虑的是，在解决复杂的环境问题时，合作治理如何与其他的政策工具相结合才能发挥其最正确效果?(3)参与合作的组织相互间不一定存在等级关系，即使存在等级关系，在合作行动中也难以对组织进行责任划分。合作行动的参与者应对谁负责?参与者应该怎样负责?(4)合作型环境治理的研究普遍强调参与者之间达成共识的重要性，但如何判定利益相关者已达成了共识呢?中国当前的环境保护面临诸多挑战，其中大气污染、流域水污染、土壤污染、气候变暖等的防治问题尤为突出。现有的行政主导型治理模式在应对这类环境问题时显得捉襟见肘，暴露出难以形成管理合力、环境信息不透明、缺乏公众参与等弊端。①因此，环境治理模式创新势在必行。近些年来，合作型环境治理在美国、澳大利亚等西方国家已成为解决复杂环境问题的一种新型治理模式。在空气和流域水污染防治、生态系统恢复、区域环境规划、土地利用和开放空间的保护等领域，合作型环境治理渐渐取代了命令控制型规制、集中计划、技术官僚管理等传统环境管理形式。从理论上讲，无论对政府还是对参与者，合作都会带来各种好处，例如减少环境冲突、防止诉讼、降低交易本钱、推进环境工程的实施、提高解决问题的能力等。合作为中国以解决复杂环境问题为目标的治理模式创新提供了一个新方向。但是，合作并不意味着将政府环保机构、企业、环保组织以及公众等相关元素放在一起，就能够顺利实现环境的可持续性。本文以合作型环境治理的概念界定为基础，通过对它的类型、影响因素和评估进行梳理，以期能为我国环境污染问题的合作治理实践起到一定的理论指导作用。一、合作型环境治理的缘起与内涵(一)合作型环境治理的缘起托马斯・孔茨(TomasKoontz)指出："如果20世纪是管理的时代，那么21世纪将是合作的时代。”②这种转变对于环境问题而言特别明显，因为环境决策的制定过程正逐渐从集中控制转向多部门合作。合作型我们面临跨界水污染、空气污染、土壤污染等复杂的环境问题，因而需要汲取国外的先行经验，借鉴国外合作治理的理念与做法，以推动环境治理模式的创新。我国对复杂的环境问题的治理可以从已有的研究中得到以下方面的启示：第一，我们应该化解部门之间、机构之间和区域之间的边界隔阂，调动政府、非营利组织、企业、公众的积极性，实现政府机构间、公私部门间、公众与企业间等多种形式的合作；第二，区域环境决策的制定权不能只掌握在环境管理机构的人员手中，而应该以解决实际问题为导向，适当地转移到地方利益相关者手中；第三，要使合作行动富有成效，公共管理者需要制定开放性与包容性的规约，探索可行的内部冲突解决方案，建立信息交流机制和利益平衡机制；第四，评估工作既有利于及时完善合作治理制度，也可以激励利益相关者参与合作。合作型环境治理的评估应根据合作的目标来确定评估的内容和选择评估的标准，且做到信息公开化。①朱德米：《从行政主导到合作管理：我国环境治理体系的转型》，载《上海管理科学》2008年第2期。②TomasKoontz,"WhatDoWeKnowandNeedtoKnowabouttheEnvironmentalOutcomesofCollaborativeManagement?",PublicAdministrationReview,Vol.66,No.l,2006,pp.111-121.③LearyRosemary,CatherineGerard&LisaBlomgrenBingham,"IntroductiontotheSymposiumonCollaborativePublicManagement",PublicAdministrationReview,Vol.66,No.1,2006,pp.6-9.④JohnM.Bryson,BarbaraC.Crosby&MelissaMiddletonStone/'TheDesignandImplementationofCross-sectorCollaborations:PropositionsfromtheLiterature'\PublicAdministrationReviewMolCG,No.LZOC^pp.44-55.⑤KirkEmersonjinaNabatchi&StephenBalogh/'AnIntegrativeFrameworkforCollaborativeGovernance"zJournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.22,No.lz2012,pp.l-29.©ElizabethMoore,"ResearchNoteaTypologyofCollaborativeWatershedGroups:Citizen-based,Agency-based,andMixedPartnerships",Society&NaturalResources,Vol.16,No.5,2003,pp.451-460.⑦MichaelMcGuire,"CollaborativePublicManagement:AssessingWhatWeKnowandHowWeKnowIt",PublicAdministrationReview,Vol.66,No.1,2006,pp.33-43.⑧LuisaDiaz&KatrinaMille/'RethinkingaTypologyofWatershedPartnerships^GovernancePerspective'\PublicWorksManagement&Policy,Vol.20,No.1,2014,pp.29-48.©EmmanuelYeboah/'RisingtotheChallengedFrameworkforOptimizingValueinCollaborativeNaturalResourceGovernance”,ForestPolicyandEconomics,Vol.67,No.4,2016,pp.20-29.©SteveSelin/'DevelopingaCollaborativeModelforEnvironmentalPlanningandManagement”,EnvironmentalManagementVol.19zNo.2,1995zpp.189-195.(ll)SusanMacKenzieJntegratedResourcePlanningandManagement:TheEcosystemApproachintheGreatLakesBasinzLondon:IslandPress,1996,pp.142-144.(12)WilliamD.Leach/'MakingWatershedPartnershipsWork:AReviewoftheEmpiricalLiterature“JournalofWaterResourcesPlanningandManagementzVol.l27zNo.6,2001zpp.378-385.(13)ChrisHuxham&VangenSiv/'LeadershipintheShapingandImplementationofCollaborationAgendas:HowThingsHappenina(notquite)Joined-upWorld”,AcademyofManagementJournal,Vol.43,No.6,2000,pp.1159-1175.(14)JohnEcheverria/'NoSuccessLikeFailure:ThePlatteRiverCollaborativeWatershedPlanningProcess",EnvironmentalPolicyandGovernance,Vol.20,No.3,2010,pp.147-158.(15)MatthewSchuckman/'MakingtheHardChoices:ACollaborativeGovernanceModelfortheBiodiversityContext"zJournalofEnvironmentalPolicy&Planning,Vol7No9200Lpp.343-347.(16)RicardoS.Morse&JohnB.Stephens,"TeachingCollaborativeGovernancephases,Competencies,andCase-basedLearning"JournalofPublicAffairsEducation,Vol.28,No.9,2012,pp.565-583.(17)JosephC.Santora/'CollaborativeLeadership:HowCitizensandCivicLeadersCanMakeaDifference”,BusinessHorizons/Vol.38/No.3,1995/pp.89-91.(18)RichardD.Margerum/'OrganizationalCommitmenttoIntegratedandCollaborativeManagement:MatchingStrategiestoConstraints",EnvironmentalManagement,Vol.28,No.4,200Lpp.421-431.(19)WalidAnsari,"EducationalPartnershipsforPublicHealth:DoStakeholdersPerceiveSimilarOutcomes?"zJournalofPublicHealthManagementandPractice,Vol.9,No.2,2003,pp.136-156.(20)MaurerIndre,VeraBartsch&MarkEbers/'TheValueofIntra-organizationalSocialCapitakHowItFostersKnowledgeTransferjnnovationPerformance,andGrowth”,OrganizationStudies,Vol.32zNo.2,2011/pp.l57-185.(21)BarbaraMurdock,CarolWiessner&KenSexton/'StakeholderParticipationinVoluntaryEnvironmentalAgreements:Analysisof10ProjectXLCaseStudies”,Science,Technology&HumanValues,Vol.30,No22005,pp.223-25Q(22)PatriciaJ.Orr,KirkEmerson&DaleLKeyes/'EnvironmentalConflictResolutionPracticeandPerformance:AnEvaluationFramework”,ConflictResolutionQuarterly,Vol.25,No.3,200&pp・283-301.(23)WilliamD.Leach/'CollaborativePublicManagementandDemocracy:EvidencefromWesternWatershedPartnerships"zPublicAdministrationReview,Vol.66,No.L2006,pp.100-110.(24)DonnaJ.Wood&BarbaraGray,"TowardaComprehensiveTheoryofCollaboration"zTheJournalofAppliedBehavioralScience,Vol・27,No.2J99Lpp.139-162.(25)SarahConnick,"OutcomesofCollaborativeWaterPolicyMaking:ApplyingComplexityThinkingtoEvaluation",JournalofEnvironmentalPlanningandManagementVol・46,No・2,2003,pp・177-197・(26)EllenRogers&EdwardP.Weber/'ThinkingHarderaboutOutcomesforCollaborativeGovernanceArrangements"zTheAmericanReviewofPublicAdministrationzVol.22/No.5/2010zpp.l-22.(27)JenniferC.Biddle/'GoalSpecificity:AProxyMeasureforImprovementsinEnvironmentalOutcomesinCollaborativeGovernance"/JournalofEnvironmentalManagement,Vol・14.No,5,2014,pp.268-276.(28)LynnA.Mandarano/'EvaluatingCollaborativeEnvironmentalPlanningOutputsandOutcomesRestoringandProtectingHabitatandtheNewYork-NewJerseyHarborEstuaryProgram'\JournalofPlanningEducationandResearch,Vol.27,No.4,2008,pp.456-468.环境治理的兴起反映了社会的开展和环境的变化，但其主要源自三个方面的原因。其一，"自上而下"的管理方式无法有效应对新兴环境问题。随着非点源污染成为环境恶化的"罪魁祸首"，一系列命令控制型政策，例如"水清洁行动计划"、"清洁空气行动计划”等等，只能相对有效地控制"管末"(endofthepipe)污染，而无法从根本上解决扩散性的、跨界的环境问题。快速城市化进程导致的资源消耗的增长加速了环境的恶化，此外，生态环境内部的复杂性在提高，各类资源之间相互依赖，生态系统的整体性很强。即使是负责实施环境监管工作的政府职能部门，包括美国环境保护署、土地管理局、林务署，也已经认识到“自上而下”的管理方式在处理新兴环境问题时存在明显的缺陷。环境问题的解决不能单纯依靠政府官员和政府机构，应更多地采取合作式的、以社区为基础的方法。其二，公众对政府缺乏信任。传统的环境管理方式在过去的几十年里屡遭批判，这在很大程度上是因为重要的环境决策往往由远离地方争端和缺乏民主合法性的政府部门的专家来制定。事实上，墨守成规的政府机构难以制定出切实可行的、长期有效的环境问题解决方案。忽视公众需求的环境管理行动缺乏弹性、短视近利，容易产生法律、行政方面的冲突。公众对政府及其"碎片化”的环境管理制度失去了信任，希望获取一种比传统方式更有效的参与环境决策制定的途径。让公众全面深入地参与政府决策已成为政府重获信任的为数不多的方法之一。环境管理中的合作为公众参与决策制定提供了沃土，因而在一定程度上有助于修复公众对政府的信任。其三，"新公共管理运动"推进了环境治理的分权化。1980年代全球范围内兴起的"新公共管理运动"聚焦于基础设施建设中的公私伙伴关系、公共产品的有效供给和非规制政策工具的使用，极大地推进了政府治理的分权化。在这种趋势下，地方利益相关者获得了区域环境问题的治理权。多样化的行动者从不同的部门、行政区域进入到环境治理领域，形成了自我组织的伙伴关系、网络和区域协定。这些能发挥协调和“元治理"作用的制度安排是合作治理的典型形式。（二）合作型环境治理的内涵广义而言，治理指的是在公共和/或私人部门内的管理活动。更具体地讲，治理是指能够维系合作伙伴关系的一系列协调与监督活动。③公共管理视角下的合作意味着"两个或更多的组织为了共同实现各自无法单独取得的结果，从而在信息、资源、能力和行动等方面进行共享或联合"④。作为一种独特的制度形式，合作治理以合作为基础，旨在应对日益复杂的社会问题和政府资金短缺所带来的挑战。学者们从不同的视角关注合作环节以及参与者的群体构成，因此合作治理的概念在理论界存在多种理解。其中，对这一概念作出的内容最为广泛和丰富的界定是将合作治理视为"为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共机构边界、跨政府层级和/或跨公共、私人、公民团体的公共政策决策制定和管理的过程和结构"。⑤合作型环境治理是合作治理理论在环境领域中的具体应用，同时也是最具代表性的合作治理实践之一。尽管合作型环境治理近年来已成为公共管理学科中的一个研究热点，然而我们发现该领域并没有对合作治理概念作出界定。借鉴柯克•爱默生(KirkEmerson)为合作治理给出的定义，本文认为，合作型环境治理是一组相互依存的利益相关者为了解决复杂的环境问题而建立跨域(cross-boundary)的合作伙伴关系，并以平等协商的方式参与环境决策制定的过程和制度。复杂的环境问题具有如下性质。第一，关联性。复杂的环境问题涵盖了假设干个相互关联、重叠的子问题，很难对其进行清晰的区分，也无法准确地将其纳入到现有的行政部门戈吩框架内。第二，模糊性。环境管理部门的立场和利益不明确，在解决问题的过程中容易产生冲突。第三，动态性。环境问题总是在不断地变化，"微小”事件有可能演变成大"灾难"。第四，持续性。环境问题一旦解决，并非"一劳永逸"，而是会在社会、经济等其他领域产生新问题。由此可见，复杂的环境问题是任何一个政府部门都无法独立解决的，需要由利益相关者以合作伙伴关系的方式协同解决。"域"可以理解为组织界限或地理空间，因而跨域强调的是组织上的跨部门、地理上的跨行政区划以及超越传统公私部门分野。合作活动的发起者不囿于政府部门，可以是任何组织或者个人。此外，合作型环境治理是一个以对话为特征的协商过程。参与者公开地共享解决问题的知识和信息，有平等的机会反映其偏好，能理解和尊重他人的观点。从平均主义的角度来看，合作型环境治理能提高利益相关者的满意度，尤其能够增进环境决策的可接受度。在其他场合，合作型环境治理也被称为“合作型环境保护"、"参与式自然资源管理"以及"共同治理”等。但总体来说，合作型环境治理与传统的环境管理模式之间的差异表达在四个维度：首先，合作型环境治理本质上是多个行动主体之间的互动；其次，合作型环境治理通常包括磋商、建立共识、解决问题等环节，为的是实现共同的目标；再次，利益相关者自愿设计的制度成为合作过程的规那么和规范；最后，决策制定权不是集中在政府机构，而是以问题为导向在利益相关者中重新分配。二、合作型环境治理的类型正如伊丽莎白・莫尔(ElizabethMoore)所言，类型的划分有助于理论建设，并为实践者分析和评估自己的工作提供概念性指南。⑥合作型环境治理发生在不同的治理主体之间，既有垂直方向上不同层级政府之间的合作，也有水平方向上公共部门、私有部门、非营利部门之间的合作，还包括网络化环境中截然不同的向上、向下、向外的管理。环境治理中的合作可以是高度正式化和持久的安排，也可以是非正式的、临时的、短期的协调合作。借鉴迈克尔•麦奎尔(MichaelMcGuire)在对组织间关系变革的研究中所提出的分类方法，可以根据时间和关系程度将合作型环境治理作如下划分。⑦第一类是间歇性协调(intermittentcoordination),,两个或更多的组织在相互调整、相互适应地实施有着同一目标的政策和程序时，经常会发生这种合作。在这种情况下，组织间的互动程度处在较低水平，资源共享也相对较少，各个组织的使命也只限于自身的职责范围。这种合作方式通常出现在突发环境事件应急管理的过程中。第二类是临时性工作组(temporarytaskforce)o它的成立是为了完成一个具体的和有限的目标，例如制定水质标准、解决社会关注事件等。当目标完成后，它就迅速解体。与间歇性协调一样，合作主体间资源共享的规模有限。第三类是长期或经常性的协调。这种类型的合作是长久