第三章 政策系统

第三章政策系统第一节政策主体第二节政策客体第三节政策环境第一节政策主体

政策主体：指直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。官方决策者（直接主体）：立法机关、行政机关、司法机关及某些领袖人物非官方参与者（间接主体）：利益集团、政党、公民个人、大众传媒、思想库官方决策者（一）美国（“三权分立”制）：关于税收、人权、福利和劳工关系等方面的政策由国会制定；外交政策方面，国会更有可能听任总统领导。英国（议会制）：政党提出→文官起草→政府（首相或内阁大臣）提交议会→议会对议案批准和通过。拉美国家（独裁体制或权威体制）：立法机关受行政机关的严密控制，几乎难以在独立决策意义上立法。中国（中央集权制）：人民代表大会是国家最高权力机关和立法机关。

立法机关：国会、议会、代表会议、全国人民代表大会及其常务委员会。官方决策者（二）

行政机关：行政部门不仅影响公共政策的制定，而且还制定和实施政策。在美国，国会越来越依赖于总统提出的立法建议，特别是在外交、国防、军事领域，总统拥有很大的权力。在中国，国务院即中央人民政府不仅是最高国家权力机关的执行机关，而且是最高国家行政机关；地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，还有权制定具体的政策法规。执行、制定公共政策时，政府干预要适度。

下页传统行政学坚持政治与行政“二分法”，即公共政策由政府中的“政治部门”制定，行政部门只是实施这些政策。然而，人们已经越来越明确地意识到政策制定与政策执行密不可分。如今，行政机关在政策制定和实施过程中的地位和作用越来越突出，人类进入了一个“以行政为中心”的新时代。官方决策者（三）

司法机关：一般被称为“法院”。美国：法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策产生重大影响。司法审查权：法院有权决定立法机关、行政机关的活动是否违宪，并有权宣布其与宪法相冲突的活动无效。法令解释权：法院有权解释国会通过的那些抽象而又容易引起歧义的法规。加拿大、澳大利亚、德国等西方国家：法院也拥有一定的司法审查权，但它们对公共政策的影响远不如美国法院。一些发展中国家：司法部门不具备政治决策的功能，司法行为对公共政策的影响微乎其微。非官方参与者(一)利益集团 由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。政党政党常常履行一种“利益聚合”的功能。在实行两党制的国家(如英、美)，政党总希望能够获得更多选民的支持，因而在其政策纲领中试图更多地体现多数人的需求。在实行多党制的国家(如法)，政党只代表着各种相对狭隘的利益。在实行一党制的国家(如苏)，政党是政策主体的核心力量，在政策制定中起主导作用，公共政策在一定程度上完全可以被视为执政党的政策。非官方参与者(二)公民： 参与政策过程的主要途径包括：

(1)直接投票

(2)推选代表参与政策制定

(3)使用威胁手段

(4)参加政治党派和利益集团

(5)制造社会舆论或进行游说

(6)以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导

案例：“一个乡党委书记的心声”非官方参与者(三)非官方参与者(四)大众传媒：主要指广播、电视、报刊、杂志、书籍、网络等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具，有“第四种权力”之称。大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的。

视频[[新闻调查]调查“躲猫猫”(20090314)思想库(现代政策研究组织)：官方思想库、半官方思想库、民间思想库、国际思想库。下页大众传媒的特点传媒是传播政府政策意图的有效工具传媒是社会舆论的风向标：它能有效地向官方决策者反映社会所需和公众所求。传媒是社会舆论的导向舵：它能在很大程度上引导公众的价值取向，产生一定的宣传力量。传媒是社会信息分配的中枢第二节政策客体

政策客体：指公共政策所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。

社会问题：指社会正常发展过程中出现的偏差，或者说是实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。但是，并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决。目标群体：指受公共政策影响和制约的社会成员。下页什么是社会问题社会问题是一种客观条件：即其存在状况和数量大小能够被人们所认识。

客观条件是社会问题存在的必要条件，但不是充分条件。社会问题是一种主观定义：即人们对客观情况的察觉和认识。社会问题受价值判断的影响：社会问题会涉及价值观的双重冲突，人的价值判断不仅能起重要的推动作用，有时还起阻碍作用。下页社会问题是一个关系到大多数人的问题社会问题的形成往往具有一个发展过程社会问题往往是系统性的问题目标群体的态度接受不接受完全接受部分接受积极接受消极接受完全不接受部分不接受积极不接受（强烈反对）消极不接受（不予合作）下页

目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，通常由于以下几个方面原因：政治社会化的影响：指政治观念（对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识）和政治行为模式的形成（遵纪守法，拥护社会制度等）传统思想观念和行为习惯的制约对政策形式合理与实质合理的看法：只讲实质合理，不讲形式合理，必然会走向人治；反之，必然导致教条。对成本收益的权衡对大局或整体的考虑避免受到惩罚环境条件的变化视频[周孝正]中国社会和社会问题当代中国的社会问题干个活电梯坠毁，过个车大桥坠毁；打个雷高铁追尾；下个雨满城泡水；开个会全国戒备;眨个眼肉价飙飞；上个访有去无回；喝个奶时间不对；摆个摊城管砸毁；炒个股终生后悔；打个车艾滋入腿；围个脖删贴封嘴；当个官槑槑消费；脱个衣星光生辉；傍个爹荣华富贵。

第三节政策环境

政策环境：指作用和影响公共政策的外部条件的总和。公共政策与政策环境的关系：环境决定和制约政策，起主导作用；政策改善和塑造环境，具有反作用。首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的；其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策；再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化；最后，公共政策对政策环境具有一定的能动作用

政策环境的构成因素地理环境经济环境政治传统与政治文化社会变迁国际环境政策环境的构成因素（一）地理环境

指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、矿藏甚至人种等自然构成。地理环境对政策系统的影响是永恒的。

下页孟德斯鸠：“地理因素说”地理因素说：认为法律不但与政治、经济联系密切，而且与所在的地球纬度、气温差别以及黄种人、黑种人、白种人等有密切联系。《论法的精神》

在热带尤其是靠近赤道的国家，法律中时常会出现早婚和一夫多妻的规定；地处温带的国家，其法律则时常会出现晚婚和一夫一妻的规定。 热带及亚热带国家盛行严刑峻法；温带和寒带的国家刑法较为宽松。下页

地理环境不仅为社会发展提供了各种可能性，同时也为政策的制定与执行提供了各种可能。 澳大利亚政府把畜牧业的发展视为国家的首要任务；加拿大以木材的采伐与加工为其经济结构主体；中东国家以石油开采与炼制为国民经济的主要支柱；

英国政府国防系统以海军部门为主导地位；瑞士政府以陆军力量作为国防主体。政策环境的构成因素（二）经济环境指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成。“报酬取决于经济环境”即一个人的劳动报酬不但取决于他本人的劳动数量和质量，还取决于这个人所处的经济环境。下页

社会经济环境对公共政策制定具有决定性的影响自然经济：由于其自给自足的特征，无须政府对经济活动进行协调管理，奴隶社会和封建社会公共政策经济职能微弱，管理经济的部门机构弱小，行使职能简化单一。资本主义的商品经济：为解决资本主义社会的固有矛盾，资本主义国家的政府不得不强化经济职能，通过各种经济政策对经济活动进行干预。有计划的商品经济：宏观计划职能由政府承担，微观调控由市场机制完成。政策环境的构成因素（三）政治传统与政治文化指一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感。政治文化是影响公共政策的一个重要环境因素，不同国家公共政策及其制定过程的差异可以用政治文化的不同来解释。政策环境的构成因素（四）社会变迁凡社会制度、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化都可叫做社会变迁。 我国经济转型期人口流动问题。案例“论权利属地化”

河南农民遭遇卖枣难含泪将满车枣撒入河中政策环境的构成因素（五）国际环境

指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。 和平与发展的国际环境为各国发展经济建设提供了有利条件，而国际环境的发展变化，必然在各国国内的形势上有所反映，进而构成对公共政策的影响。如1973年中东战争

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由于国际交流的扩大，国际社会中出现了许多需要各国政府联手解决的问题，如生态环境保护、外层空间开发、国际邮政通讯、控制人口过度膨胀、打击国际犯罪团伙、研究疑难病症、救济国际难民等，这些国际性问题的出现，使公共政策具有了国际性特征。一个国家所处的国际局势及所拥有的国际地位都是制定和调整内政外交政策的主要依据。随着科技的发展，国际环境因素对各国公共政策的影响将有增无减。1973年中东战