第七章公共政策的终结

第七章

公共政策的终结本章要点：公共政策的研究视角4公共政策的研究对象3公共政策的产生和发展2政策系统1第一节政策终结的含义和功能一，政策终结的概念狄龙认为，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程。”丹尼尔斯认为，政策终结是对政府项目、政策、组织的终结、也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。还有西方学者将政策终结简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。

第一节政策终结的含义和功能

在我国，学者张金马认为，“政策终结指的是在政策领域里发生的终结现象，不过，较之一般意义上的终结的概念，政策终结的概念比较严格，也更为复杂。其中，最根本的区别在于，政策终结不是一种自然的现象，而是人们在政策过程中主动进行的，旨在提高绩效的一种政治行为。政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或不发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为。”第一节政策终结的含义和功能

陈振明认为，“政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为”。陶学荣则认为，“政策终结是指经过由政府组织或社会自发的政策评估之后，政策的决策者或制定者采取一定的措施，将过时的、无效的或多余的政策、计划、功能或组织予以终止或结束。”第一节政策终结的含义和功能

综上所述，我们认为，政策终结是指政策决策者或执行者基于政策执行过程中的信息反馈或者是本身对政策绩效的科学评估，采取政策替代、分解、合并以及缩减等方式，终结一些过时的、多余的、不必要的或无效的政策、计划、功能或组织并且孕育新政策的一个过程。第一节政策终结的含义和功能二，政策终结的意义第一，有利于节约政策资源。第二，有利于提高政策效率。第三，避免矛盾和僵化。第四，有利于政策过程优化和提高政策质量。本节案例案例7-1《罪犯改造行为规范》的终结与调整思考：（1）从《罪犯改造行为规范》的废止来看，政策终结的原因受哪些社会因素的影响？（2）请结合《罪犯改造行为规范》的废止谈一谈政策终结有和积极意义。第二节政策终结的原因、类型和形式一、政策终结的原因（1）触发机制——政策终结的导火索拉雷·N.格斯顿认为，如果一种进步或一种行动引起公众的明显关注和公众对变革的普遍要求，那么它就被认为是一种触发机制。而如果一种过程未引起显著反应，则不是触发机制。第二节政策终结的原因、类型和形式

（2）政策评估——政策终结的前提从政策制定者的角度而言，政策终结可能是其主动进行的，也可能是在触发机制的影响下被动进行，政策评估是政策终结必不可少的一个环节，评估的结果直接决定该项政策的未来走向。第二节政策终结的原因、类型和形式

（3）利益格局的变动——政策终结的根本性因素政策实际上是一种协调利益分配的机制，利益格局的变动是导致政策变动的根源和驱动力。第二节政策终结的原因、类型和形式

（4）领导者的执政能力以及个性特征——政策终结的人为因素（5）公共舆论的推力——政策终结的环境因素第二节政策终结的原因、类型和形式二、政策终结的类型政策终结有如下四种基本类型，它们所遇到的阻力依次递减：（1）政策功能的终结（2）政策机构的终结（3）政策本身的终结（4）政策项目的终结第二节政策终结的原因、类型和形式三、政策终结的方式（1）政策替代。指用新政策替代旧政策。（2）政策合并。即旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去。（3）政策分解。政策分解是将政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策。第二节政策终结的原因、类型和形式

（4）政策缩减。即采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲政策终结带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。（5）政策废止。直截了当地宣布一项政策的废止。（6）政策的法律化。一项经过长期实践确实有效的政策，为了提高其权威性和强制力，经过立法机关或授权立法的行政机关审议通过，上升为法律或行政法规。本节案例案例7-2城市收容遣送制度的终结

思考：（1）城市收容遣送制度为何终结？（2）试论孙志刚事件与城市收容遣送制度之间的关联？本节案例案例7-3最后的征收与农业税政策的终结

思考：（1）你认为免除农业税对农村发展作用大吗？（2）你认为免除农业税的原因是什么？第三节政策终结的障碍一、政策相关者的心理抵触对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：一种是政策制定者，一种是政策执行者，一种是政策受益者。这三类人的心态，特别是后两类人的心理阻力，往往成为政策终结的首要障碍。第三节政策终结的障碍二、现存机构的生存惯性机构的持续性表现在三个方面：第一，机构的惯性；第二，机构的生命力；第三，机构的动态适应性。第三节政策终结的障碍三、行政机关的反对终结联盟反对终结的行政机关一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结，另一方面则互相团结，拉拢、接近和游说政府内外有影响的人士抵制终结，或者制造舆论，发布对自己有利的研究报告或专家意见，反对政策终结。第三节政策终结的障碍四、利益集团的合力阻碍公共政策都涉及利益与价值的分配，各利益集团必然要千方百计地影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法和非法的途径（如游说、行贿等），以阻止政策终结。第三节政策终结的障碍五、法律程序上的复杂性立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定，难以及时决定。因此，许多政策终结行为受阻于法律的滞后性和法律程序的冗繁复杂。第三节政策终结的障碍六、社会舆论的压力“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”在当代，随着新闻传播的日新月异和迅速普及，公共舆论借助新闻传播媒介可以渗入社会的方方面面，形成广泛的社会影响力。第三节政策终结的障碍七、高昂的终结成本一是终结行为本身要付出的直接成本。二是现有政策的沉淀成本。第三节政策终结的障碍

总之，政策终结的障碍包括心理、组织机构、社会舆论、利益集团、法律程序、资源成本等诸多方面。其中，有些障碍和阻力不可避免，称为逻辑上的障碍，包括人们害怕变革的心理、沉淀成本的存在、政策受益者的心理抵抗、机构的持久性、政策终结自身的成本和法律程序上的障碍等。有些则是政治上的非逻辑上的障碍，包括政府决策者责任的缺失、利益集团的寻租、舆论的被操纵。逻辑障碍难以避免但可以缓解改变，非逻辑障碍则应该通过加强法治、强化治理等方式来排除或避免。本节案例案例7-4“暂住证”制度

思考：（1）暂住证的存在遭到了民众的强烈质疑和反对，为何仍能继续存在？（2）你认为废除暂住证的前景乐观吗？为什么？第四节政策终结的策略和措施一、重视教育说理工作，争取公众参与，消除抵触情绪，争取支持力量

思想意识决定态度和行动。政策终结支持者的态度和人数的多寡是决定政策终结成败的关键。比如，2003年武汉市禁止“麻木”政策的成功实施，宣传说服工作就起了很大作用。采取争取第三方力量推动的策略。利用群体和社区的规则、规范、压力、归属感和最终目标来争取支持力量。

第四节政策终结的策略和措施二、做出必要的妥协和适当的利益补偿，减少政策终结阻力

进退两难的时候，折衷可能是惟一的选择。有时，政府就需要正视现实的压力，放弃较高的目标期望值，以有条件退让的方式，换取有限目标的实现，即缩小政策终结的范围。因为终结的范围越小，反对终结的人就会越少。第四节政策终结的策略和措施三、废旧立新并举，缓解政策终结压力，做到平稳过渡

例如，1997年我国废止原来实行了几十年的单位福利分房政策，为了尽量减少社会震荡，实现平稳过渡，国家又相继出台了商品房贷款政策及住房公积金贷款政策。第四节政策终结的策略和措施四、选择有利的终结时机

例如，2005年下半年和到2006年上半年，我国在对教育、医疗、房地产政策做出调整前，媒体和舆论将上学难、上学贵、看病难、看病贵、住房难、房价贵等问题形容为新的“三座大山”，医改失败、教改失败、房改失败等观点也很流行，吸引大家的注意力，成为公众注意的焦点。随后，一大批旧政策法规被调整或废止，一系列新的政策措施出台。第四节政策终结的策略和措施五、调研分析、信息试探与“闪电”策略所谓信息试探，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出准备终结的信息，放出风声，以测定舆论和公众对这一行动所持的态度。保密或“闪电”策略。比如，1941年12月7日，日本袭击珍珠港后，美国总统罗斯福迅速宣布美国对日本、德国宣战，结束了美国长期奉行的“孤立主义”政策。第四节政策终结的策略和措施六、处理好政策终结与政策稳定的关系第一，要处理好政策稳定和政策发展的关系。第二，要处理好被终结的旧政策与其他相关政策的关系。第三，要保留原来政策中富有成效的、合理的部分，尽可能地保持政策的稳定和连续。第四节政策终结的策略和措施

总之，政策终结很少单纯出于经济的考虑，往往更多的是综合社会考虑，政策终结非常必要而又障碍很多，成功的政策终结需要决策者的政治勇气和政治智慧，也需要社会公众的参与、支持和配合。本节案例案例7-5“农村中小学代课教师”政策终结的障碍因素分析与思考

本节案例案例7-6政策性破产的终结思考：（1）你认为存在哪些因素会导致公共政策终结？（2）现实中的公共政策终结存在哪些障碍？