06 第六章 城市政策过程

城市管理理论与实务杨宏山著城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材第6章城市政策过程本章重点●城市政策的含义●城市政策的本质●城市政策的过程●政策决策的理论模型●政策创新的影响因素●政策扩散的动力城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材6.1城市政策的含义6.1.1公共政策的概念城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策城市公共政策公共政策是经由一定的政治过程制定的集体行动规则。公共政策是对社会成员的利益诉求进行政治决策的结果，是社会行动的共同规则。城市公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施(激励和惩罚)机制,界定人们的行为选择空间,规范各种组织和个人之间的相互关系,从而减少社会环境中的不确定性,降低交易费用,促进社会合作与发展。6.1城市政策的含义6.1.2城市政策的本质

城市政策包括规范城市管理和城市发展的各项法律、法规和规范性文件,它们是城市管理的基本依据。城市政策可分为国家性、区域性和地方性城市政策。国家性城市政策由中央政府制定,涉及城市公共事务和政府治理的各个方面,它提供了城市管理的基础制度安排;区域性城市政策由上级地方政府制定,涉及区域内资源利用、城市发展定位、具体领域管理规定；地方性城市政策由城市政府制定,它在不违背中央和上级政策的前提下，就公共事务管理出台具体规定。城市政策创新对国家政策制定具有先导性影响。城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材6.1城市政策的含义6.1.3城市政策过程的阶段政策过程是指某一公共政策在其整个“生命周期”中所经历的功能性时期或阶段。拉斯韦尔试图通过剖析政策过程,改进政府获取信息的质量,促进政府善治。这种从政策过程视角研究公共政策的方法,也被称为拉斯韦尔式研究途径。城市政策过程可分解为以下步骤：(1)政策问题的确认。(6)政策方案的选择。(2)政策议程的建立。(7)政策方案的执行。(3)政策目标的确定。(8)执行效果的评估。(4)备选方案的提出。(9)政策内容的调整。(5)政策方案的评估。(10)政策内容的终结。城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材6.2政策制定的模型6.2.1城市政策制定的主体城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材政策制定是城市政策过程的首要阶段,是城市政策研究关注的核心领域之一。有学者将政策制定过程理解为整个政策过程,即把政策执行、政策评估也视为政策制定过程的延续阶段。城市政策制定主体,也称城市政策主体,是指直接或间接参与城市政策制定的组织和个人。城市政策主体可分为政府内部政策主体和外部政策主体两类，前者也称官方政策主体，后者也称非官方政策主体。西方国家普遍奉行分权制衡原则,立法、行政和司法权力分别设置,互相监督和制约。在我国城市政策过程中，体制内的政策主体有执政党、权力机关、行政机关、司法机关、国有企事业单位。理性决策模型任何决策都具有目标导向,达到目标存在多种途径和手段,理性的决策者会在多种备选方案中做出最优选择。渐进决策模型精英决策模型政策制定并非完全理性的过程,它实际上是根据以往的经验对现有方案进行渐进调适。在决策过程中,占统治地位的政治精英把握着政策制定权,公共政策由他们做出决定,然后由行政官员及行政机构加以执行。垃圾桶决策模型决策者对复杂问题缺少关注,往往尽量拖延或推诿,只有在面临紧急状态、无法回避时，决策者才会做出决策并采取行动。多源流决策模型政策制定过程涉及问题流、政策流和政治流三大源流,这三大源流汇集的时候,推动决策的“政策之窗”就会打开。6.2.2政策决策的理论模型6.2政策制定的模型城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材6.3政策创新与扩散6.3.1城市政策创新1.政策创新的含义政策创新需要具备三个要素:新观念、新实践、新价值。这三个要素也构成了衡量政策创新与否的基本标准。政策创新是有目的的行动过程,是政府为了解决现实问题而实施的新举措。熊彼特认为,先有发明,后有创新,发明是新工具或新方法的发现,而创新是将发明付诸应用。政策创新研究继承了熊彼特的逻辑,其关注点并非政策理念的原创性,而在于政策采纳的首次性。某项政策只要对采纳它的政府来讲是新的政策,并在实践中增进了公共利益,就属于政策创新。城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材6.3政策创新与扩散6.3.1城市政策创新2.政策创新的影响因素政策学者围绕地方政府创新的影响因素进行了大量实证研究。通过总结这些研究成果,贝瑞等提出内部决定和外部扩散两种解释。城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材内部决定理论外部扩散理论内部决定理论假设地方政府创新是自身政治、经济和社会特征的结果,其动力主要来自系统内部的激励和促进因素。外部扩散理论认为政策创新是地方政府之间、地方政府与上级政府之间相互交流的结果。地方政府之间存在竞争关系,这种竞争压力迫使各地采纳已被广泛应用的新政策。6.3政策创新与扩散6.3.2城市政策扩散1.政策扩散的含义政策扩散通常是指政策创新的扩散(diffusionofinnovations),即一组或一项创新在空间上发生转移,被社会系统中其他成员采纳的过程。卢卡斯将政策扩散过程划分为政策再发明、政策发展、政策试点、政策的调节修改与政策的融合五个阶段,并指出这些阶段之间也可能存在跨越性。贝瑞等总结了美国各州之间政策扩散的四种模型:全国互动模型(thenationalinteractionmodel)、区域扩散模型(theregionaldiffusionmodel)、领导—跟进模型(leaderlaggardmodel)、垂直影响模型(verticalinfluencemodel)。城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材6.3政策创新与扩散6.3.2城市政策扩散2.政策扩散的模式城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材（3）理性学习模式。理性学习模式基于理性经济人考虑,政策采纳是进行理性比较的结果。（1）外部压力模式。在此模式之下,存在一个高于所有主体的外部压力源。（2）形式模仿模式。该模式关注政策扩散的正当性诉求。（4）认知启发模式。认知启发法模式基于有限理性假设,认为人的理性是有限度的,政策扩散的模式6.3政策创新与扩散6.3.2城市政策扩散2.政策扩散的模式根据上级政府发挥的作用,城市政策创新的扩散途径也可分为三种模式:城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材三种模式(1)地方学习型扩散模式。是指某个城市率先实施创新型项目获得成功后,经由一定的信息交流途径引起其他地区关注,在地区间学习的基础上,新项目开始向其他地区扩散。(2)上级认可型扩散模式。某个地方政府率先采纳某项新方案后,得到上级政府的关注和认可,并通过组织专题性会议、经验介绍会等形式,在更大范围内推广这一典型经验。(3)上级指令型扩散模式。是指地方政府实施政策创新后,不仅得到上级政府的充分肯定,还通过行政指令的形式,要求其他地方政府也要实施这一政策。6.4政策执行与评估6.4.1政策执行的程序公共政策执行是一个动态的过程。政策执行需要制定具体实施细则,明确组织指挥和权责分工,及时化解阻滞政策执行的障碍因素。对于法治国家来讲,政策执行必须以法律为依据,不得违反法律的精神和目的。政策执行的主要环节有:城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材(1)政策颁布。(2)实施准备。(3)政策宣传。(4)政策实验。(5)全面推行。6.4政策执行与评估6.4.2政策有效执行的前提有效执行公共政策,需要具备一定的前提条件。这些前提条件主要包括:城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材(1)高质量的公共政策。(2)必要的组织保障。(4)恰当的执行工具。(3)必要的执行资源。(5)有效的沟通和协调。(6)有效的监督控制。6.4政策执行与评估6.4.3政策评估的类型

公共政策评估是对已经付诸实施的公共政策的结果进行测评,以判断政策实施实现预期目标的程度、执行效果以及带来的影响。从评估活动的组织者看,政策评估分为内部评估和外部评估。内部评估是由政府内部人员实施的评估。外部评估由政府之外的评估者完成。从评估活动的组织形式看,政策评估分为正式评估和非正式评估。正式评估指事先制定完整的评估方案,由专门的评估者进行评估。非正式评估对评估者、评估形式、评估方法等没有严格规定,它根据有限信息对公共政策做出的评价。城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材6.4政策执行与评估6.4.4政策评估的过程公共政策的评估过程,主要包括以下环节:城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材Titleinhere(3)明确政策目标。Titleinhere(2)确定利益相关方。Titleinhere(4)设计评估方案。Titleinhere(1)了解政策内容和背景。Titleinhere(5)政策评估的实施。评估过程关键术语公共政策利益分配政策过程政策议程政策制定决策模型政策创新政策扩散政策执行政策评估城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材城市管理理论与实务公共管理硕士（MPA）系列教材复习思考题1.什么是公共政策?简述政策过程的基本流程。2.简述城市政策的本质。3.中国城市政策制定主要有哪些政策主体?4.试论政策制定的主要理论模型。5.简述渐进决策模型的含义。城市管理理论与实