第三章 公共部门组织结构与编制管理

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材公共部门人力资源管理概论主编方振邦副主编徐东华唐健公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材第3章公共部门组织结构

与编制管理重点问题：●公共部门组织结构的类型●公共部门组织结构设计的影响因素●公共部门组织结构设计的关键要素●我国公共部门组织结构及其问题●我国公共部门的编制管理3.１公共部门组织结构概述目录3.３公共部门人力资源管理制度与法治化

3.２公共部门人力资源管理公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.4我国公共部门的编制管理

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材

3.1.1公共部门组织结构的内涵3.１公共部门组织结构概述

3.1.2公共部门组织结构的类型

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.1.1公共部门组织结构的内涵

组织结构通常又称为组织架构，是指组织系统各个部分的构成方式。公共部门组织结构是指公共部门的组织成员为完成工作任务、实现组织目标，在职责、职权等方面的分工、协作体系。公共部门组织结构具有以下显著特点：稳定性２．层次性３．复杂性４．规范性

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2公共部门组织结构的类型

公共部门组织结构既有一般类型，如直线制组织结构、职能制组织结构、直线职能制组织结构、事业部制组织结构、矩阵制组织结构等，近年来也出现了一些新类型，如委员会式组织结构与团队式组织结构等。直线制组织结构

直线制结构的优点是：（１）单一领导，结构简单，关系清晰，上下级权责明确；（２）政令统一，决策快，效率高。直线制结构的缺点是：（１）由于缺乏专业化的分工管理，下级一切问题都必须向上级领导请示、汇报，领导工作繁重，容易陷入日常事务之中，难以集中时间、精力思考研究规划重大问题；（２）由于权力集中，且受专业、个人素质等方面的影响，难以保证领导、决策、指挥不出现失误；（３）由于信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通也不利。

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2公共部门组织结构的类型

２．职能制组织结构

职能制结构的优点是：（1）由于按职能划分部门，其职责容易明确规定。（2）各部门和各类人员实行专业化分工，有利于管理人员熟练掌握本职工作的技能，有利于强化专业管理，提高工作效率。（3）管理权力高度集中，便于最高领导层对整个组织实施严格控制。职能制结构的缺点是：（1）高度的专业化分工以及稳定性使各职能部门的眼界比较狭窄，他们往往片面强调本部门工作的重要性，容易产生本位主义、分散主义，造成许多摩擦和内耗，使职能部门之间的横向协调比较困难。（2）信息沟通不畅，高层决策在执行中也往往被狭窄的部门观点和利益所曲解，或受阻于部门隔阂而难以贯彻。这样，整个组织系统就不能对外部环境的变化及时做出反应，适应性差。（3）由于各部门的主管人员属于专业职能人员，工作本身限制着他们扩展自己的知识、技能和经验且易养成只重视本部门工作与目标的思维方式和行为习惯，不利于培养素质全面的、能够管理整个组织的管理人才。

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３．直线职能制组织结构直线职能制结构的优点是：（１）工作职责明确，稳定性强，分工很具体，是一种以工作为中心的组织形式；（２）整个组织既保证了命令的统一，又发挥了职能专家的作用，有利于优化行政管理者的决策。因此，这种结构形式被各类组织广泛采用。直线职能制结构的缺点是：（１）各职能部门容易从本位出发，导致意见和建议的不一致甚至冲突，加大了上级管理者对各职能部门之间的协调负担；（２）职能部门的作用受到了较大的限制，一些下级业务部门经常忽视职能部门的指导性意见和建议。４．事业部制组织结构事业部制结构的优点在于：（１）它能够实现集权和分权的有效结合。各事业部在最高管理层的统一领导下分散经营，有利于最高管理层在面对规

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2公共部门组织结构的类型

模庞大的组织时摆脱日常的繁杂事务，集中精力做好组织的战略决策和长远规划。（２）各事业部自成体系，独立经营、核算，可以发挥其灵活性和主动性，进而增强组织整体的灵活性和适应能力。（３）可促进各事业部之间的竞争，促进组织发展。事业部制结构的缺点是：（１）各事业部由于具有较大的独立性，很容易产生本位主义，只关心自己的利益，相互之间协作困难，而且局部利益和整体利益难以协调。（２）事业部制组织通常内部机构重叠，以致机构庞大、结构臃肿、人员编制过大，进而增加管理成本。这主要表现在组织总部与事业部之间、各事业部之间的职能和经营机构重复设置较为严重。５．矩阵制组织结构

矩阵制结构的优点是：（１）机动、灵活，可随项目的开发与结束进行组织或解散。（２）加强了不同部门之间的配合和信息交流，克服了直线职能制结构中各部门互相脱节的问题。（３）能够使组织满足环境的双重要求，

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.1.2公共部门组织结构的类型

资源可以在不同部门及产品之间灵活分配与整合，进而适应不断变化的外界要求。

矩阵制结构的缺点是：（１）管理难度加大。（２）短期效应明显。６．委员会式组织结构

委员会式结构的优点是：（１）集思广益，综合各种意见，提高决策的正确性；（２）代表各方利益，协调各种职能，加强各部门间的合作；（３）防止权力过分集中。但是，如果运用不当，委员会式组织结构也会产生一些缺陷：（１）决策成本过高；（２）权责分离，责任不明；（３）容易出现妥协折中现象；（４）一个人或少数人占支配地位。７．团队式组织结构团队式组织结构是指为了完成某项任务，而这项任务的完成需要多种技能和经验，于是通过选调组织中具有这方面素质和能力的人来组成一个团体，通过团队成员的共同努力来完成任务的一种组织形式。

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.2公共部门

组织结构设计3.2.2公共部门组织结构

设计的关键要素

3.2.1公共部门组织结构

设计的影响因素

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3.2.1公共部门组织结构设计的影响因素１．组织环境

组织环境分为内部环境和外部环境两种：前者指组织内部的人力、物力、财力、制度、文化等状况；后者指组织所面临的行业环境、国家宏观政策、社会文化、技术等。环境的不确定性影响着组织对环境的信息需求和从环境中获取资源的需求，从而直接影响组织结构的设计，具体表现在职位和部门、控制过程以及计划和预测等方面。２．组织战略３．组织规模

组织规模与组织结构关系表

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3.2.1公共部门组织结构设计的影响因素４．组织技术技术以及技术设备的水平不仅会影响组织活动的效果，而且会作用于组织活动内容划分、职位设置和工作人员的素质要求。公共部门组织设计要考虑技术的因素，以求设计的组织结构具有现代适应能力。５．人员素质

人员素质对组织结构的影响主要表现在以下几个方面：

（１）集权与分权

（２）管理幅度大小

（３）部门设置的形式

（４）定编人数（５）协调机制

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3.2.2公共部门组织结构设计的关键要素工作专门化

工作专门化指的是组织把工作任务划分成若干步骤来完成的细化程度，这是从纵向来对组织结构进行划分。２．部门化部门化是在劳动分工的基础上，把各项活动进行归类，使得性质相同或相似的工作合并到一起组成单位，这样便形成了一个个专业化的部门。各部门的组合构成了组织的横向结构。公共部门的横向分工有以下几种类型：（１）按业务性质分工。（２）按地区分工。（３）按管理或服务对象分工。（４）按管理程序分工

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3.2.2公共部门组织结构设计的关键要素３．命令链命令链是指从组织高层延伸到基层的一条持续的职权线，它界定了谁向谁报告工作，帮助员工回答“我遇到问题时向谁请示”或“我对谁负责”等一类的问题。４．管理幅度与管理层次管理幅度回答的是一个主管可以有效地指导多少个下属的问题。管理幅度与管理层次这两个因素密切相关，它们成反比。

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3.2.2公共部门组织结构设计的关键要素５．集权与分权集权与分权所要确定的是决策权应该放在组织的哪一层级上。集权是指决策权在组织系统中较高层级上一定程度的集中。与此对应，分权是指决策权在组织系统中较低层级上一定程度的分散。集权与分权是相对的，组织不可能是彻底的集权，也不可能是彻底的分权。６．正规化

正规化是指组织中的工作实行标准化的程度。如果一项工作的正规化程度较高，就意味着完成这项工作的人对工作内容、工作时间、工作手段没有多大自主权。

公共部门人力资源管理概论公共组织与人力资源管理系列教材3.3我国公共部门的组织结构3.3.2我国机构改革历程3.3.1我国公共部门组织结构现状

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3.3.1

我国公共部门组织结构现状管理幅度大小与管理层次多少是衡量机构设置科学与否的两个标尺。目前我国行政组织呈现出以下结构状态：横向结构２．纵向结构３．规模结构

所谓政府组织规模，是指在一定政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政成本共同决定的政府活动范围。

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3.3.2我国机构改革历程改革开放以来，为适应经济社会发展的需要，我国先后于1982年、1988

年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了八次大规模的政府机构改革。这八次机构改革，经历了由浅层次到深层次，由单纯裁减到综合配套改革，由精简机构、理顺关系到体制改革、制度创新的过程。１．第一次机构改革（１９８２—１９８４年）２．第二次机构改革（１９８８年启动）３．第三次机构改革（１９９３—１９９５年）４．第四次机构改革（１９９８—２００２年）５．第五次机构改革（２００３年启动）６．第六次机构改革（２００８年启动）７．第七次机构改革（２０１３年启动）８．第八次机构改革（２０１８年启动）

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3.4.1编制管理的内涵3.4我国公共部门的编制管理

3.4.2编制管理的法律依据3.4.3编制管理的内容

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3.4.1编制管理的内涵

１．编制

编制是指一切法定的社会组织、机构内部工作人员的成员、职位、结构等方面的规定。广义上看，编制包括组织机构设置、人员编制确定、结构层次设计、职务配置、装备标准配备、经费额度核定等方面，涉及社会的各种组织。狭义上看，编制指经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员的定额、人员结构比例及对职位的分配。一般包括以下几方面的内容：编制员额的规定；各职位（岗位）的名称、设置以及领导职数的规定；各类人员的比例结构的规定；人员配备的素质要求等。２．编制管理

编制管理是行政体制改革的重要组成部分，是对各类国家编制实施管理的活动。编制管理是指编制主管机关根据社会政治、经济、文化发展的要求，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，明确组织的机构设置、职能确定、职责权限划分、人员编制配备及其运行程序制度化等一系列管理活动的总称。

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3.4.2编制管理的法律依据目前，关于机构编制工作的法规、规章有《国务院行政机构设置和编制管理条例》（国务院令第２２７号）、《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第４１１号）、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第４８６号），以及中央编办和监察部联合发布的《机构编制监督检查工作暂行规定》等。

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3.4.3编制管理的内容编制管理是党和国家组织管理的组成部分，在党和国家的组织管理中占有十分重要的地位。编制管理包括职能管理、机构编制管理和人员编制管理。职能管理

职能是指职责、权限和功能，是某一类型组织机构的基本职责权限和功能作用，主要涉及组织机构做什么、做的范围和程度，以及发挥什么作用的问题。职能管理是\指国家根据在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各类组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和规范管理的行为。

职能管理的主要任务包括以下内容：（１）在拟订机构改革方案时，提出职能调整意见，实现职能的合理配置；（２）在各部门实行“定职能、定机构、定编制”时，确定各部门的职能配置；（３）协调各部门之间的职责分工，并提出调整意见（４）按照上级有关文件要求或根据经济社会发展的需要，提出增加、取消、下放、转移、加强、弱化部分管理职能的意见；（５）协调同级政府部门与下级政府的职责分工。

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3.4.3编制管理的内容２．机构编制管理机构编制管理是编制管理的重要组成部分，是管理体制和机构改革的重要内容。机构编制管理是各级机关及有关部门根据社会政治、经济、文化发展的要求，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职责权限划分、职能确定、机构设置、人员数额，以及人员机构及其运行程序制度化所进行的一系列管理活动的统称。

机构编制管理的主要任务包括确定以下内容：（１）机构的性质，一般划分为党政群机关、事业单位和企业三种类型。（２）机构的名称，一般包括三个组成部分，即机构的所属关系或地理位置、机构的基本工作内容或工作性质，以及表示机构的地位、组织方式或者工作制度的词。（３）机构的位置，包括机构的地理位置和机构相互间的隶属关系两个方面的内容。（４）机构的规格，是指法律法规或规范性文件规定的机构的行政地位。其主要用于行政机关或其他有上下指挥和服从关系的机构系统。（５）机构的规模，是指机构的规制、大小、格局或者范围。

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3.4.3编制管理的内容３．人员编制管理

人员编制管理体制体现为各级人员编制管理部门职责的划分和管理权限的分配以及机构设置的一套制度体系。我国人员编制管理体制的基本特征是“统一领导、分级管理、条块结合”，即我国国家机关、事业单位的编制工作实行统一领导、分级管理的原则。人员编制管理的目的就是通过对机构、人员、职能进行科学、合理的优化组合配置，实现组织