国库集中收付制度改革

国库集中收付制度改革徐曙娜1前言一、改革现行国库管理制度的必要性二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则三、财政国库管理制度改革的主要内容四、改革的进展情况五、下一步工作展望六、国库集中收付制度改革与其他预算管理改革之间的关系七、国库集中收付制度改革与政府会计2前言国库制度的类型及选择

1、从国库管理机构的设置来看设有单独的国库管理机构国库管理机构设置在财政部内，为财政部下属的一个部门2、从国库出纳部门的设置来看独立国库制委托国库制银行制3一、改革现行国库管理制度的必要性（一）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求。（二）推行财政国库管理制度国际通行做法。（三）推行财政国库管理制度改革在当前有重要意义。4（一）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求1、我国公共财政改革的脉络（从国家财政到公共财政、民主财政）1)过去财政改革重点是调整收入分配关系；通过分级分税财政体制改革和工商税制改革等，规范了中央和地方、国家和企业、个人等收入分配关系，建立了财政收入稳定增长机制。2)当前财政改革重点是规范支出管理；收入稳定增长，但收支矛盾依然突出，主要是因为支出体制改革滞后，因此规范支出管理成为财政管理改革的重点，推行了一系列改革。3)财政国库管理制度改革是公共财政支出改革的重要组成部分。是加强支出管理的核心内容，是对预算执行制度的一场革命。5征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金账户★大量财政收入通过设置过渡性账户收缴财政支出通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级拨付

(见图一)2、传统财政国库管理制度的基本特征63、弊端预算执行透明度不高财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行分散型的收支制度实行“以拨定支”制度，造成资金沉淀、财政支出信息失真。国库资金结算环节多，影响了国库资金的及时入库、降低了国库资金的使用效率在分散型收支制度下，对国库资金的监督不力7国库定义：财政部门代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。国库管理目标：有效控制预算执行；规范和高效管理国库现金及债务；及时准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控服务。国库管理实质：是政府内部的控制制度，只有建立好政府内部的控制制度，才能实行绩效管理。除了国库管理外，政府采购也是政府的内控制度（二）国际通行做法1、国库的内涵和管理目标8设立国库单一账户体系：所有财政性资金都通过财政开设在中央银行或商业银行的国库单一账户体系管理。财政资金收付方式规范：收入通过银行清算系统直接缴入国库单一账户，不设立过渡性账户。支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付，由代理银行将资金拨付到收款人或用款单位。财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。预算执行和预算编制部门分离，国库部门实质是预算执行机构2、国库管理的共同特点9国库的核心职能是财政管理职能从目前世界各国的情况来看，国库职能已经不再是单纯的核算财政收支，国库的财政管理职能已成为市场经济国家国库的核心职能。其中，加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定是各国国库管理的重点。国库大致在以下几个职责范围内发挥着程度不一的作用负责计划和控制政府预算及其执行管理日常现金，控制政府在银行账户上的现金流入和流出管理政府债务，制定政府融资政策及承担债务担保管理政府的金融资产，包括公共企业拥有的股份实现和货币政策的协调等。10财政收支活动的集权化在财政资金收入方面，不设置多重账户，预算收入通过代理银行或者直接上缴到国库单一账户。财政资金支出严格遵循审批权与使用权相分离的原则。所有的政府资金都集中在中央银行的国库单一胀户上，支出预算的制定和支出计划的审批权在国库或财政部，资金的使用权都在各预算部门和支出单位。支出部门按照支出预算从事商品和劳务的购买活动，但不具体经办收支活动，只是向国库提出支付申请，由国库审核其支付申请后，直接支付给商品和劳务的供应11中央银行在国库资金的管理方面发挥着重要作用中央银行开设国库单一账户，办理政府收支资金清算业务并收取手续费，为国库存款计付利息，在国库运作管理中起着重要作用。国库的存款是中央银行掌握的基础货币的重要组成部分。国库收入和支出在一年中一般是不平衡的，因此国库资金的收支状况会对整个社会的资金流量产生影响。中央银行运用货币政策操作工具来管理国库资金，这既保证了中央银行对全社会货币供应量的调控，同时又有利于满足政府支出的需要，并可减少持有国库资金余额的净成本。当国库账户出现入不敷出时，为满足政府日常支出的资金需要，中央银行为政府账户发行债券筹集资金，或通过公开市场操作出售债券来筹集资金当国库资金出现盈余时，及时利用剩余资金向商业银行发行贷款或通过公开市场操作回收融资债券，使国库资金余额的持有成本最小化。12严格的责任机制和完善的监管体系严格的责任机制和完善的监管体系是实现国库资金规范管理、有序运行的基本保障。一是依法规定不同责任人在国库资金运作管理中的责任。各国在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门所负的权利和责任都有明确的规定，并用立法的形式制定了规范的监督程序，以及一系列严厉的惩罚措施。二是建立分工明确、相互制衡的监督审计控制系统。各国一般都设立了专门的审计监督机构对国库资金的管理运作过程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系。13高效率的国库资金运行机制在建立国库单一账户的基础上，高效率的国库资金运作是依托在发达的电子信息网络和支付系统上的。发达的电子信息系统和支付系统是保证国库单一账户和政府支付系统正常运行的必要手段和保障。各级预算的执行与管理都采用先进的计算机操作技术，并在预算执行的各部门之间建立了政府财务信息网络系统。这一系统一般包括三方面的功能一是负责政府部门的分类账管理。二是与银行结算系统连接，利用银行部门发达的结算系统，处理政府部门的财务活动。三是强大的信息收集和处理功能，为宏观经济形势分析和财政政策制定提供依据。

14法国：国库银行统一集中支付(加图1)英国、澳大利亚、新西兰：“隔夜清零”支付资金（加图2）意大利：商业银行先垫后拨（加图3）匈牙利、巴西：先拨后付（加图4）美国(加图5)：劳动密集型的集中支付信息系统的优化3、一些国家的主要做法PDF151．是建立适应社会主义市场经济条件下公共财政管理框架的重要内容；2．是促进财政财务管理科学化的有效手段；3．是提高财政资金运行效益、降低财政筹资成本的可靠保证；4.是实施有效的宏观调控的坚实基础。（三）改革的重要意义165、有利于缩小财政赤字、减少短期国债的发行，同时还有利于财政政策和货币政策的有机结合6、有利于强化对国库资金的监督和预算约束7、有利于进一步配合政府采购制度的深化改革17按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。旨在进一步加强财政监督，增强财政收支活动的公开性和透明度，有利于从源头上治理和防止腐败，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则1、指导思想18有利于规范操作。合理确定相关部门职责，建立规范的资金收付运作程序。有利于管理监督。增强财政收支透明度，不改变预算单位资金使用权限,基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限。有利于方便用款。减少资金拨付环节，提高资金使用效率。有利于分步实施。总体设计方案，逐步实现改革目标。`２、基本原则19

（一）不改变预算执行主体地位（二）不改变资金使用权（三）不改变财务管理权和会计核算权

3、实践中的“三不变”原则20

（一）建立国库单一账户体系（二）规范收入收缴程序（三）规范支出拨付程序三、财政国库管理制度改革的主要内容21国库单一账户，设置收支分类账，用于记录、核算和反映预算收支活动。零余额账户♂♂，用于财政直接支付和财政授权支付,并与国库单一账户清算。财政专户，设置收支分类账，用于记录、核算和反映预算外资金收支活动，并用于预算外资金日常收支清算。

特设专户，用于特殊资金的支付和与国库单一账户清算。（账户体系见图二）（一）建立国库单一账户体系221．收入按新的政府收支分类标准分类。2．收缴方式。将收入由现行就地缴库、集中缴库、自收

汇缴三种方式□，简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。3.直接缴库。缴款单位和缴款人依法直接将应缴收入缴入国库单一账户或财政专户。4.集中汇缴。征收机关或执收单位依法将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。（二）规范收入收缴程序23☆税收收入

1.缴库程序（图）

2.财税库横向联网。★☆非税收入等其他财政收入

1.缴库程序（图）

2.收入收缴管理制度改革。★24根据支付管理的需要，将支出分为四类：工资支出。即预算单位的工资性支出。购买支出。即预算单位除工资支出、零星支出外，购买服务、货物和工程项目的支出。零星支出。即预算单位购买支出中的日常小额部分，未列入《政府采购品目分类表》或列入该表但未达到规定额度的支出。转移支出。即拨给预算单位或下级财政部门未指明具体用途的支出，如中央对地方一般性转移支付、拨付企业的补贴等。（三）规范支出拨付１、规范支出分类25２、规范支出方式对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付：财政部门开具支付令，将支出直接支付到收款人或用款单位，包括工资支出、大额购买支出、转移支出。财政授权支付：预算单位根据财政授权，自行开具支付令，将支出直接支付到收款人，包括小额购买支出、零星支出。26直接支付：授权支付：物品、服务采购支出特别紧急的支出工资支出工程采购支出零星支出（1）不足80万元的购买支出（2）不足200万元的基建支出快点儿！咳！规范支出拨付（支出方式）27３、支出程序财政直接支付程序（流程）财政授权支付程序（流程）28４、结算方式财政直接支付主要是采取转账方式。财政授权支付可以采取转账（信汇、电汇、支票、银行卡等）、现金及同城特约委托收款等方式结算。29四、改革的进展情况——国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位已逐步确立（一）中央部门全面推行国库集中支付制度改革

改革范围不断扩大----2000年中央直属粮库建设资金、车辆购置税交通专项资金开始实行财政直接拨付试点；----2001年选择财政部、水利部等6个中央部门进行试点；----2002年增加到38个部门；

----2003年增加到80个部门；----2004年又增加60个部门，改革部门达到140个；----2005年中央级160多个预算部门全部实施改革。30

预算管理级次逐步深化---实施改革的160多个中央部门中,有3300多个基层预算单位实施了改革。－－管理级次较少的部门已将改革实施到所有基层预算单位。---管理级次较多的部门，绝大多数已将改革实施到三级预算单位。水利部作为先行改革的部门，在中央部门中预算级次最多，有五个预算级次，并有七个管理级次，目前已实施到五级预算单位。31（二）各地国库集中收付制度改革试点继续推进。按照国家和各地政府的规定，还没进行国库集中收付制度的地方继续推进国库集中收付制度。例如陕西省咸阳市按照全国、全省国库工作会议精神，到2008年底国库管理制度改革要“横向到边、纵向到底”的要求，该市确定了国库集中收付制度改革的时间表，即2007年9月1日市直国库集中收付正式启动，第一批纳入21个预算单位开展改革试点，2008年一季度将一半以上市级预算单位纳入试点，争取2008年上半年在市级部门全面推行。郴州日报3月27日报道，3月26日该市召开本级国库集中收付制度改革动员会议，5月10日起，该市国库集中收付制度正式运行。2007年新疆安排日喀则、拉萨、林芝地区作为国库集中支付试点地区继续推进改革。32（三）非税收入收缴改革扎实进行76个部门已全部纳入改革范围，将按照工作计划陆续全部实施。２.建立和完善了非税收入收缴管理信息系统。３.2006年要修订制度办法，发布《政府非税收入收缴管理办法》和《中央级政府非税收入收缴管理实施办法》。4、非税收入制度改革不断完善和推广。

pdf33（四）、会计集中核算稳步向国库集中收付制度转轨。（1）会计集中核算是地方加强财政支出管理的有益尝试□，在严格支出管理和规范财经秩序等方面发挥了积极作用□，但也存在一定的局限性□，随着财政国库管理制度改革的实施，要求会计集中核算向国库集中收付制度转轨□，目前这项工作正在稳步推进，很多地方都发布了专门的指导文件。34（2）实行会计集中核算制度单位进行国库集中收付制度改革pdf35（五）公务卡改革建立公务卡制度，有利于减少现金支付结算、提高支付透明度和加强监控管理，是完善国库集中收付制度的重要措施。近年来，随着国库集中收付制度改革的深化，公务卡的作用愈来愈引起各级财政部门的关注。07年许多地方财政部门进行了有益探索，取得了一定的成效。例如无锡市政府在2007年7月起在市法院、市残联、市司法局、市财政局、市农林局、市规划局等8家单位试点启用公务卡结算，08年1月1日起在全市市级预算单位全面推开。从2007年7月起重庆市也开始实行公务卡制度，市财政局、市工商局等33个市级预算单位公务人员在支付招待费、差旅费、培训费、会议费、办公用品费等费用时，将不再用现金支付，改为刷信用卡支付。到2008年，该市将在市级国库集中支付单位中全面推行公务卡改革，并逐步扩大公务卡办理公务支出的范围。启用公务卡后，每一笔公务消费记录都可以查询到，从而证实其是否真实交易。公务卡具有一般信用卡的功能，卡上的每笔支付信息都会被记录，便于对公务消费实行动态监控，从而杜绝"凑发票报销""多开虚开发票"等违规现象，防止利用职务之便滋生腐败。

36（六）改革取得了显著成效1、财政资金运行有了新机制■2、财政宏观调控有了新手段■3、财政理财有了新观念■4、预算单位财务管理意识和管理水平有了新提高■

37（七）面临的主要问题１.有些地方对改革的认识部同样。２.预算编制改革有待进一步深化。３.国库管理信息系统建设急待加强。４.相关配套制度办法不够完善。5、授权支付余额的处理方面存在问题。38五、下一步工作展望实现国库预算执行、总账体系、信息反馈和现金管理四大功能。（一）在中央和地方全面实施国库集中收付制度。（二）改革政府会计体系，建立健全国库总账体系。（三）完善信息系统，推进动态监控和横向联网。（四）实施国库现金管理。（五）完善制度体系，确立法律地位。（预算法、财政资金支付条例、金库条例等）39五、下一步工作展望2007年财政部要求深化国库集中收付制度的意见：401、推进和深化国库集中支付改革

各地财政部门要全面推进国库集中支付改革，力争到2010年所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理，各级预算单位全部实行国库集中支付制度。为此，省级财政要力争到2008年将改革实施到本级所有基层预算单位，并逐步将政府性基金、预算外资金等所有财政性资金纳入国库集中支付改革范围；同时，要加大推进力度，促进上级补助下级的专项资金逐步实行国库集中支付制度，力争到2008年，初步建立起专项转移支付资金国库集中支付基本框架和运行机制。地市级财政要力争到2008年将国库集中支付制度改革推进到地市本级的所有基层预算单位，所有财政性资金都要纳入改革实施范围。在推进改革的同时，要进一步完善操作、健全制度、规范管理、提高效率，在保证财政资金安全的前提下，积极推行电子化操作方式，建立健全现代支付操作模式。

县级国库集中支付制度改革总体要求是，结合本地特点，积极创造条件，稳步推进。鉴于县级的基础条件、管理情况、技术水平差异很大，县级改革不搞统一模式。具备条件的县，可加快步伐，按规范化要求尽快实行国库集中支付制度；采用会计集中核算模式或向国库集中支付转轨的县，按照以下三项要求逐步规范。一是坚持以国库单一账户体系为基础，将会计核算中心的财政性资金账户改为零余额账户，实行先支付后清算，不得将资金实拨到会计核算中心账户沉淀。二是对一些具备条件的县，应当加快从会计集中核算向国库集中支付制度转轨；尚不具备条件的县，可因地制宜，采取适宜的过渡性措施，做好国库集中支付与会计集中核算的衔接。三是省级财政国库部门要按照积极引导、创造条件、督促推进的要求，制定县级改革规划，明确步骤，加强宣传，做好培训，建立有效的督查机制，促进县级改革健康发展。412、推进和深化国库集中收缴改革

当前和今后一个时期，国库集中收缴改革的重点，一是推进财税库银税收收入电子缴库横向联网，二是推进非税收入收缴管理改革。

各地财政部门要按照《财政部、国家税务总局、中国人民银行关于印发〈财税库银税收收入电子缴库横向联网实施方案〉的通知》(财库[2007]49号)和《财政部、国家税务总局、中国人民银行关于印发〈财税库银税收收入电子缴库横向联网管理暂行办法〉的通知》(财库[2007]50号)，抓好横向联网工作。税收收入实行电子缴库，财政、税务、人民银行国库网络实行横向联网，建立联网信息系统，实行税款信息共享。横向联网初期，可暂时采取纳税人应税信息和税款入库信息由人民银行按照规定当日传送财政部门的方式。随着横向联网工作的推进，在办理税收收入电子缴库时，税务部门应将应税信息同时发送人民银行国库和财政部门，人民银行国库应将税款入库信息同时发送税务部门和财政部门。横向联网涉及面广，情况复杂，应当先行试点，分步实施。财政部门是横向联网工作的牵头单位，要与税务部门、人民银行国库分工负责，共同抓好组织实施工作。

各地财政部门要按照统一规范、运行高效、监督有力的目标要求，全面推行非税收入国库集中收缴改革，力争到2010年，各地对所有非税收入实施收缴改革，并将改革推进到所有有非税收入的单位。省级财政要进一步完善收缴程序，强化票据监管，逐步将改革的资金范围扩大到所有非税收入；省以下财政要按照中央和本省改革的规范化要求有序进行，并不断扩大改革范围，深化改革级次，完善收缴程序。要妥善处理非税收入就地缴库与通过非税收缴系统的直接缴库、集中汇缴的关系。直接缴库和集中汇缴是非税收入收缴的主体方式，就地缴库是直接缴库的一种形式，适用于偶尔发生、没有明确规定执收单位、执收单位对信息反馈要求不高，以及涉及多级政府间分成且通过非税收入收缴系统实施难度较大的非税收入。对这类收入的名称和票据使用等方面，要逐步实现与非税收入收缴改革要求相统一。各地财政部门要在全面实施改革的基础上，加强非税收入收缴管理监督，完善非税收入收缴操作，提高非税收入收缴透明度，保证非税收入及时足额入库；要跟踪分析非税收入动态变化，为提高预算执行分析水平提供条件。423、建立健全预算执行动态监控机制

各地财政国库部门要逐步建立以国库单一账户体系为基础、以信息化技术为支撑的预算执行动态监控机制。要按照完善现代国库管理制度改革和预算执行监控功能的要求，逐步拓展预算执行动态监控范围，建立健全财政国库内部监控机制，保障财政国库体系安全运行；要将外部监控范围逐步扩大到实施财政国库管理制度改革的所有资金和单位，以及上级政府补助下级政府的专项转移支付资金，保障财政资金规范运行。要逐步完善预算执行动态监控运行机制，以实时动态监控为重点，建立起综合核查、动态监控信息披露、监控检查通报、处理整改相配合的监控运行机制，大力提升预算执行动态监控水平，充分发挥预算执行动态监控机制的威慑作用。要建立预算执行动态监控分析报告制度，对财政国库运行进行综合分析，反映预算执行管理存在的问题和成因，为加强和完善预算执行管理提供监督反映机制。

434、研究推进国库现金管理

国库现金管理是现代国库管理制度的重要内容，各地财政国库部门应予高度重视。国库现金管理直接关系到财政资金的安全性、流动性，敏感性强，风险防范及管理要求高，因此，务必稳妥扎实进行。经国务院批准，中央于2006年进行了国库现金管理的实施操作。财政部将在总结经验的基础上，研究制定地方国库现金管理的指导意见，规范和引导地方国库现金管理工作的开展。当前，要做好三个方面的基础工作。一是抓紧培养人才，为国库现金管理的运作做好人力资源储备。二是研究建立国库现金收支基础数据库，建立资金收支分析预测体系，研究国库现金余额变动规律，对国库现金流量进行准确预测。三是研究建立国库现金管理风险控制和披露机制，按照合理分工和相互制约的原则，建立后台、中台、前台相互监督制约的风险管理体系。445、进一步规范银行账户管理

规范银行账户管理是完善国库单一账户体系、深化国库集中收付制度改革的关键环节。财政国库部门作为银行账户的主管机构应当高度重视并切实抓好银行账户规范管理工作。当前重点要抓好三方面工作，一是确定零余额账户的定位，二是研究将预算单位实有资金账户(住房改革、党费、工会经费专用存款账户除外，下同)纳入国库单一账户体系管理，三是加强和规范财政资金专户管理。各地财政部门要按照目前的零余额账户管理方式做好账户管理工作，财政部将抓紧与中国人民银行协商确定零余额账户定位问题。各地可结合本地实际情况，按照《财政国库管理制度改革方案》(财库〔2001〕24号)的要求，积极探索有效的管理办法，逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理。各地财政部门在加强预算单位银行账户管理的同时，要认真贯彻落实《财政部关于加强和规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]12号)，扎实做好财政资金专户管理工作，财政资金专户尚未归口财政国库部门统一管理的地方，要妥善处理账户管理和业务管理的关系，尽快办理账户移交手续。要加大力度清理规范财政资金专户，能归并的尽可能予以归并，能撤销的尽可能撤销，并严格控制新开设财政资金专户，能够实行国库集中支付的财政资金不再开设财政资金专户。

456、积极推行公务卡制度

建立公务卡制度，有利于减少现金支付结算、提高支付透明度和加强监控管理，是完善国库集中收付制度的重要措施。近年来，随着国库集中收付制度改革的深化，公务卡的作用愈来愈引起各级财政部门的关注。许多地方财政部门进行了有益探索，取得了一定的成效。研究建立公务卡制度，加快推行公务卡要把握三个原则，一是财政资金在公务消费前应保留在国库单一账户体系之内，不得脱离国库单一账户体系。二是实行公务卡要有利于强化预算执行动态监控，不能削弱监控管理。三是公务卡的使用要方便操作，提高效率，减少预算单位工作量。

各地财政部门要高度重视、认真研究，加快推进公务卡制度的建立，力争到2010年全国省、市两级全面推行公务卡管理，有条件的县，也要研究推广使用公务卡，逐步减少预算单位的现金支付。要规范结算程序，提高结算效率，保证资金结算的安全性和准确性。要重点研究公务卡支出的监控问题，使财政部门和预算单位能够及时准确掌握公务卡的公务支付信息并实行有效的监控管理。要积极开发适合本地情况的银行卡公务结算软件系统，并与国库集中支付系统衔接，提高支付效率，满足银行卡支付管理需要和支付信息反馈要求。

467、推进财政直接支付的规范化管理

近年来，各地财政部门按照改革方案的要求，积极开展财政直接支付业务，通过有效的事前监督，使财政资金支付的安全性、规范性和有效性显著提高。但是，个别地方在办理财政直接支付业务过程中，出现一些操作不规范、对有关方面的职责定位不准确的问题，应引起高度重视。各地要按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》(财库〔2001〕24号)规定的支付程序和职责分工，规范财政直接支付业务，坚持财政直接支付业务的规范化操作程序，不得擅自改变财政部门、人民银行、代理银行(商业银行，下同)等相关主体的职责和财政直接支付业务流程。财政部门负责审核财政直接支付申请，并按照规定程序向代理银行签发支付指令，通知代理银行付款；代理银行要按照委托代理协议，根据财政部门签发的支付指令，及时、准确、快捷地办理资金支付，并按规定与中国人民银行及时办理资金清算业务；中国人民银行负责按照财政部门签发的汇总清算通知书，审核代理银行资金清算申请，及时、准确地与代理银行办理资金清算工作，监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务。

478、加强地方财政国库管理机构建设

国库集中收付制度改革综合性、政策性、业务性很强，要求国库管理的组织机构和人员配置必须与之相适应。随着改革的深入，2004年10月财政部对国库司和国库支付中心的内设机构、职能及工作流程、系统建设等进行了整合。实践证明，机构整合理顺了工作关系，优化了国库收付业务流程，提高了工作效率，为改革深入发展打下了坚实基础。各地要结合当地实际情况，加强财政国库管理机构建设，按照优化流程、提高效率的原则，加快理顺国库管理机构和国库支付执行机构的关系，有条件的地方，可予以整合，充分发挥人力资源优势，提高行政效率；目前整合有困难的，要坚持国库管理机构对国库支付执行机构的业务指导和监督，加强沟通协调，优化资金收付流程，确保工作效能和运行效率。

489、加强地方财政国库管理信息系统建设

各地财政国库部门要全面落实2006年全国财政系统金财工程建设座谈会精神，根据《财政部关于加快金财工程建设的实施意见》(财办[2006]45号)的要求，加强财政国库系统建设规划，加快信息系统建设步伐。各地财政国库部门原则上要继续统一使用财政部(金财办)组织开发的地方国库集中支付、非税收入收缴管理等系统，做好现有系统功能的扩展、国库总账系统的统一以及地方向中央分成有关非税系统的衔接工作。继续推动工资统发、非税收入收缴管理、政府采购管理、监控管理、财政决算等系统与国库总账系统的整合工作，待应用支撑平台成熟并逐步在地市级以上财政部门推广应用后，及时做好国库管理系统向平台的移植工作。各地财政国库部门要根据财政部关于规范财政业务基础数据的要求，对系统内相关业务编码进行规范，加快统一全国财政国库管理业务编码体系，实现中央地方非税收入分成信息的实时交换、全国收支信息及时汇总以及决算信息的及时生成。各地财政国库部门要与本地技术管理部门密切配合，建立健全财政国库管理系统的实施及日常维护队伍，保障国库改革与管理业务的顺利进行。49

六、国库集中收付制度改革与其他预算管理改革之间的关系（一）管理理念的发展（二）国库集中收付制度是流程控制。50（一）管理理念的发展1、传统行政管理的主要内容1）政治与行政两分法2）官僚制度3）科学管理运动注重投入程序控制512、新公共管理的内容1）放松管制：市场价值的回归2）分权化管理：自由裁量权给行政部门3）责任机制：委托－代理关系的存在4）结果为本：强调结果的控制，而不是流程5）顾客导向：公共服务的对象就是顾客产出控制，结果导向政府绩效管理是新公共管理的手段52（二）国库集中收付制度是流程控制1、加强外部控制：国库集中收付制度改革；政府采购制度改革；非税收入收缴制度改革；部门预算改革2、加强结果的绩效改革：政府收支分类改革、绩效预算改革（包括绩效评价改革）53七、国库集中收付制度改革与政府会计（一）资产的变化1、为了核算在授权支付方式下财政部门给预算单位下达的用款额度和该额度的使用情况，在行政事业单位会计的资产账户中增加一个“零余额账户用款额度”会计科目。该科目借方用来反映财政授权的支出额度，贷方用来反映用款单位已经签发的支出数，即额度的减少数，余额一般在借方，表示尚未支用的额度数，年终未使用完的额度如果不能转入下年使用的，应注销掉；如果可以转入下年使用的，则转入下年使用。54例1、某行政单位收到代理银行的到账通知书，表明本月用于基本支出的财政授权支付额度为231000元。借：零余额账户用款额度231000

贷：拨入经费－基本支出231000例2、某行政单位开出财政授权支付凭证，用商业零余额账户支付邮电费1000元。借：经费支出－基本支出1000

贷：零余额账户用款额度100055有些地方不仅预算内资金实行国库集中收付制度，预算外资金也实行国库集中收付制度。这就需要在“零余额账户用款额度”下设置预算内和预算外两个明细，前者核算预算内资金的授权支付的额度，后者则核算预算外资金授权支付的额度。56（二）收入的变化1、拨入经费行政事业单位的支付通过财政直接支付和授权支付两种方式进行，所以在确认拨入经费时，行政单位的会计核算也发生了变化。如果采用直接支付方式的，当财政直接支付时才确认经费的拨入；而采用授权支付方式的，则在财政核定授权额度，行政事业单位收到代理行发出到账通知书时，才确认经费的拨入。57例3、某行政单位通过政府采购购买一批办公设备，价格15000元，款项由财政直接支付。借：经费支出－基本支出（办公设备购置）15000

贷：拨入经费－基本支出15000借：固定资产15000

贷：固定基金15000另外为了分别核算直接支付和授权支付，也可以在拨入经费中分设“财政直接支付”和“财政授权支付”两个明细。例3：借：经费支出－基本支出（办公设备购置）15000

贷：拨入经费－财政直接支付（基本支出）15000借：固定资产15000

贷：固定基金1500058例4、某行政单位收到代理行收到的到账通知书，表明本月财政授权支付的基本支出额度为300000元。借：零余额账户用款额度300000贷：拨入经费－基本支出300000或者：借：零余额账户用款额度300000

贷：拨入经费－财政授权支付（基本支出）300000592、预算外资金收入除了拨入经费与直接支付和授权支付有关外，预算外收入也可能与直接支付和授权支付有关。因为有些地方预算外资金也实行国库集中收付。在这些地方预算外资金收入的核算入拨入经费，也可以在预算外收入下设“财政直接支付”和“财政授权支付”两个明细。60例5、某行政单位的预算外资金也实行国库集中收付制度，收到代理行的到账通知书，表明本月预算外资金的财政授权支付额度为20000元。借：零余额账户用款额度－预算外20000

贷：预算外资金收入－财政授权支付（基本支出）2000061（三）支出的变化1、财政直接支付用财政直接支付的方式支付行政单位的支出，应该在确认支出时，同时确认拨入经费。2、财政授权支付用财政授权支付方式支付行政单位的支出时，应通过“零余额账户用款额度”这一科目。62谢谢大家！63财政部门账户主管部门资金账户二级单位资金账户二级单位资金账户基层单位资金账户基层单位资金账户收款人账户收款人账户拨付拨付拨付拨付拨付拨付…

图一:现行财政资金拨付流程…………64图二：国库单一账户体系图国库单一账户体系国库单一账户（开设在央行）财政专户（开设在商业银行）划款税收收入特设账户（开设在商业银行）收款人收款人收款人预算单位零余额账户（开设在商业银行）财政零余额账户（开设在商业银行）收入零余额账户（开设在商业银行）缴款人非税收入清算清算缴款人65税收收入缴库流程图财政部门税务机关纳税人(1)纳税申报（2）电子缴款书（5）入库信息(2)纳税信息开户银行（4）信息反馈国库（央行）（2）纳税信息（3）划款信息（4）划款（5）入库信息66非税收入等其他财政收入缴库流程图执收单位缴款人非税收入零余额账户

非税收入财政专户财政部门主管部门缴款回单开具缴款书汇划资金缴款回单收支报告传送收缴信息传送收缴信息缴款(1)(2)(3)(4)收款收据(5)(6)(7)(8)(9)国库账户（央行）预算内收入定期向国库缴款67财政直接支付流程图代理银行财政部预算单位中国人民银行(1)申请用款计划(2)批复用款计划(4)抄送信息(7)清算信息反馈(4)审核签发支付指令（5）支付资金(3)支付申请(8)支付清算信息反馈收款人(6)资金清算合同预算单位与收款人签订合同68财政直接支付的三种类型（一）工资支出（二）工程采购支出（三）物品服务采购支出69财政授权支付流程图国库单一账户财政部预算单位(1)申请用款计划(2)批复用款计划(7)清算信息反馈(6)反馈支付清算信息（4）支付资金下达用款额度收款人(5)资金清算代理银行（3）支付指令合同(2)授权支付额度（2）额度到账通知书70各级预算单位均在商业银行开设财政资金账户,并按财政资金的不同性质开设多个银行账户。财政部2001年对125个中央单位银行账户进行初步清理，单位自报账户67006个，其中中央本级1997个。多重、分散开设账户，导致财政收支活动透明度不高，财政收支信息反馈迟缓，不利于实施有效管理和全面监督。多重和分散设置财政资金账户71大量财政收入通过征收机关设置的过渡性账户收缴，不是直接缴入国库。财政部驻地方专员办2000年对239户国税机关收入征管情况进行检查，各类收入过渡性账户共有174个。大量预算外资金游离于预算管理之外。1999年全国预算外资金收入3385亿元，其中有907亿元未纳入财政专户管理，截留、坐支、挪用等问题比较突出。收入入库时间延滞，退库不规范，收入流失问题时有发生。收入通过设置过渡性账户收缴3572财政支出先由财政部门拨付到主管部门，再由主管部门拨付到所属下级单位，然后逐级支付到收款人或用款单位。资金拨付环节多，例如某项建设资金从财政部门到用款单位要经过七个中间环节，平均每月有几十亿元资金滞留在相关单位的银行账户。现行的财政资金拨付方式降低了资金使用效率，容易诱发腐败现象。支出通过各级预算单位层层拨付3673就地缴库。即基层缴款单位或缴款人将应缴预算收入直接向当地国库或国库经收处缴纳。集中缴库。即由基层缴款单位将应缴预算收入通过银行汇解到上级主管部门，再由主管部门汇总向国库或国库经收处缴纳。自收汇缴。即由征收机关直接向缴款单位或缴款人收纳预算收入后，再汇总缴入国库或国库经收处。三种缴库方式3774财政部门为本部门和预算单位在商业银行开设的账户，用于财政直接支付和财政授权支付及资金清算。该账户无余额过夜,故称零余额账户。我国保持零余额的基本做法是，每日营业时，财政支出通过该账户进行支付，营业终了，该账户与国库单一账户清算，做到零余额。零余额账户的概念3875财政部法兰西银行预算单位收款人法国预算单位预算单位收款人收款人……采购合同或有关法令①申请②支付令③支付76财政部中央银行英国、澳大利亚、新西兰预算单位商业银行（预算单位账户）①申请②支付令③拨款收款人⑥余额清回④⑤合同77财政部中央银行意大利预算单位商业银行①申请②指令④清算收款人③支付合同②指令78财政部中央银行匈牙利、巴西预算单位商业银行①申请②指令③清算收款人④支付合同②指令79财政部中央银行美国预算单位用款人(社保等)①申请③清算收款人②支付③清算80△关于非税收入收缴管理制度改革(一）非税收入收缴改革的主要做法1、改革非税收入收缴银行账户体系2、规范非税收入收缴程序3、进一步规范非税收入票据管理体系4、加强非税收入收缴监督管理811、改革非税收入收缴银行账户体系取消单位的收入过渡性账户设立专门的财政专户根据管理需要，为各执收单位开设财政汇缴专户（实行日终零余额管理）821）设立财政专户功能：用于存储、记录、核算和反映政府非税收入收支活动，与财政汇缴专户清算，并向国库单一账户办理缴款。2）设立财政汇缴专户功能：用于记录、核算、反映政府非税收入收缴活动，与财政专户清算，实行日终零余额管理，不得用于执收单位的支出。3）取消执收单位收入过渡性账户832、规范非税收入收缴程序取消按财务隶属关系集中办理缴库实行直接缴库或集中汇缴两种缴库程序84资金汇划清算代理银行每日代收的资金，当日及时汇划进入财政专户；财政汇缴专户按日清零，每日营业终了，财政汇缴专户余额为零；资金统一汇划财政专户。853、进一步规范非税收入票据管理体系非税收入执收票据由省级以上财政部门统一监（印）制。《非税收入一般缴款书》纳入非税收入执收票据管理体系。严格控制执收票据印制、发放、使用、管理、核销等业务。864、加强非税收入收缴监督管理（一）财政部门通过新的收缴管理机制，要加强对单位执收、票据使用、财政汇缴专户及财政专户资金活动情况的动态监管；各级执收单位应按规定征收管理，并将资金及时、足额缴入财政专户或财政汇缴专户，主管部门要加强监督和反馈情况；874、加强非税收入收缴监督管理（二）代理银行按制度规定和委托代理协议，及时办理资金收入收缴、汇划清算和信息反馈；中国人民银行要加强对代理银行资金收缴、汇划清算业务的监督管理。88（二）新的非税收入收缴管理机制的优越性一是有利于取消主管部门和执收单位自行设立和管理的收入过渡性账户。二是有利于提高征收管理的透明度和信息化水平，建立健全执收执罚的监督制约机制，提高财政监管水平。三是有利于加快资金入库速度和入库频率，提高资金运行效率。89四是有利于实行统一、规范的执收票据管理。五是有利于改变目前纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金等非税收入收缴不规范、不科学的状况。90△关于财税库横向联网（一）实施财税库横向联网的背景1、现行手工操作税款缴库存在的主要问题2、一些地方在探索财税库横向联网过程中面临一些困难和问题。

911、现行手工操作税款缴库存在的主要问题税务机关和国库办理税款入库，需重复录入相关信息并传送纸质票证，税款征缴工作效率不高；税款资金运行透明度不高，缺乏事前事中控制，延压税款时有发生，税款入库时间较长；税收收入信息反馈机制不健全，难以及时为财政经济形势分析和宏观调控决策提供准确依据；不方便纳税人缴税，纳税人需分别到税务机关和商业银行办理相关缴税手续。922、一些地方在探索财税库横向联网过程中面临一些困难和问题

横向联网系统建设多样化，业务标准不统一、不规范；各地横向联网系统重复开发，资金浪费较大；制度建设滞后。

93（二）财税库横向联网的主要内容1、实行电子缴库2、建立健全信息共享机制

3、建立财税库横向联网信息系统

941、实行电子缴库划缴入库方式

自缴入库方式电子缴库主要采取划缴入库方式。不具备划缴入库条件的，采取自缴入库方式。

95实行电子缴库通过财税库横向联网系统，税务机关根据纳税人委托授权，将电子缴款书信息发送财政部门和国库；国库通知纳税人开户行从纳税人账户扣划税款，直接缴入国库单一账户，并将扣划税款成功与否信息发送财政、税务部门。

划缴入库具体操作程序96税务机关按规定开具纸质税收缴款书，通过财税库横向联网系统将电子缴款书信息发送财政部门和国库；

纳税人以现金或转账方式自行办理缴税或税务机关汇总办理缴税；

国库将收到的纸质税收缴款书与电子缴款书信息比对无误后，税款资金由商业银行向国库单一账户办理入库，同时国库将电子缴款书的核销与否信息发送财政、税务部门。

实行电子缴库自缴入库具体操作程序972、建立健全信息共享机制

财税库三方通过横向联网系统，按规定程序自动交换信息，实现对电子缴库信息、国库报表信息以及其他信息的共享。

983、建立财税库横向联网信息系统

在财税库三方业务程序相互独立的基础上，利用现代信息网络技术，采取三方两两互联方式，在财政部门、税务机关（含国税和地税）、国库间建立财税库横向联网系统。

99（三）实施财税库横向联网的准备情况及总体计划2005年中央已确定湖南、贵州2个省试行联网，并组织做好实施联网前相关准备工作。

2006年，制定发布《财税库横向联网实施方案》和《税收收入电子缴库管理办法》，并进一步扩大联网实施范围。

争取到2008年，在全国范围内逐步推进财税库横向联网工作的全面开展。

100一种有益尝试－－会计集中核算的起源和发展

1995年，湖北省荆州市沙市区在县级开始推行会计集中核算，在当时对加强财政资金管理发挥了重要作用。此后，浙江省金华市、河南省焦作市、广东省南海市西樵区、山西省运城市等地在当地党政领导或纪检监察部门的支持和要求下，相继推行了会计集中核算。截止2002年底，全国共成立了陕西、山西、海南、吉林4个省级会计核算中心，161个地市级会计核算中心，899个县级会计核算中心，以及5587个乡镇会计核算中心。2002年以来，实行会计集中核算的省、市范围基本没有扩大，县、乡一级则仍有所扩大。

101会计集中核算试点工作取得了成效，特别是在一些政府级次较低，预算单位较少的的县市和乡镇，成效比较显著。

（1）有利于强化财政支出管理，提高财政资金使用效益。（2）发挥会计集中核算的监督职能，有利于从源头上预防腐败。（3）有效地解决了预算单位会计信息失真问题。102随着会计集中核算工作的推广，其局限性也逐渐显现出来

（1）法律方面。与会计法等法律法规的要求相矛盾。（2）责任不清。审计等方面发现问题后，财政部门与预算单位的责任难以区分，出现了互相推诿的情况。（3）操作上有局限性。难以适用于资金量大和资金使用频繁的预算单位，以及管理级次较多和在核算中心所在地以外的异地预算单位；同时，难以适用于大中型建设项目等复杂项目的支出管理。（4）财务管理方面。实行集中核算后，单位会计记账人员离任或离岗，单位财务力量被削弱，加之单位会计报表、预决算编制等工作由核算中心进行，不利于加强部门预算管理和资产管理等单位内部财务管理。

（5）从国际通行做法看。我们了解的国家，财政支出管理没有采取这种方式。103积极推动会计集中核算向国库集中收付制度转轨

2003年，财政部国库司和会计司在联合调研和共同研究的基础上，报经部领导同意，发布了《财政部关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》（财库［2003］68号），《意见》肯定了会计集中核算探索取对于加强财政资金管理、强化会