DELTA配电监控及数据采集系统SCADA合同授予案

DELTA配电监控及数据采集系统（SCADA）合同授予案一、事件原因Bangas政府能源与资源部提请亚洲开发银行批准DELTA电力供应公司（项目执行机构，简称DES）的如下推荐建议：即将一项涉及数据采集及监控系统（SCADA）的供应、安装及调试合同授予价格评估最低且技术、商务上基本符合要求的投标者－英国GEG有限责任公司。合同总金额相当于$20,128,820.00。在说明信中，Bangas政府能源与资源部还请求亚行同意项目执行机构的如下请求：即允许该执行机构在合同谈判的过程中与合适的投标者就减价问题进一步谈判。二、背景知识及相关事实（一）招标根据国际竞争性招标程序编写的招标文件是在26个月前发布的，有32家公司购买了招标文件。在整个招标期间内，招标人共对招标文件进行了12次修正，并都以书面形式送达给了所有招标文件的购买者。本次招标在招标文件规定的投标截止日正式开标，Bangas政府能源委员会（BPB）的代表、项目顾问以及投标者出席了开标会，共有8份投标文件被当众开启并宣读。下面表中列出了各个投标者的报价，并都已按开标当日Bangas政府中央银行规定的官方汇率的卖出价换算成了Bangas本国货币(Tk)。换算后的汇率如下：1美元＝35.8226Tk1英镑=70.4189Tk1德国马克=23.5133Tk1法国法郎=7.0172Tk1瑞典克郎＝6.3347Tk表1：开标价格（已校正了计算上的误差及折扣）投标者（依据上升升顺序排列）外汇FC价格

本币Tk价格全部报价换算成TTk比较序号中国电子公司（CCEC）美元9,549,8226511,730324,611,,327最低1德国西门子公司（Simonns）德国马克18,316,338918,720,8820449,399,,569+31.172法国Spiel法国法郎73,244,001523,748,0067537,715,,969+56.953瑞典ABC公司瑞典克郎98,124,224121,691,1138643,278,,767+87.764印度OMO公司美元16,625,002748,068,8802643,620,,494+87.865英国GEG公司英镑9,700,044838,000,0000721,068,,140+110.466美国Westernhhorse公司美元20,916,22219,531,2114758,804,,647+121.487新加坡Merliion公司美元51,669,882029,077,88461,880,0225,1388+448.738（二）评标投标者提交的所有投标文件均被项目顾问、BPB评标委员会（TEC）以及DES委员会进行了审查，以确定该投标文件是否完整、是否符合招标文件的要求。CEC,Simons,Spiel,ABC和OMO几大公司提交的投标在技术上和商务上与招标文件有严重的不符，被评标委员会否决。在剩下的投标者当中，GEG公司的建议被认为是可以接受的，Westernhorse和Merlion由于报价太高，对项目显然没有其他优势，因此未被做进一步的评估。现将拒绝上述投标的主要原因简要归纳如下：(1)中国CEC公司CEC公司的投标文件基本按照招标文件中技术规格的要求编写，并附有标准文本。招标文件明确规定：投标文件必须要对某些特定的条款做出特别的回答，CEC未能满足这一要求。给人的感觉好象是他们在许多方面错误地理解了招标文件中技术方面的要求。CEC在投标文件中提出了许多来自不同国家的供应商，他们毫无疑问都会在装运前检测他们的仪器设备，但是CEC却忽视了招标文件的下述要求：即整个集成化系统必须在装运到现场之前在制造者的工厂里进行检测，以确保硬件和软件的兼容性和可靠性。此外，投标文件中也未涉及到授权书的问题，SCADA控制系统软件的未来供应商通知CEC他们不准备向这个项目提供软件。其他不符合招标文件要求，或不能确定是否符合技术规格的地方还有：（1）未能满足特定的功能方面的要求；（2）没有功能已被证实非常良好的现成的仪器和良好的业绩；（3）缺乏对设备界面要求的理解；（4）报价中存在着可疑的担保；（5）由于技术上的误解导致的合同纠纷。CEC的投标被认为在技术上和商务上不符合招标文件的要求。（2）德国Simons公司尽管Simons公司是一个规模较大且以生产电子仪器和数据采集及监控系统（SCADA）元件而闻名的制造商，他们的报价也不符合招标文件中有关技术规格方面的一些特殊要求。他们所提供的硬件的主要元件是正处于研制过程中的新产品，而招标文件中特别强调要投标者提供现成的已被证实功能良好的仪器。此外，Simons忽视了分台界面的修正工作，特别需要指出的是，他们也未遵守合同中有关付款期限的条件规定。其他不符合招标文件要求，或不能确定是否符合招标文件所规定的技术规格的地方还有：(1)未明确阐释高分辨率图解（HRG）终端的功能(2)软件开发的总数额不确定(3)VDU格式以及数据库输入配置将由BPB公司而非Simons公司提供。(4)操作手册的制作被排除在外(5)没有提供足够数量的备用零件(6)未提出系统维护方面的建议(7)所提供的UPS系统仅是单一系统(8)模拟图表不能被前端处理机系统驱动(9)系统界面工作可能发生未知的费用增加方面的风险他们的投标被认为在技术上和商务上不符合招标文件的要求。(3)法国Spiel公司Spiel公司提出将与SODEC公司和Land&Gyro公司共同完成招标文件中所规定的各项任务，但是，投标文件中未就三个合作伙伴各自的投入、责任做出明确的规定。Spiel公司并未接受全部合同条件，而且建议修改其中的13个条款，其投标文件因之被否决。他们所提供的遥测仪器是新型的，不但功能如何未经证实，而且在许多重要方面与要求不一致。他们的投标文件也未涵盖招标文件所要求的全部工作范围，因为系统界面工作仅被部分地提及，尤其是输入/输出数据的格式化以及VDU展示器等内容未被包括进来。其他不符合招标文件要求，或不能确定是否符合招标文件所规定的技术规格的地方还有：（1）前端处理机系统要求更进一步的软件开发（2）RTUs不能被卸载（3）投标文件中未包括输入/输出数据的格式化，VDU展示器也将由BPB或其他厂商制造。（4）投标文件中未涉及有关可复制的局部区域网络专用设备的提供（5）存在着主要系统设备之间可能不一致的风险他们的投标被认为在技术上和商务上不符合招标文件的要求。(4)瑞典ABC公司ABC公司被公认为是SCADA系统的恰当的供应商之一，他们提供了大量的标准文本，但遗憾的是在许多方面与招标文件的技术规格要求不符。从他们投标文件所附的参考资料看，他们所提供的设备正处于研制过程中，而且投标文件中也不能明确肯定在未来的某一阶段系统将与操作者的工作站相结合。系统界面也仅被部分地提及，在安装过程中可能会发生费用增加、工作量加大的一些细节也被忽略掉了。他们所提供的高分辨率图解（HRG）软件被发现功能未经证实，因为ABC还从未向客户交付过一套完整的图解工作站系统（尽管他们肯定类似的系统正在制造，但在投标期内没有一个处于完整地运作过程中），而招标文件中要求主要设备必须经过至少一年的良好运行。招标文件中规定：合同的履行期限为自意向书发出后42个月，中标者必须保证按期完成合同。ABC认为完成全部工作的时间应为上述42个月再加签订合同所必需的时间。ABC也未提供足够的有关其自身的资格条件方面的信息，因为招标文件要求投标者必需具备在过去五年中、在潮湿的热带气候下至少圆满地完成过三个类似的合同的经历。此外，他们的投标不符合固定金额的交钥匙类合同的要求，因为他们声明仅在所供应的范围内承担责任。评标人还发现，招标文件中的许多重要内容（如UHF基站、UHIF分站，界面项目，控制电缆，W/Var变换器以及抗冷凝加热器）等在投标文件中未得到反映。招标文件中规定，有关设备缺陷的责任期间为12个月，从取得检验证书之日起计算。ABC仅同意责任期间为规定的合同期终了后12个月。ABC没有填写被认为需要在五年内提供的零件价格表，他们引证了总金额却未给出单位价格或零件总量。同样，也未对在十年内提供替换部件做出保证。招标文件中要求投标者提供分包者能力方面的证明，ABC也未提供。ABC的投标被认为在技术上和商务上不符合招标文件的要求。(5)印度OMO公司OMO公司在投标文件中提出了许多来自不同国家的供应商，他们毫无疑问都会在装运前检测他们的仪器设备。但是，招标文件中特别规定，为确保系统的兼容性，在供应商工厂进行的系统综合性测试必须在装运前完成。OMO则有意先将未经测试的设备主要部件运至现场，然后再在现场进行软件开发活动。这是不能被接受的，因为这样做不仅将使招标人难以获得一套稳定的、可靠的系统，而且也难以严格确定完成操作系统的具体时间范围。系统的界面工作也仅在投标文件中被部分地提及，这可能会导致不确定的费用方面的增加。总而言之，OMO的投标被认为在技术上和商务上不符合招标文件的要求。(6)英国GEG公司GEG公司在Bangas国已经设立了一家机构，而且具备从事这类工作的经验。GEG公司所安装的一套SCADA系统已经在Chita市成功地运行，监控着该市的配电系统。GEG提出了一份综合性的建议，项目顾问及项目执行机构DES认为该建议在技术上完全符合招标文件的要求。考虑到内容广泛的国外培训以及类似的培训已在Banga国的Chita项目中被提供，GEG提出他们可提供26人/月的外国培训（技术规格要求36人/月）。此外，他们要求开工地点必须已接通水、电、煤气而且应供其无偿使用，招标文件中却规定这些设施的费用将由承包商自行承担。上述不足，以及由于投标期内汇率的变化，他们只提供了相当于报价的1.95％的投标保证金（招标文件中为2％），均被认为是比较小的问题。GEG的报价被认为在技术和商务上基本符合招标文件的要求。(7)其他投标者最后两位投标者是美国的的Westemhorse和新加坡的Merlion公司,他们的投标文件因价格太高且未提供其他明显的好处，故未被做更深一步的评估。三、问题项目顾问拟定了评标报告，先呈交给Bangas能源委员会（BPB），在Delta电力供应公司(DES)开始正式界入后,本采购案被移交给DES，DES对项目顾问的评标报告进行了审查。DES的评估结果与项目顾问的基本一致，也建议将合同授予GEG公司。DES的评估报告呈交给能源与资源部（MER），能源与资源部采纳了他们的结论和建议。尽管MER接受了DES的将合同授予GEG的建议，他们还请求亚行许可其与GEG以ABC的报价为基础进一步就减价问题进行谈判。四、亚行有关人士的观点和评论本次采购中收到的所有文件均被亚行的有关人士进行了检阅和评论。他们表示有必要请MER或执行机构就评估报告中的某些地方进行澄清。特别是MER要求从被建议授予合同的GEG处获得价格降低的好处，这一问题必须澄清。后来他们收到了MER的一位副秘书对此问题所做的令人满意的澄清。在此基础上，他们起草了呈交给采购委员会的报告转给有关人员进一步征求意见。高级法律顾问没有提出法律方面的反对意见，同意将合同授予GEG公司，并且也拒绝了做为借款人的MER提出的与GEG进行减价谈判的请求，但是高级采购专家不同意将合同授予GEG公司，主要的反对理由参见附表所列。从DES编写的澄清说明中，ABC公司不能表明，正如技术规格所要求的那样，他们曾在过去五年中、在潮湿的热带气候下完成了三个以上的类似合同。因为ABC仅有一个合同可以表明曾在潮湿的热带气候下安装过最近开发的系统。但是，与本次招标的要求相比，这份合同也不尽符合，因为它未包含本次招标中所要求的高分辨率图解（HRG）软件。ABC也不能保证42个月的合同完成期。他们虽然也提出了42个月，但附加了两个条件：一是生效的合同必须在一个月内签订，二是预付款必须在意向书发出后两个月内支付。GEG则同意将合同完成期定为“收到付款人发出的开立信用证的指令后180天”，预付款也仅要求10％。项目顾问和DES接受了GEG所提议的工作日程（因为对于完成合同、开立信用证和10％的付款而言，180天被认为是绰绰有余的。）有关方面相继接到了中国CEC，法国Spiel，印度OMO公司的陈述材料，并将其转交给执行机构进行评论。CEC陈述说：GEG未满足招标文件对参照项目的数量要求。但这一观点不能得到支持，因为项目顾问和DES认为GEG曾承担过的三个项目就可作为参照项目。法国Spiel，印度OMO公司的投标被所有评标人判定为在技术和商务上不合格，DES在对他们的申辩做了更进一步的考察后断定毫无价值。ABC则声称GEG的投标中有许多问题可能未被评标者们发现。在亚行的要求下，项目顾问和作为执行机构的DES共同派出了一名代表亲赴亚行总部，对上述投标者的申诉材料进行了复查。五、建议1.在前述工作的基础上，并根据Bangas国政府能源与资源部通过执行机构提出的建议，采购委员会被建议批准将一份SCADA系统的供应、安装及调试合同授予英国GEG公司──即本次招标中价格评估最低且在技术和商务上基本符合招标文件要求的投标者，合同总金额为9,700,048英镑和Tk38,000,000，相当于20,128,820,00美元。Bangas国政府能源与资源部（MER）请求亚行同意项目执行机构与中标者就减价问题进行谈判，这一要求不应成为授予合同的条件。附件一对GEG成为中标者的反对意见高级采购专家反对将合同授予GEG，理由如下：1.GEG的投标中包含了许多不可接受的技术和商务上的偏离，也应被视为不合要求并给予否决。2.GEG不具备招标文件中所要求的曾在过去五年中、在潮湿的热带气候下至少圆满地完成过三个类似合同的经历。他们提供了三套同等规模系统作为参照，但这三个系统均处于温带国家。他们还援引了其他两套在回归线附近的系统作为参照，但此两套系统在规模上要小得多。3.GEG不能证明系统的主要设备（特别是RTU）具有招标文件所要求一年以上的成功运行经验。GEG打算供应一台新的RTU，并声明该仪器是在以前运行良好的RTU的设计基础上进行升级换代后的产品。4.GEG不应被允许撤回下述两点令人难以接受的偏离：（1）仪器设备将按现行标准设计，但必须符合招标文件中的所有技术要求，GEG未对这一要求做出保证；（2）GEG保留了提供替代品而非招标文件所要求的仪器设备的权利。5.GEG的投标文件是附条件的（它要求必须在180天内收到下述材料），故不应被接受：（1）从英国当局取得批准；（2）金额为合同总额的信用证；（3）10％的预付款额。6.尽管合同总则中的一条规定允许价格有±15%的变化，GEG还是拒绝撤回一项条件，即：一切变更均应在三个月内提出，如果这些变更要求依定价表规定都将被收费。7.本次评标持续了相当长的时间（长达21个月之久），在此期间，投标者不断被要求延长其投标有效期，他们对于这种似乎永无休止的做法怨声载道；两个投标者（其中一个很有竞争实力）因此退出了竞赛。8.投标者和亚行理事会成员均对本次招标的长期拖延以及评标活动提出了许多意见。9.在上述投标者提出的意见中，有些直接涉及每个投标者彼此的一些细节，这表明在整个过程有泄密现象发生。附件二、采购委员会的讨论及决定摘要一、委员会的审议I.在开始讨论时，采购委员会主席提请各位成员注意以下事实：（1）SCADA是以计算机为基础的控制系统和数据采集系统；（2）自从开标以来，21个月已经过去；（3）承包商/供应商以及理事会成员都提出了一些重要的意见。2.委员会继续对有关人士提出的反对将合同授予GEG的意见要点进行了审查。3.委员会注意到，严格地讲，GEG并不具备招标文件中所要求的曾在过去五年中、在潮湿的热带气候下至少圆满地完成过三个类似合同的经历。但是，在所有投标者中，GEG是最接近于证明自己具备招标文件所要求的承担工作所要求的经验，因为它引用了三个在温带国家的相同规模的系统、两个在潮湿热带气候下较小规模的系统作为参照。4.在主要仪器设备的运行经验问题上，特别是RTU，争论主要集中在：在以前运行良好的RTU的设计基础上进行升级换代后的产品不应被视为功能未经证实的新产品，否则的话，大家都会对过时的老型号坚守不放，不能充分地利用先进技术。5.尽管GEG已经撤回了使用替代仪器的说法，对于这一偏离招标文件要求的做法，讨论集中在：（1）GEG投标文件所包含的上述偏离是较严重的，这是否将导致其不符合招标文件的要求；（2）GEG撤回了自己的上述偏离，这是否等于对投标文件进行了实质上的修改。如果是，在招标过程中是绝对不允许发生这种现象的。有人主张说，尽管GEG保留了使用替代设备的权利，这种替代设备的使用还需经项目工程师批准。因此，GEG撤回上述偏离并没有改变投标文件的本质，也未在招标过程中取得超越于其他投标者之上的不公平优势。6.关于GEG提出的180天的合同期限，有人认为这是必要而合理的规定，不应将其等同于一个附条件的投标。从英国当局获得批准是一个要求，但实际上仅仅是一个正式手续，况且委员会得知GEG事实上已经获得了批准。DES认为，180天的期间对于签发信用证、预付10％的合同款项来说是适当的，甚至是绰绰有余的。7.GEG坚持用“一切变更都必须在3个月内提出”来代替合同中规定的“允许在合同期内有±15%的价格浮动”，这被认为是可以理解的一种保护性条款，是将对项目执行过程中可能发生的各种惯常性拖延考虑进来后做出的规定。这是一种对招标文件要求的偏离，但不是导致投标不符的偏离。8.总的说来，委员会对所收到的全部投标文件的总体质量都不大满意，即使对被推荐的中标候选人──GEG公司而言，也不能说是提交了一份完全符合招标文件的投标文件。评标过程中的长时间拖延使情况变得更加不尽人意，并导致很有竞争实力的投标者的撤出。大量意见的提出，以及评标过程中明显的失密，使问题更加尖锐。此外，鉴于本次招标所采购的仪器在技术上的改进和革新非常迅速，长久的拖延可能使其在交付时就已过时落伍，这是真正应该关注的地方。9.鉴于上述种种情况，委员会产生了如下想法：招标文件是否应被改进和更新，招标活动是否应重新进行？由于电子产品的价格总趋势是下降的，因此重新招标将会得到比本次招标低得多的投标价格。10.项目高级工程师认为，如果重新招标，项目还将被至少延长12个月，这是DES难以接受的，因为他们急需利用SCADA降低配电系统的高额损耗。另外，重新招标可能被指责为是为了照顾那些在上一次招标中不符合资格或表现不佳的投标者。二、委员会的决定11.委员会决定，项目顾问应尽快对招标文件进行一次审核，并仅邀请参加上次投标的8个投标者重新提交新的投标文件。委员会认为尽管这会额外增加3－4个月的时间，但将使Bangas国在将来获得长久的受益。问题探讨1.总的看来，你认为在本次招标中，招标人从投标者处得到了在数量和质量上均符合其期望值的响应吗？2.你认为招标文件中是否存在着严重的缺陷，导致投标价格相差极为悬殊、投标文件偏离招标文件的地方差别极大。3.本次招标若采用两阶段程序，是否会取得更好的效果？请阐述你的观点。4.评标持续了21个月的时间，在此期间内投标者被不断要求延长其投标有效期，这对投标者公平