第二章 社区治理的基本理论

第二章社区治理的基本理论一、研究什么？

（一）什么是社区治理？（二）如何实现社区的良好治理？二、我们为什么要研究社区治理？

从社会管理角度看，我们现处于一个怎样的时代？第一组案例：朱久耕事件、上海钓鱼执法事件第二组案例：医疗改革、《城市房屋拆迁管理条例》的修改、房价太高第三组案例：汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流（一）宏观背景：时代的要求总结：我们现在已经进入了一个政府为主导的多元主体共同参与治理的时代。

1、管理社会中，政府不是单一主体；

2、公民社会正在快速成长；

3、一项政策的出台往往是多个利益群体共同博弈的结果；从国家发展方向角度，我们仍然要以改革为着力点，而下一阶段的改革应该在政治体制改革取得突破，而按照渐进改革的思路，改革先从基层取得宝贵经验。

（二）微观背景：社会转型

1、计划经济到市场经济

2、单位制到社区制

（三）理论背景：市场失灵和政府失灵

市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。市场失灵主要表现在：

1.公共产品

2.垄断

3.外部效应

4.失业、通货膨胀和经济失衡

5.分配问题政府在发挥经济职能时也存在一些内在的局限，政府也会出现失灵。主要体现于以下几个方面：

1.公共政策失效

2.公共产品供给的低效率

3.政府部门的扩张冲动

4.寻租行为政府失灵市场失灵和政府失灵的存在，呼唤政府、市场（营利组织）、第三部门（非营利组织）等共同参与管理社会公共事务、供给公共品。

美国著名经济学家韦斯布罗德认为，由于政府和市场在提供公共产品方面的局限性，导致了对于非政府组织的功能需求。（四）时代背景：经济的全球化总结：

从国际来看，世界的联系越来越紧密，处理世界的事务需要国家与国家之间的合作；从国家范围内来看，政府并不能做好所有的事情，处理社会公共事务需要政府、社会、市场之间的合作共治。第一节治理理论概述（一）治理理论的提出治理（governance）一词是相对于传统的统治（government）而言的。“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。因而，治理、善治和全球治理不仅引起了学者的关注，也为政治家和政治组织所关注。近年来，经过西方理论家的使用、阐释和发展，通过国际组织和西方国家的政治与行政实践对它的运用和检验，治理不仅拥有了全新的含义和概念，而且成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理论和新理念，对世界各国的行政改革探索产生了重要的影响。治理理论之所以在经济社会发展到20世纪末期才逐渐出现，并被作为传统的政府统治理论和市场模式理论的替代，有着特定的社会根源和时代背景。分析一下治理理论的提出和发展历程，可以归纳出该理论产生和发展的一些条件和诱因：（1）国际经济一体化及全球化对社会带来的全面影响，尤其是对公共行政管理的影响；（2）工业主义和理性主义对于公私管理的共同启示；（3）治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展和广泛应用；（4）治理理论的出现是一种对国家传统的官僚制和市场形式的批评的回应；（5）世界各国民主化进程的推进和市民社会的发展也推动了治理理论的产生。识记P361989年，世界银行发表的一篇题为《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中，首先使用了“治理危机”一词。美国学者詹姆斯·N·罗西瑙于1995年发表题为《没有政府的治理》的专著，并撰写了题为《21世纪的治理》、《面向本体论的全球治理等文章》，为治理理论的创立作出了奠基性的贡献。二、治理的定义以及含义治理（Governance），作为治理理论的一个基本概念，有着自己独特的内涵。英文中的动词govern既不是指统治（rule），也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。”[1]governance则是有关治理的模式，尤其是指在市场经济条件下，政府对公共事务的治理之道，[2]故把治理理论看作是一种“治道变革”即统治方式的变革。

[1]

毛寿龙著：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998年版，第7页。[2]

毛寿龙著：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998年版，第7页。（一）治理的定义P39

一般认为，治理理论兴起于20世纪90年代前后。90年代以来，西方学者从国家与社会、公共部门与私人部门、权力与责任、社会自主等不同角度对“治理”的概念进行了界定。

1.全球治理委员会将治理定义为：个人与公司机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

2.治理理论的四个规定性特征全球治理委员会指出，治理概念所包含的规定性特征包括：（ABCD）A．治理不时一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程。B．治理过程的基础不是控制和支配，而是协调C．治理既涉及公共部门，也包括私人部门D．治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动3.治理概念的六种不同用法英国学者罗伯特·罗茨在对学界的不同说法进行了梳理后，提出有关治理概念的哪六种不同用法？(P39)答：1.作为最小国家的治理。2.作为公司治理的治理。3.作为新公共管理的治理。4.作为“善治”的治理。5.作为社会—控制论系统的治理。6.作为自组织网络的治理。4.治理理论的基本内涵P40

1、在治理的主体上，允许政府以外的其他组织参与到治理主体系列中来。

2、在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作。

3、在治理的方式上，不是传统的行政命令或政策实施，而是政府和其他组织的利益协调和博弈。

4、在治理的目的上，各行为体只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心，在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

（参考：格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》）

5.关于治理理论的主要论点英国学者格里·斯托克在对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后提出，作为一种理论的治理有哪五种主要的论点？答：五种主要的论点：⑴治理是指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；⑵治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；⑶治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；⑷治理之行为者最终形成一个自主自治的网络；⑸治理理论认定：为好事情的能力并不在于政府权力，不在于政府下命令或运用其权威。

思考题：统治与治理的区别（二）“治理”与“统治”概念的本质区别

治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展。这是两者的共同之处。所不同的，也就是他们的本质上的区别在于：

1、治理与统治的主体不尽相同。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体强调多元性和多样性。统治是由政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

2、管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理的权力运行向度是多元的、相互的，是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。

3、管理的范围不同。政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家。而治理的范围可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

4、权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自政府的法规命令，治理的权威主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。

政府统治是以国家和政府为主体，对社会各部分进行管制和管理，以实现公共利益的过程。治理是人类社会的各种组织（主要包括政府、营利组织、第三部门等）公共参与管理社会公共事务，谋求公共利益的过程。医改历程

2004年，卫生部公布《国家卫生服务调查》的报告显示：中国内地城市没有任何医疗保险的人口占百分之四十四点八，农村为百分之七十九点一。民众“看病贵、看病难”等现实矛盾日渐突出，有专家对医改的指导思路提出质疑。2005年7月，国务院发展研究中心在媒体发布关于医改的研究报告称，中国医改总体上不成功，其症结是近二十年来医疗服务逐渐市场化、商品化。

2006年9月，成立了有十一个部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长。2007年年初，医改协调小组委托六家研究机构对医改进行独立、平行研究并提出建议，后研究机构增加至九家。2008年10月14日，《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》开始在网络上征求意见。二00九年一月二十一日，在温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，新医改方案获原则通过。2009年4月7日，新医改方案出台，老百姓直呼看不懂。

思考：医改方案的制定符合治理理念吗？三、善治及其基本要素

（一）何谓善治？

善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。其主要特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。（俞可平）（二）基本要素

1、合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

2、法治。依法行事，人人平等。这是善治的基本要求。没有法治就没有善治。

3、透明性。指的是政治信息的公开性。

4、责任性。是指人们应当对自己的行为负责。

5、回应。指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应。

6、有效。主要是指管理的效率。

7、参与。是指公民对政治生活及其他社会生活的参与。

8、稳定。它是善治的重要的衡量指标。

9、廉洁。主要是指政府官员廉洁奉公、遵纪守法、清正为民。

10、公正。任何公民在政治权力和经济权力上都是平等。案例：汉口西路地下隧道

2005年1月，南京市公安局副局长、交管局长胡小翔等10位市人大代表提出了一份议案——在汉口西路西口新建一条隧道穿过河海大学，这便是汉口西路西延工程建设方案的雏形。按照规划，2011年工程完工后，拓宽成为双向4车道交通干道的汉口路将把南京大学彻底劈成南北两半，学生们将不得不经由隧道在教学区和生活区之间穿行；道路经过以宁静优美著称的南京师范大学校园的北围墙后，再连接一条净空高度大于3米的地下隧道，穿越河海大学校区，从河海大学校门口钻出地面，设立隧道出口。南京市一位不愿透露姓名的交通规划专家也指出，隧道东口意味着南师大附近将会出现两个巨大的废气排放口；而拓宽后的汉口路将把南京大学校园彻底一分为二。由于南京大学教学区与宿舍区分别位于汉口路南北两侧，上下课高峰时段学生拥挤密集，汉口路西延后，大量的快速机动交通还将带来巨大的交通事故隐患。方案一经提出，就得到江苏省的支持。来自政府和民间的多个渠道证实，江苏省政府向南京市政府提出尽快上马汉口路工程，省政府愿意为此拨出10亿元经费。这使得汉口路西延工程迅速提上议事日程。2008年1月24日，江苏省政协十届一次会议召开，包括河海大学教务处处长吴胜兴等在内的14名省政协委员，联合提交了反对汉口路西延的提案，认为西延工程将破坏文教历史传统区域的氛围和格局，还会造成高校的交通安全隐患。江苏省人大代表、南京大学老教授伍贻业也是工程的坚定反对者之一。伍贻业甚至提出质疑：汉口路西延隧道的通行车辆设计为小汽车，“那这条路主要就是为北京西路上的政府机关用车设计的”！其后，包括南京市市长蒋宏坤、江苏省政府办公厅副秘书长张大强、南京市副市长陆冰等在内的省、市领导多次到河海大学座谈沟通，但双方始终未能达成共识。但现在看来，教授们的反对收效甚微。孙其昂回忆，在参加鼓楼区两会时，曾专门向区委和区政府领导表示，学校反对汉口路工程，但是区领导却回答说：“你们学校不是已经同意了吗？”直到11月5日，在“南京基础设施建设情况”新闻发布会上，南京市建委副主任邹建平介绍，汉口路西延已经完成了整个工程的实施方案，基本完成汉口路西延工程的项目设计，这一项目也已经立项得到了上级部门的批准。具体汉口路西延的方案和环评报告，将于下月在南京市城建展览馆公示，他表示，欢迎市民都去看一看，并提出宝贵的意见和建议。问题：从善治角度看，汉口西路地下隧道方案的制定存在什么问题吗？第二节治理理论兴起的背景一、全球化时代人类政治生活的变化迹象（一）全球性及其分类（二）经济全球化（三）全球化影响下的人类政治生活变迁二、世界范围的“结社革命”（一）“全球性结社革命”概况20世纪80年代前后，全球出现了一场“结社的革命”，其主要标志是在世界各国涌现出一大批民间非营利/非政府组织。（二）“全球性结社革命”的发生原因莱斯特·萨拉蒙对“全球性结社革命”的发生原因做了最精辟的论述，归结为四个“危机”和两次“革命”。 P53-P56

反思

发端自20世纪后半期的"结社革命"见证了公民社会的全球复兴,拓展乃至重构了国家与社会之间的关系与制度空间。然而,现有的结社革命理论并没有能够认真对待公民社会组织与主权国家之间的关系。一方面,从主权的视角来看,结社革命固然是个人权利成长的历史表征,但它同样是一个主权观念不断被重塑的产物;另一方面,对公民社会组织与主权国家之间关系的考察表明,如何处理二者之间的关系,则需要我们进一步从关系性视角反思主权的正当性,重解主权,乃至为公民社会组织的兴起提供合法性依据。

三、新管理主义思潮的兴起及其背景（一）新管理主义思潮的兴起

20世纪末治理理论与实践的兴起，还受到新管理主义思潮的影响。新管理主义源自于新泰勒主义。（泰勒（1856-1915）是最早的管理理论——科学管理理论的首要代表人物。（二）新管理主义思潮影响下的政府改革论述新管理主义思潮及其对政府改革的影响。答：新管理主认思潮影响下的政府改革：⑴高度集要的管理体制向分权、放权的管理体制转变；⑵政府职能定位于“掌舵”而不是“划浆”；⑶公共事务从“官营”“公营”变为“民营”“私营”；⑷将竞争机制引入公共部门；⑸由重视投入转向注重结果的产出；⑹利用社区资源实现公共利益目标；⑺规定明确的服务标准和公众享有的权利。第三节社区治理的含义及其背景

（一）社区治理的含义

社区治理指的是一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。

（政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制。）

1、就主体而言，由单一化转变为多元化。

我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）为目标，达至社区公共利益的最大化。

2、就过程而言，由行政控制转为民主协商。

我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构。

4、社区治理作为区别于政府行政化管理方式的另类社会管理模式，其权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是一种多向度的、上下互动的过程。二、由社会控制到社区治理的转变（一）传统社区管理模式及其特征（二）由社会控制到社区治理转变的必然改革开放以来，以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、社会体制变革导致整个社会的结构性变迁，使得传统的城市社会管理体制面临日益严重的危机。社会的结构性变迁主要表现在以下方面：第一，单位体制弱化使得单位的社会职能外溢。第二，城市人口结构发生了巨大变化，单位体制外的社会空间日益扩大。第三，居民的社区性公共需求、邻里关照和互助需求，以及社区共同利益聚合与表达的需求日益增长。第四，政府机构改革与城市管理任务加重。第四节与社区治理相关的范畴一、社区发展是社区居民在政府机构的指导和支持下，依靠社区力量，有目的，有计划地改造社区经济、社会、文化状况，解决社区问题，增强社区凝聚力，提高居民生活水平，促进社会协调发展的过程。