湖北省养老保险基金缺口案例评析课件

案例评析从全国的基本情况而言，国家正在做出积极的努力改革和完善养老社会保险制度，一个重要目标是养老保险基金的收支平衡，保证制度的可持续发展。拥有13亿人口的中国已日益感受到“银发浪潮”带来的压力。政府也正在不断完善养老保险制度，改革基金筹集模式，建立多层次养老保险体系，以实现养老保险制度的可持续发展，以应对迫在眉睫的人口老龄化高峰。在实现基本养老保险制度的统账结合制度的同时，中国政府进一步扩大了基本养老保险的覆盖面。中国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工，1999年，中国把这一范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，2002年，城镇灵活就业人员也被纳入其中。今后一个时期，非公有制经济、个体经济、外商投资经济的从业人员和灵活就业人员将是中国社会保险扩大覆盖面的重点。由于1997年体制转制的过程中产生了数万亿元巨额隐性债务未得到有效解决，此后养老金运转一直呈现收支严重不平衡的态势。征缴的养老金收不抵支，每年大约有四五百亿元缺口，一直由中央财政在拨付；个人账户被挪用于统筹，“空账”规模已经积累到7000多亿元。从本案例的事实来看，湖北省基本养老保险基金的收支不容乐观。，收支缺口逐年扩大，不得不依赖于财政的兜底来保证制度的可持续运行。就影响养老保险制度运行的情况而言，造成基金缺口的成因有四个方面：老龄化，赡养率提高；经济运行质量不高，企业陷入低谷；制度内在缺陷；基金管理不善。可以看出，既有制度外的影响因素，也有制度内的影响因素，具体分析可概括为筹资渠道单一、覆盖面窄、参保单位职工漏保、缴费工资不实、征缴率低、替代率高、法定退休年龄偏小、提前退休现象严重、领取养老金条件过于宽松、基金管理运营低效、挪用和流失等。

目前参保单位从企业的利益出发，通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况比较严重，这样，社会保险制度核定的缴费工资总额小于统计口径的工资总额。收缴率下降对保费收入的减少和保费率上升的副作用已被广泛认识到，但是供款基数缩小对保费收入的减少和保费率上升影响的副作用尚未引起足够的重视。目前统账制度高缴费率的原因之一是费基太小。2、扩大社会保险覆盖面面临一系列现实问题。社会保险制度希望通过扩面增加收入的目标因客观原因打了极大的折扣，具体原因有多方面：（1）对企业而言，扩大社会保险覆盖面的直接效果是增加了企业人工成本，消解了企业的可支配利润，企业往往持消极被动的态度对待政府的扩面政策。（2）制度设计对纳入农民工的利益考虑不够。至少在目前，相当一部分农民工并没有终老流入地的打算，而且目前社会保险在如何异地转移问题上并没有一个全国统一的说法。所以，如果不是为本地的利益着想的话，强制农民工参加社会保险并非良策。（3）政府的不当行为及管理环节造成了一些不利影响。个别地方仍存在地方保护主义现象，对招商引资所办的部分企业，当地政府承诺其不参保，即使参保也只为中层以上管理人员等部分人员办理。3、要区分三个概念养老保险财务制度变量影响因素中还要特别区分三个概念：缴费率、收缴率、替代率。(1)缴费率1995年湖北省在设计基本养老保险基金模式时，曾对养老保险基金筹集与退休费用支出的总体状况进行过反复测算当时认为采用企业约14%的统筹缴费率与个人8%左右的缴费率，假设在未来50年的时期工资增长率保持8%、在职人员与退休人员的增长率分别保持3%、5%等条件，就可以渡过人口老龄高峰，而且到2050年还可以有部分积累。事实上，目前全省基本养老保险实行的仍是以市县为统筹单位的保险格局，单位缴费率方面，尚未实现全省统一，大致缴费比例在7%~25%之间，平均缴费率超过20%，加上个人缴费率6%~7%，总的缴费率大大高于预期，并且不得不保持较高的缴费率。

缴费率高对中国这个以劳动力价格低廉著称的发展中国家来说无疑提高了产品成本，损害了企业竞争力。高缴费率提高了参保的“门槛”，使扩大覆盖面变得缓慢而艰难，尤其是一些年轻职工比重大的非公有制企业，为了追求利润最大化，往往想方设法逃脱参保。数据显示，全国自2000年以来，参保人数年平均增长只有4.04%，低于退休人数6.64%的年增长速度。来自世界银行的研究表明，按照1997年以来执行的制度，如果没有财政补贴，即养老体系的赤字完全由当年缴费承担的话，要使养老金体系达到平衡，那么中国的企业和个人需要承担的缴费率将达到工资总额的37%。长期依靠高缴费率和财政补贴支付养老金带来的压力将使政府和参保者不堪重负。（2）收缴率养老保险费是基金来源的主渠道，尽管历来非常重视养老保险费的征缴，并且采取了税务机关代为征收的措施，征收情况每年都纳入政府的目标考核，但是，无论是去年改为税务征收，征缴率仍然趋于下降。1999年是93.42%，2000年为92.25%，2001年是88.5%，2002年以后处于85%左右。不少企业经营效益尚未好转，这是企业拖欠养老保险费的最主要原因。在经济结构调整和国内外市场竞争日趋激烈的情况下，一些企业的生产方式和经营策略还没有根本改变，使不少企业遇到这样那样的困难和问题，甚至陷入困境，再加上上缴的保险费比例偏高，使一些企业不堪重负，无力缴纳养老保险费。（3）替代率。过高的替代率也导致养老保险费用支出增加，加重企业负担。总的来说，一方面是养老保险覆盖率低，保障极其有限；另一方面，现行养老金制度无论在统筹部分还是个人账户上都是一个不可持续的财务制度。将一个不具备财务可持续性的制度扩大执行，实质上是将负担转嫁后代，债务包袱越背越重。据统计，欠费达百万元以上的企业有几十户之多。纺织、服装、饮食行业的欠费也在不断加大。诸如此类，许多亏损企业扭亏为盈的局面尚未形成，拖欠额不断加大，严重削弱了养老保险的保障功能。拓展分析：人口红利期可以缓解基金缺口的快速扩大

2005年5月，世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。从理论上分析，人口红利期可以缓解基金缺口的快速扩大。所谓“人口红利”指的是这一时期内生育率迅速下降，少儿与老年抚养负担均相对较轻，总人口中劳动适龄人口比重的上升，在老年人口比例达到较高水平之前，形成一个劳动力资源相对比较丰富，对经济发展十分有利的黄金时期。根据中国人口普查的结果分析，中国近15年劳动年龄人口持续保持在高位，养老负担率整体上较轻。在这种有利的人口红利期，要设法将潜在的制度运行的有利因素转化为制度可持续发展的现实因素和内含变量。

在此基础上，还要探讨养老保险制度可持续性发展的具体对策，以缓解基金缺口的紧迫需要。结合城镇从业人员和实际参加养老保险制度人数的实际状况、制度赡养率以及自我负担系数的变化趋势来看，养老保险制度的可持续发展面临着严峻的挑战。当前最为紧迫的任务是，按照基金收支的平衡要求，采取措施大力调整影响制度可持续运行的相关变量，增加养老基金收入调整基金支出，最大可能地缩小基金缺口，减轻财政养老社会保险基金的压力。值得注意的是，由于覆盖范围的扩大和个人账户的空账，使政府正在积累着大量的未来偿付责任，在人口日益老化的形势下，制度将面临更加严重的财务困境。为了解决当前和今后的基金缺口，应付制度未来的财务危机，分摊转制成本，实现统账结合制度的平稳运行，需要积极探索应对的政策措施。第一，地方财政每年应安排预算来充实养老保险基金。目前推行的国家、企业、个人三方负担机制并未真正建立，国家虽然提出养老保险基金来源要多渠道，但职工个人缴费率已提高到8%，企业负担比例20%，企业和个人已不堪重负。国家既然一再承诺养老保险基金不敷使用时由“财政兜底”，究竟何时兜底，不能等到保险基金枯竭或濒临枯竭时再来兜底，最好每年预算进行安排，到达兜底的目的。各级财政应不断提高社会保险支出占整个预算支出的比重，列出预算，按一定的比例逐年向社会保险基金补充，变一次兜底为分期兜底。第三，尽快完善有关企业参保的相关配套政策。在扩面、关系接续工作中，要促使各地社保经办机构自觉增强基金实力，提高基金抗风险的能力，最大限度地扩大养老保险覆盖面。同时，要建立缴费约束机制，促使参保者依法参保，自觉缴费，据实缴费，从而强化权利与义务对等的原则。尽快出台流动人口待遇的支付形式。目前城市有大量农民工，其就业非常不稳定，建议制定更为灵活细致的管理办法，吸引这部分人员参保。在机关事业单位与企业职工之间基金转移、个人账户建立方面也需要给予明确政策规定，尽快制定相关政策。第四，完善企业退休职工的退休制度，加强提前退休审批工作。建立由劳动保障、工会、卫生等部门组成的劳动鉴定组织，建立健全规章制度，把好提前退休的鉴定关、审批关和监察关。任何部门和单位不得放宽条件，乱开退休的政策口子，同时对那些违反规定的医务鉴定人员、审批人员予以严肃处理。不允许提前退休职工进入养老保险社会统筹，而由企业发放，达到法定正常退休年龄后，再由社会保险机构发放。并且，减发提前退休人员的基本养老金。在提前退休人员的提前退休期间，即从实际退休之日到法定正常退休年龄止，每年减少一定比例的退休金。在养老金计发办法上，也应该采取一定的办法，减少提前退