《民法典》重点修改条文解读-物权编-建设用地使用权（第346条）

《民法典》重点修改条文解读--物权编--

建设用地使用权（第346条）汇报人：XXX目录CONTENTS一法律条文二修改背景三条文解读与法律适用四案例解读一、法律条文一、法律条文《民法典》第三百四十六条

设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权。【法条链接】《物权法》第136条、第137条；《土地管理法》第4条、第15条、第21条、第23条；《城市房地产管理法》第10条、第11条、第24条二、修改背景二、修改背景本条是关于设立建设用地使用权应注意节约集约利用土地和保护生态环境，应遵守国家土地用途管制且不得损害在先权利等规定，系《民法典》新增条文。土地是“一切财富的原始源泉”“财富之母”，是人类生存之本和最为重要的物质财富，在国家的经济、政治生活中具有至关重要的地位，关系到一个国家的经济基础与国计民生。二、修改背景同时，土地属于不可再生的稀缺资源，随着全球人口的激增和经济的迅猛发展，土地数量的有限性与人类对土地需求的无限增长之间的矛盾日益突出。我国虽然幅员辽阔，但是实际上可供利用的土地资源尤其是耕地资源并不充分，不但人均耕地占有量远低于世界平均水平，还存在土地资源过度开发、粗放利用、闲置浪费、严重破坏生态环境等诸多问题。二、修改背景本条即是在这种背景下新增的，明确规定设立建设用地使用权应符合节约集约利用和保护生态的总体要求，并应遵守《土地管理法》对土地用途进行严格管制的规定，是在《民法典》中落实绿色原则、强调生态保护的必然要求，也体现了中国《民法典》绿色化、生态化的鲜明时代特色。三、条文解读与法律适用三、条文解读与法律适用（一）设立建设用地使用权应当符合节约资源、保护生态环境的要求1.注重节约集约用地。

如上所述，我国最严峻的土地问题是人多地少，人均耕地占有量严重不足，加上土地资源具有利用的准单向性，即由耕地成为建设用地易，而建设用地复原成为耕地难，这就进一步要求必须十分谨慎地扩展建设用地范围，稳定耕地保有量。三、条文解读与法律适用出于保护耕地和确保国家粮食安全的考虑，长期以来，我国始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，并为此实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。三、条文解读与法律适用根据《土地管理法》第15条、第21条、第23条以及《城市房地产管理法》第10条、第11条等规定，各级政府制定土地利用总体规划或国土空间规划，其中城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地，同时加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。三、条文解读与法律适用通过出让方式设立建设用地使用权，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划，根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。这都是对设立建设用地使用权时应当节约和集约利用土地资源，防止违反占用耕地的规定，本条重申了此项基本要求。三、条文解读与法律适用2.注重保护生态环境。随着城市化进程的加快，因开发无序、过度利用造成土地生态系统功能不断退化，部分地区土壤污染、森林破坏、湿地萎缩、草原退化、水土流失、土地荒漠化等问题突出，给地质环境安全带来隐患。三、条文解读与法律适用2019年修正的《土地管理法》则规定将通过编制统一、建立全新的国土空间规划体系，形成生态红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的整体管控框架体系。据此，各级政府应当按照保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用等原则，编制土地利用总体规划或国土空间规划。三、条文解读与法律适用本条与《土地管理法》的修改方向保持一致，明确设立建设用地使用权，必须符合上述规划，注意保护生态环境，否则即构成违法出让土地使用权，应承担相应责任。三、条文解读与法律适用3.本法第9条已明确将绿色原则规定为《民法典》的基本原则，要求民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。本条即为绿色原则在《民法典》具体制度中的体现，其重点系基于土地资源的有效利用以及环境保护、生态平衡的需要，将《土地管理法》等中的公法义务纳入民事权利体系，在建设用地使用权的公益性和私益性之间做到兼容和协调，在本质上系对国家作为土地所有权人设立建设用地使用权进行适当限制。三、条文解读与法律适用（二）设立建设用地使用权应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定

节约资源、保护生态环境系设立建设用地使用权的原则性要求，落实到具体制度层面即为国家实行严格的土地用途管制制度，即政府依靠公权力对其领土范围内的土地资源的用途以及开发和利用强度进行管制，在制度设计上表现为以土地利用总体规划为框架，以年度建设用地标准为抓手，以国家垄断土地一级市场和耕地保护为目标。三、条文解读与法律适用首先，《土地管理法》第4条规定“国家实行土地用途管制制度”，各级政府通过编制土地利用总体规划，确定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。设立建设用地使用权时，应严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。三、条文解读与法律适用其次，各级政府在编制土地利用总体规划时，应该注意落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制，严格保护永久基本农田等，设立建设用地使用权必须符合土地利用总体规划和城乡规划，其中最重要的即为遵守规划中所确定的土地用途，严格禁止违反规划擅自在农用地上设立建设用地使用权。三、条文解读与法律适用再次，设立建设用地使用权主要包括出让和划拨两种方式，后者对土地用途的要求更为严格，即必须用于《城市房地产管理法》第24条规定的特定公益用途。对此《物权法》第137条第3款曾规定采取划拨方式的，应遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，本条则将该条内容纳入，而且将适用范围扩大至出让与划拨。三、条文解读与法律适用最后，对于设立建设用地使用权时擅自改变土地用途的，应承担行政责任与民事责任。其中前者包括限期拆除在非法出让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；三、条文解读与法律适用后者则可能涉及未经有权部门根据规划用途等审批，即出让土地后出让合同的效力及履行问题，对此应适用《国有土地使用权合同解释》第4条“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持”的规定处理。三、条文解读与法律适用（三）设立建设用地使用权不得损害已设立的用益物权

《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。《民法典》第345条关于“空间建设用地使用权”的规定中删除了后半句规定，而在本条中规定设立建设用地使用权不得损害已设立的用益物权。三、条文解读与法律适用虽然两者在文义上基本相同，但后者在立法体系上更为合理，既为在地表、地上或者地下分别设立的建设用地使用权的冲突明确了基本的解决方向，也为不同类型用益物权之间的权利冲突提供了一般性的解决规则，即原则上均应按照“设立在先、效力在先”确定权利行使和保护的先后顺序。三、条文解读与法律适用具体而言，第一，建设用地使用权与土地承包权、宅基地使用权之间，因三者均以直接占有和使用土地为主要权能，且土地用途有重大差异，故不可能重复设立，权利冲突主要体现在相邻土地利用过程中所可能产生的冲突，一般可适用相邻关系、地役权及物权请求权等规则保护在先设立的用益物权。三、条文解读与法律适用第二，空间建设用地使用权之间，因权利客体范围并不相同，故后设立建设用地使用权，一般无须获得在先权利人同意，但因空间紧密相邻，存在互相依赖和影响的特点，导致权利行使可能存在冲突，对此应从利益平衡以及促进物尽其用的角度，分别适用相邻关系、地役权及物权请求权保护规则保护在先设立的普通或空间建设用地使用权。三、条文解读与法律适用第三，建设用地使用权与矿业权之间，在矿区和工作区与建设用地使用权客体未呈上下排列结构，或建设用地使用权不取代矿地使用权的情况下，两者或是相邻关系，或是地役权关系。但若矿业权成立在先，且设立建设用地使用权会损害矿业权或矿业用地的，则不得设立建设用地使用权，与此场合，贯彻不相容物权之间先成立者排斥后设立者的规则。四、案例解读四、案例解读中华环保联合会诉无锡市某某景区管理委员会环境污染责任纠纷案案情：无锡市某某景区管委会建设了无锡动植物园、欢乐园，该项目是无锡市重点生态环境工程和“为民办实事”项目，在该项目建设过程中无锡市某某景区管委会未经批准和办理相关手续改变了部分林地的用途，其中部分已缴纳罚款，部分已补全相关手续，部分尚没有立即补办相关手续的条件。民间环保组织中华环保联合会收到群众举报信后赶赴实地考察，后诉至法院。四、案例解读法院认为，无锡市某某景区管委会在开发过程中确对环境造成了一定程度的损害，应当承担民事责任。判决无锡市某某景区管委会补全林地改变用途相关手续，完成部分地块复绿固土、异地补植工作，赔偿部分植被恢复费用并支付中华环保联合会为此案支出的必要的费用。四、案例解读评析：城市周边的林地、景区等是生态环境的重要组成部分，未经批准擅自占用林地、改变林地用途，既是违法行为，又会对生态环境造成损害。因此对建设用